PPP与政府治理创新

◎康媛璐

PPP与政府治理创新

◎康媛璐

十八大以来中国道路与PPP制度供给的结合，是公共财政与社会资本的创造性结合，是公有制在当下中国的具体表现形式。既符合其在世界范围遵循的一般性原则；又是中国特色社会主义实践背景下生产力发展到一定阶段所产生的与之相适应的生产关系调整。从政治层面来看，PPP作为政府与非政府的方方面面有效互动的载体，是实现从“政府管理”到“政府治理”根本转变的强大推动力；从经济层面来看，PPP作为基础设施与公共服务领域的重大改革，是凤凰涅槃、腾笼换鸟式的再出发；从文化层面来看，PPP作为从“官办官营”转为“官督民办”的典范，形成了对人的意识特别是行政理念的冲击乃至重塑；从社会层面来看，PPP作为推动我国投融资改革的全新尝试，是一个确保以有目的的方式全面考虑并评估所有风险的全方位金融创新过程。

党的十八届三中全会提出：“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式扩宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。” 虽然，党的十八届三中全会并未直接提出PPP，但是中国新一轮PPP在这一历史背景下应运而生。其一，推广PPP是贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革。其二，人类经济社会发展阶段性特征下国家经济增长机制不尽相同。作为一种新型生产关系，PPP在中国乃至世界并非全新事物。但十八大以来中国道路与PPP制度供给的结合，是公共财政与社会资本的创造性结合，是公有制在当下中国的具体表现形式。这一经济增长新模式或许能够为经济理论的发展提供中国特色的实践指导，弥补西方经济学看似逻辑严密的数理模型体系对PPP在发达国家乃至发展中国家的发展缺乏有力解释的遗憾。

中国PPP概念背后把握的原则

共性：中国PPP符合其在世界范围遵循的一般性原则。世界范围内对于PPP的概念众说纷纭。至目前为止，仍未形成一个统一、明确的定义。不论是西方国家所指的公司合伙制或公司合作伙伴关系，还是我国统称的“政府与社会资本合作”，作为一种新型的管理方法与组织生产模式，其在世界范围内拥有某些共同特征。一方面，PPP是一种合作模式，这种合作是跳出所谓“国进民退”、“国退民进”零和博弈争论的建立在对等关系上的双赢的、新型的生产关系。另一方面，PPP是一种让渡关系，即权利、义务、利益、风险的让渡。“合作模式”更多遵循市场准则，强调充分竞争、依法合作、绩效管理、物有所值、契约精神；“让渡关系”则意味着政府需要与PPP共同成长壮大，企业需要依托PPP以长期投资换取可观回报，其背后的逻辑是公共利益高于私人利益、公共实体高于私人伙伴。因此，有效的PPP制度设计既要充分利用资本追求效率的优点，又要牢牢限制住资本的无限扩张性与嗜血性， 避免重蹈特许权早期在一些西方国家出现时“苛政猛于虎”的历史覆辙。

个性：中国发展PPP是中国特色社会主义实践背景下生产力发展到一定阶段所产生的与之相适应的生产关系调整。从管理学角度，PPP是全生命周期的项目管理；从经济学角度，PPP是一种经济制度；从法学角度，PPP强调法律契约；从社会学角度，PPP是由利益相关群体构成的联合体。那么，从辩证历史唯物主义的观点来看，PPP本身是生产力发展到一定阶段所产生的与之相适应的生产关系调整。中国发展PPP这种生产关系调整的底线是不偏离社会主义道路、并由此保障社会成员结成的命运共同体达到共同富裕的状态，实现中华民族伟大复兴。当前，我国国民经济发展水平提高，社会成员要求分享改革发展成果的呼声日益高涨，PPP作为一项国家战略在中国得到推广，是我国顺应时代潮流、进一步推动中国特色社会主义市场经济制度不断发展完善的历史必然。

从五大层面解读PPP的中国逻辑

从经济层面来看，PPP作为基础设施与公共服务领域的重大改革，是凤凰涅槃、腾笼换鸟式的再出发。

中国的改革开放，至2018年即将迎来四十年的发展历程。1984年，党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，标志着中国改革开放的重点由农村转为城市；十八大以来，PPP在中国得到推广是改革开放以来中国经济改革的又一个“1984年”。可以说，它标志着中国的改革开放由私人领域转向公共领域，它是基础设施和公共服务领域的供给侧结构性改革，其以SPV（特别目的实体）为载体的股份合作模式与我国大力推行的国有企业混合所有制改革天然对接。

从亚当·斯密的“政府守夜人”角色界定到凯恩斯的“需求不足、市场失灵”，从“罗斯福新政”到撒切尔夫人的“私有化改革”，政府与市场的关系在边界界定、失灵与替代中反复寻找。实践层面，从上世纪末德国的“柏林公厕”到本世纪中国的“共享单车”，公共领域从来不缺乏开放和创新的空间。PPP为政府与市场关系的重新认识开辟了伟大的实践探索，跳出此消彼长、失灵替代的认识局限。特别是十八大以来中国道路与PPP制度供给的结合，为邓小平同志“资本主义也有计划、社会主义也有市场”的科学论断增添了新的中国特色实践探索，中国PPP架构中蕴含了公有制的经济成分和私有制的资本成分，是各利益相关方以命运共同体方式构成的有机联合。总之，PPP为公私伙伴关系的发展提供了越来越多的实践探索，反映了人类社会多样化的主体关系随着经济发展、文明提升而具有的新特征、新趋势。

从政治层面来看，PPP作为政府与非政府的方方面面有效互动的载体，是实现从“政府管理”到“政府治理”根本转变的强大推动力。

作为人类各经济体、各民族国家中几千年文明没有中断的经济体，中华民族在鸦片战争陷入积贫积弱以来，就如何实现民族振兴进行了伟大的斗争与不懈的探索。十八大以来，随着中国经济的长足发展与改革进入深水期，国家治理现代化的制度供给显得尤为迫切。党的十八届三中全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系。” 伴随着贯穿整个改革开放和社会主义现代化建设的行政管理体制改革，坚决摒弃事无巨细的“政府包办”和“粗线条”发展，着力打造规范化、法治化、多元化、民主化的营商环境，是实现中华民族伟大复兴中国梦的必要保障。“让市场发挥决定性作用”不等同于自由放任和不需要政府，正如波兰著名学者卡尔波兰尼所说，“如果任由市场按照自身的规律发展，则市场机制不仅不具备优越性，反而会造成巨大而永久的灾难”。

PPP侧重强调政府、企业、社会等不同组织系统在法治化的制度约束和规范化的管理程式下促成的合作关系和合作过程。作为一种契约型治理结构，PPP有助于实现政府和公权体系主导的自上而下型“管理模式”向各方面通盘考虑、良性互动的“治理模式”的转变。PPP通过市场手段对资本进行干预和改造，打造现代市场体系达到社会成员共享社会成果的目的，逐步解决改革开放以来经济高速发展背后资源环境枯竭污染、人际关系矛盾上升、社会信用成本递增、公共产品与基础设施供求失衡、政府行政成本上升等压力制约，以最大限度的潜力释放和活力激发提升市场活力，同时有效维护社会秩序，这正回到了国家治理现代化的本意。

从文化层面来看，PPP作为从“官办官营”转为“官督民办”的典范，形成了对人的意识特别是行政理念的冲击乃至重塑。

党的十八届三中全会指出，“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境。” 全面深化改革呼唤“思想深处革命”。有人讲，“公共产品要姓公，给了私人怎了得”；也有人讲，“PPP不过是走回计划经济的老路”。事实上，其一，公共产品的PPP供给模式，并未动摇公共产品的公益性属性；相反，合作行政理念能够更好地实现公共产品与公共服务的有效供给。其二，公共物品理论指出，为了提供足够的公共物品以解决市场机制不足的问题，政府有必要直接介入公共物品的生产与提供之中。长期实践证明，私有化进程在改善公共服务方面作用有限、弊端丛生、难以保证公益性；而公私关系“重人情、轻法治”和“重关系、轻制度”的异化发展，更是以权钱交易的勾当大肆侵蚀公共利益。建设性的意见是，政府与营利性组织、非营利组织亟待需要良好的营商环境以实现深度合作，保障公共物品提供的数量且质量。

PPP项目合作周期长、运营管理复杂、涉及资金规模大、社会影响广泛，所以，更加注重强调全生命周期、全过程透明、可视化绩效管理等概念。作为一种推定物有所值的管理模式，PPP十分有助于良好营商环境的打造。在这种情况下，权力不能取代契约，正如李克强总理在2017年两会期间政府工作报告中所指出，“深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能‘新官不理旧账’”。在PPP合作模式中，政府与社会资本双方的劣势得到补充，优势得到制约：政府虽掌握大量公共资源、拥有征税权、拥有规则制定与改变的权利，但不再是一家独大的主导者；企业虽拥有资本这一利器，但是公共利益大于私人利益（PPP中社会资本获得合理回报，而非暴利）。

从社会层面来看，PPP作为推动我国投融资改革的全新尝试，是一个确保以有目的的方式全面考虑并评估所有风险的全方位金融创新过程。

从重庆到天津、从河北固安到雄安新区，经济新常态不是不要增长，一定的增长速度仍然需要保持；市场不是不需投资，也非投资没有利润，关键在于政府以什么样的方式扩大有效投资。党的十八大以来，新型城镇化再次成为国家战略。财政部副部长王保安称，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元；也有专家认为到2020年之前中国至少需要60亿元的新投资用于推进新型城镇化建设。显然，中国依靠目前的财税体制和财力无法应对新一轮城镇化建设以及诸如人口老龄化等重大问题的挑战。回顾改革开放以来近四十年的发展历程，以土地财政和政府信用为基本动力，中国的城镇化乃至经济建设取得了辉煌的成就；但是，积累的问题也不容忽视，一方面是地方政府债务高企进而导致经济、社会、治理风险与隐患；另一方面是社会资本盘活率低，投资意愿与投资预期不高。实践证明，地方政府以银行信贷为主的债务融资模式透支政府信用、转嫁债息负担、套利中央财政，成本高昂、风险巨大，已经不再适应地方政府推进经济建设和民生发展的客观需要，这样的发展方式也必然不可持续了。

PPP实践与发展的诞生是生产关系适应生产力发展的微调结果。PPP诞生于发达国家是历史的必然，在发达国家经历了低效率的公共财政干预经济导致的“政府失灵”和自由放任的社会资本引发的“市场失灵”之后，公共财政与社会资本终于突破各自的局限，实现了两大资源的跨界融合，促进多方利益诉求的和谐与共赢。在中国，PPP虽然是一种舶来品，但有效的PPP制度是在符合本国国情的基础上生长出来的。当前，我国PPP发展还存在诸如竞争不充分、风险未有效转移，设计不当、交易结构不合理、采购竞争不充分、监督不到位，政府过度承诺增加财政风险，掩饰长期债务、不重视或有债务，流程全、标准细、耗时长，可能过度使用、政府越界做PPP等局限和问题。但是随着实践探索的不断深入，立足宏观角度，PPP在中国的发展将会走出自己的特色，这种特色的根本在于PPP是中国在经济转型过程中所形成的一个制度创新的逻辑链接；立足微观视角，“涓涓细流汇成滔滔江河”，PPP通过一个个具体项目的推动，对当前体制机制形成强烈的牵引力，对政府行政理念形成强烈的冲击力。立足世界发展，PPP与“一带一路”战略相结合，在“走出去”积极参与国际竞争与国际合作中，助力为人类更好社会制度提供中国方案，伴随中华民族崛起。

（作者单位：中共内蒙古自治区委党校）