推进和完善县级创业担保贷款工作的调查与思考——以湖北省南漳县为例

根据《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》(国发〔2015〕23号)精神，湖北省南漳县积极落实创业担保贷款政策，大力支持大众创业、万众创新新政。本文以该县为例，在总结该县创业担保贷款主要做法的基础上，认真分析了在政策实施中存在的几个方面的问题，并提出了推进和完善县级创业担保贷款工作的对策和建议。

一、做法与成效

南漳县自2016年开展创业担保贷款工作以来，积极采取措施，扎实有效推进，为部分城乡劳动者提供了创业担保贷款支持。

(一)落实预算，积极推进。根据《关于实施创业担保贷款支持创业就业工作的通知》(银发[2016]202号)文件精神，南漳县对全县创业担保贷款额度做了适当调整，提高有创业要求且具备一定创业条件但缺乏创业资金的就业重点群体和困难人员的金融服务可获得性，贷款最高额度由过去针对不同群体实施的5万元、8万元、10万元不同标准统一调整为10万元。对小微企业创业担保贷款，贷款额度由20万提高到200万元，较好地解决了创业人员融资的瓶颈制约。2017年上半年，共发放创业担保贷款2021万元，扶持创业476人，创业带动就业1365人。

(二)健全机构，齐抓共管。该县人社局成立了创业担保贷款机构，负责创业担保贷款的申请贷款资料的接收和审查；财政部门负责担保基金的管理、贷款人资料的复核及贷款贴息；金融部门负责贷款发放及贷款协调。三个部门按照职能分工，各司其职，相互配合，齐抓共管。

(三)建章立制，规范运作。一是制定下发了南漳县《创业担保贷款实施细则》《创业担保贷款申请程序》《创业担保贷款到期贷款回收办法》等一系列规定。按照优质服务，简化手续，缩短周期，提高效率的原则，实行创业担保贷款申报、审核、贷款等环节“一站式”服务。二是落实相关优惠政策，积极打造创业服务平台。该县依托吉美家国际商贸城和华中绿谷项目，建立了创业孵化基地(大学生创业园)和科技孵化园；依托美食风情街打造了该县首家创业集聚区美食创业街。对入驻的创业企业、工商户均可享受3年房租减免，水电费、宽带网络补贴等政策。同时，按照省、市发改部门的要求，申报了就业创业培训实训基地建设项目。三是加强实用技术培训，增强就业创业能力。自去年以来共开展创业培训16期培训学员960人。组织创业专家指导团结对帮扶创业人员252人。同时，开设了电子商务培训班，鼓励和支持网络创业，2016年和2017年上半年，共有652名网络创业者参加了电子商务培训，37人申请了创业贷款；实施大学生创业引领计划、妇女“巾帼创业”、农家乐创业、残疾人就业创业计划等项目。

(四)严格把关，跟踪服务。本着“既办好事，又避风险”的原则。一是严格贷前审查。建立了创业担保贷款联合审查专班，由经办银行和创业贷款担保中心工作人员共同参加，走村入户，严把审核关。二是完善贴息办法。同时，申报工作由过去单一贴息报表改变为创业担保贷款信息管理系统单板机网络申报，实行一季度一申报一贴息。三是做实贷后管理。重点是建立台账，掌握还款日期，建立贷款还款提醒制度，对即将到期的贷款户提前两月发出提醒通知，提前一月发出还款通知。四是做好贷款回收。通过经办银行、创业贷款担保机构和反担保人建立“三位一体”回收机制，实现“贷得出、用得好、收得回”的良性运转。

(五)多法并举，加强宣传。2016年，该县在南漳县电视台、南漳新闻网、南漳信息报、南漳发布(微信平台)等媒体开辟“人社之窗”栏目中增设“创业天地”子栏目(板块)。举办创业创新事迹巡回展，选择有代表性的创业典型将其创业历程、创新成果等制作成宣传展板，在全县11个镇(区)巡回展览。同时，财政、劳动、银行部门通过上门走访、入户调查、了解创业人员创业意向，帮助分析市场，把创业政策送到千家万户。

南漳县实行创业担保贷款工作以来，贷款人拓宽了就业渠道，转变了就业观念，受到了创业贷款人尤其是广大中青年的普遍欢迎。据该县创业贷款数据显示，创业贷款申请者中，30-45岁的创业者比例最高，达到45%；30岁以下的创业者占31%；45岁以下的中青年占比超过70%。创业担保贷款已成为该县帮助无业、失业人员自谋职业、自主创业和实现稳定就业的一条重要途径。

二、存在的问题

创业担保贷款工作虽然为社会经济发展起到了“助推器”的作用，但是，通过调查了解，此项工作在推进中还存在以下几个方面的问题。

(一)设定“银行贷款追溯期”条件影响贷款。与过去小额担保贷款相比，创业担保贷款设定了“银行贷款追溯期”放贷条件。《普惠金融发展专项资金管理办法》的通知(财金[2016]85号)第十九条规定，“除助学贷款、扶贫贷款、首套住房贷款、购车贷款以外，个人创业担保贷款申请人及其家庭成员(以户为单位)自提交创业担保贷款申请之日起向前追溯5年内，应没有商业银行其他贷款记录。”凡有记录的均不可贷款。而国务院《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》(国发[2015]23号)没有设定“银行贷款追溯期”条件。这样使很多创业贷款者被挡在门外。

(二)“反担保”贷款门槛提升影响贷款。中国人民银行、财政部、人力资源社会保障部《关于实施创业担保贷款支持创业就业工作的通知》(银发[2016]202号)中指出：鼓励经办金融机构通过营业柜台、手机客户端等多种渠道公示贷款办理程序和贷款申报材料要求。各地要充分利用个人和小微企业信用信息，鼓励担保机构降低反担保门槛或取消反担保。而有的地方出台地方性文件，要求申请贷款的创业人员在申请贷款担保过程中提供财政供养人员反担保人，其做法明显与国务院《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》(国发[2015]23号)相左。据调查，财政供养人员是不愿提供担保的，更不可能向非亲非友素不相识的陌生人提供担保。另外一种情况是，有的地方在文件中还规定要求县级“总工会”进行担保，完全背离了支持和落实就业创业工作的初衷。这种“上松下紧，上放下收”的地方性文件，致使很多创业贷款者望而却步，求贷无门。

(三)新旧制度的贴息额度的差异影响贷款。原来实行小额担保贷款时全部由政府财政贴息。现在根据《普惠金融发展专项资金管理办法》第二十条规定，创业担保贷款财政贴息，在国家规定的贷款额度、利率和贴息期限内，按照实际的贷款额度、利率和计息期限计算。其中，对贫困地区符合条件的个人创业担保贷款，财政部门给予全额贴息；对其他地区符合条件的个人创业担保贷款，财政部门第1年给予全额贴息，第2年贴息2/3，第3年贴息1/3。对符合条件的小微企业创业担保贷款，财政部门按照贷款合同签订日贷款基础利率的50%给予贴息。对展期、逾期的创业担保贷款，财政部门不予贴息。特别是南漳列为“其他地区”后大大增加了实行创业担保贷款工作拓展的难度。

(四)支持小微企业力度不够。从创业担保贷款制度实施以来，还没有一家小微企业申请或发放贷款，这是推进此项工作的短板。主要是小微企业贷款额度大，财政要提供数额较大担保基金，加上目前财政自身没有充裕的担保实力，致使支持小微企业担保贷款力度不够。

(五)创业项目选择难。选择了一个好的项目，就成功了一大半。在社会步入互联网时代后，各种各类创业信息传播渠道飞速变多。互联网上每天都在实时更新，海量的创业信息，创业项目筛选难，可谓乱花渐欲迷人眼。

三、对策措施

为了更好地解决创业担保工作中存在问题，推动创业促就业工作再上新台阶，实现创业扶持政策效益最大化。笔者认为应做好以下几个方面的工作。

(一)建立健全担保基金补充预算，完善创业担保贷款管理办法。地方各级财政部门应当建立健全担保基金的持续补充机制，担保基金不足时要及时予以补充，所需资金从一般预算中安排，其他专项资金或财政专户资金不得作为担保基金的资金来源。

根据有关法律法规规定，制定创业担保贷款管理办法和操作流程。包括：制定对贷款人诚信调查制度；制定审核、批准日常管理机构创业贷款担保业务管理制度；创业贷款和担保业务指导、考核、审计与监督制度；审议、批准创业贷款担保业务年度工作计划和工作报告制度；弥补代偿损失制度；担保基金变更制度；财政贴息补偿制度等。

(二)降低反担保门槛或取消反担保，加强担保机构、财政、经办银行联审共核。落实《关于实施创业担保贷款支持创业就业工作的通知》(银发[2016]202号)，“要充分利用个人和小微企业信用信息，鼓励担保机构降低反担保门槛或取消反担保。”

取消“银行贷款追溯期”条件，积极探索新型担保机制。一是个人信用担保。信用是保护担保人、放贷人合法权益，减少担保、放贷人风险的重要手段之一。对贷款人进行信用调查，凡是信用无不良纪录的可以放贷。二是设立创业贷款反担保基金。由政府相关部门(如财政部门)出资设立创业贷款反担保基金，专项用于担保贷款人创业贷款，成立担保基金监督管理委员会和担保基金日常管理机构，由担保基金监督管理委员会负责对贷款人进行担保。三是推进固定资产反担保建设。创业人员利用自己的固定资产或房产做为抵押，为贷款提供反担保，从而降低反担保门槛，让更多的创业人员得到贷款扶持。这样让一部分没有公务员愿意提供担保而又渴望需要贷款的失业人员，能够及时获得创业担保贷款。

用活现行政策，在做好日常工作的同时，充分利用贴息渠道畅通的契机。在方便贷款的前提下，担保机构、财政、经办银行要实现资源共享，信息互动，严格担保机构、财政、经办银行联审共核的放贷程序，做好贷前核实、贷中审查、贷后访查、到期督收工作，规避恶意滞贷的风险，使创业担保贷款循环良性运转，为创业促就业打造有利平台。与此同时，要加强失信人员处罚力度，实行奖罚并举。对申请贴息人提供虚假证明资料，骗取创业担保贷款财政贴息的，一采取追回已贴利息并实行不良信用记录制，严重的转交司法部门。相关部门应认真审核创业担保贷款财政贴息项目，对工作业绩突出的单位和个人应给予表彰和奖励；对徇私舞弊、弄虚作假、造成损失及不良影响的单位和个人应追究责任。

(三)加大担保基金的投入，完善担保基金奖励机制。建议中央调整基金放大倍数和贷款额度，满足日益增长的创业担保贷款需求；积极争取担保贷款的贴息资金，保证担保贷款正常开展。同时，组织和调度资金，扩大担保基金规模，做强担保基金。加强对创业贷款担保基金的管理，以加速担保基金周转使用，放大担保基金贷款空间，从而保证贷款项目能放得出去、收得回来、发挥效益。提高创业担保贷款奖励比例。《普惠金融发展专项资金管理办法》第二十二条规定：建立创业担保贷款奖励机制。按各地当年新发放创业担保贷款总额的1%。建议将奖励的比例再提高1-2个百分点，即达到2-3%，奖励创业担保贷款工作成效突出的经办银行、创业担保贷款担保基金运营管理机构等单位，用于其工作经费补助。

(四) 加大支持创业担保贷款政策宣传力度。扩大宣传途径和渠道，让创业担保贷款的对象、范围、条件、数额、时限、要求等各项政策规定在广大城乡家喻户晓，切实把这项民心工程做好做实，做出成效。用创业担保贷款为城乡劳动者创业提供有力的政策支撑，营造良好的外部环境，从而带动更多的人就业，使创业带动就业工作迈上一个新台阶。

(五)加强创业培训工作，不断提高服务水平。加大对创业人员进行业务培训，提高创业人员的综合素质和创业能力，加强创业意识和风险防范意识。对于申请贷款的人员进行创业的专业培训，使创业者掌握一门创业技术，增强市场竞争能力，最大限度地降低投资者的投资风险，有效的减少投资的不确定因素，增加成功的筹码，减少创业者在投资项目的失败率。一是帮助创业者应尽量选择与己专业、经验、兴趣、特长能挂得上钩的项目。二是帮助创业者慎重选择那些可信度高，权威性高的创业项目。三是帮助创业者进行市场调研，知其所好，投其所好，乘“需”而入，领先一步占领市场。四是帮助创业者畅通信息渠道，有效降低投资风险。

(武汉东湖学院经济学院，湖北 武汉 430212)