民营养老机构融资难破解

刘军++陈建红

[摘要] 融资难已成为制约我国民营养老机构发展的主要障碍，根本原因在于养老服务的公益性导致其盈利能力不足，无法满足资本的逐利性。政府应该从制度层面承认民营养老机构的公益性，保证民营养老机构投资者的合法权益，满足其投资者逐利性的要求。

[關键词] 养老机构 融资 养老公益性 资本逐利性

[中图分类号] F832 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）06-0079-04

[基金项目] 2013年福建省社科规划一般课题“养老机构融资困境：理论解释及其路径选择”（2013B061）、2013年福建省中青年教师教育科研项目“基于BOT模式的养老机构建设可行性研究”（JB13516S）。

[作者简介] 刘军（1976 — ），湖南宁乡人，集美大学诚毅学院副教授，福建省管理型会计领军人才，研究方向：财务管理、公司治理；陈建红（1983 — ），女，福建漳州人，集美大学诚毅学院讲师，研究方向：公司治理、内部控制。

我国社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老三部分组成，其中机构养老在养老体系中起着举足轻重的作用，大力建设和发展养老机构，是我国应对老龄化社会，解决养老问题的必要举措。目前我国民营养老机构所占的比例不高，需要加快发展。然而，融资难成为了制约民营养老机构发展的主要障碍。

一、融资难成为制约民营

养老机构发展的主要障碍

1978年前，我国的养老机构都是公办事业单位，其建设由政府包办包管。1979年后，政府逐渐放开了社会资本开办养老机构的限制，民营养老机构数量激增。但是，民营养老机构普遍面临诸多难题，如用地、融资、用人、监管、统筹发展难等。其中，融资难已经成为制约民营养老机构发展的主要障碍。民营养老机构融资难的原因主要是，投资大，投资回收期长；民营养老机构盈利能力不足，大部分处于微利甚至亏损状态；民营养老机构身份不明；融资渠道狭窄，金融服务市场不完善。

二、化解养老公益性和资本逐利性的矛盾，是解决民营养老机构融资难的关键

（一）养老机构提供的养老服务具有公益性，其经营具备“非营利组织”特征

公共物品理论认为，具有完全的非竞争性和非排他性的物品即为“纯公共物品”，具有有限的非竞争性和非排他性的物品为“准公共物品”，因此，每一位老人都有享受养老服务的权利，具有非排他性，但增加一个接受养老服务的老年人，其边际成本不为零，养老服务具有竞争性，因而养老服务具备“准公共物品”的特征。但是，仅仅从这些角度来定性养老服务是不够的，享受基本的养老服务，是人们的共同需要，保证每个人都能享受基本的养老服务，涉及到全社会的公共利益，事关社会的公平与正义。一般来说，在条件与能力允许的情况下，老年人都会优先选择“居家养老”或者“社区养老”，但是，对于丧失经济来源或者经济困难的老人，失能、半失能且家庭无法提供全时优质照料服务的老年人，以及因一些特殊原因而无法获得基本照料服务的老年人来说，只得主动或者被动选择“机构养老”。由此可见，养老机构首先要满足的是上述这些老年人的养老服务需求，其次才是满足那些有条件有能力但愿意到养老机构享受养老服务的老年人的养老服务需求。从这个意义上来讲，养老机构提供的养老服务，具有正外部性，有利于缓解社会矛盾，促进社会和谐稳定，具备公益性质。因此，根据养老机构提供的养老服务对象的不同，可以将养老机构提供的养老服务分成“纯公共物品”、“准公共物品”和“私人物品”，纯公益性质的养老服务属于“纯公共物品”，公益性与市场性兼顾的养老服务属于“准公共物品”，完全市场化的养老服务，属于“私人物品”。

在我国，公办养老机构在养老服务中承担兜底作用，主要提供的是“纯公共物品”的养老服务。而民营养老机构，国家“重点鼓励社会力量投资兴办面向失能、失智、高龄老年人的医养结合型养老机构”，这就决定了民营养老机构提供的养老服务是以“纯公共物品”和“准公共物品”为主，“私人物品”只是补充。根据这个定位，民营养老机构在运营过程中应该首先要考虑公益性，坚持“非营利性”；其次，养老机构的服务本质是志愿精神，为有需要的老人提供照护，而不是设定一些条件来筛选服务的对象；第三，养老机构提供的服务是不对等的，即不能以收费的高低来决定提供服务的层次。也就是说，民营养老机构的经营活动具备非营利组织的“非营利性”、“非政府性”和“志愿公益性”等特征，不论是民办非营利性养老机构，还是民办营利性养老机构，营利都不是其唯一目标，甚至不是其主要目标。

（二）养老服务的公益性注定民营养老机构盈利能力有限，无法满足资本逐利性的要求

民营养老机构提供养老服务的公益性特征，决定其服务收费，首先要考虑的是公益性，其次才是市场性，民营养老机构想要通过提高收费来增加养护收入，从而获得更多的利润，事实上是行不通的。首先，从政策面来讲，虽然提出要“建立市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制”，但是，也明确指出养老机构养老服务收费要兼顾公益性的要求；其次，养老服务的市场特征决定了民营养老机构不具备通过提高收费来提高收入的基础，因为养老机构的服务对象是收入衰减的老年人，他们无法支付高额的养老服务费用，养老机构的收费水平受到老年人收入水平的制约，提高收费就会失去市场；第三，通过向部分具有承受能力的老年人提供个性化的优质养老服务来实现高利润是行不通的，一是愿意支付高价来享受更优质的养老服务的老年人比例并不高，二是高收费必然伴随着高要求，一般养老机构的服务满足不了这些老年人的需求，只有少数高端养老服务机构才能提供这样的服务，不具有代表性，三是高质量的服务必然会要求养老机构更多的投入，运营成本也会随之增加。总之，养老服务的公益性，注定了民营养老机构的盈利能力是有限的。

然而，追逐利润是资本的天性。资本的逐利性决定了投资者会优先选择投资报酬率高、投资风险小的项目，同时要求投资者合法权益得到有效保护。在市场经济中，资本逐利性从客观上实现了社会资源的有效配置，即社会资源会更多地投入到投资回报率高的项目和行业中去。如果一个行业或者一个项目不能保证资本获得合理的回报，也无法保证投资者的合法权益，就无法吸引足够的社会资本进行投资。养老机构的公益性决定了其盈利能力有限，这就意味着社会资本投资养老机构的回报低，无法满足其对利润的追求，而且，社会资本捐资兴办民办非营利性的养老机构时，不能以投资者的身份享有利润分配权、法人财产权等权益，这样，养老机构无法吸引足够的社会资本，民营养老机构融资就异常艰难。因此，民营养老机构融资难，从根本上来说，是因为养老服务的公益性与资本逐利性之间的矛盾导致的，如果不能有效化解这个矛盾，民营养老机构融资难的问题就不能从根本上得到解决。endprint

（三）养老服务的公益性与资本的逐利性是可以共生的

养老服务的公益性与资本的逐利性存在矛盾，但并不是截然对立、互相排斥的，只要能在养老服务公益性与资本逐利性之间实现有效平衡，两者也是可以共生的。首先，社会资本投资兴办民营养老机构，可以弥补公办养老机构投入的不足（目前公办养老机构一床难求的现象普遍存在），而且公办养老机构的服务效率相较于民营养老机构，并不存在显著的效率优势，民营养老机构的加入竞争可以提高养老机构的整体效率，使养老服务的公益性得到更好地体现。其次，养老服务的公益性要求养老机构不能以营利为主要目的，但并不意味着不能盈利，只要养老机构以公益性为底线，在保证服务质量的基础上，可以灵活运用市场手段，依法获取合理利润，这些利润不仅可以反过来用于改善养老机构条件以提供更优质的养老服务，而且还可以给投资者带来合理回报，有利于更好地实现养老的公益性，又能兼顾资本逐利性的需求。第三，养老机构的性质不是决定养老服务公益性必要性的前提条件，养老服务的公益性是由服务对象、收费标准及服务质量等因素决定的，只要监管到位，民营养老机构一样可以提供公益性的养老服务。第四，追求利润并不是社会资本的唯一目标，社会资本在寻利的同时，也越来越多地将社会公共利益纳入其考虑的范围，一方面是由于人不仅仅是理性的经济人，还是具有社会属性的人，人们愿意通过投资履行社会责任，满足其道德需求，另一方面，人们参与社会公共事业可以提升个人或者企业的社会知名度，可以给他们带来更多的机會，更好地促进他们的寻利行为，因此，只要能够保证投资者的合法权益，这些社会资本愿意放弃部分利润追求而投资兴办民营养老机构的。由此可见，养老服务的公益性和资本逐利性之间的矛盾是可以化解的。化解养老服务公益性和资本逐利性之间的矛盾，关键在两点：一是保证投资者的合法权益，二是允许民营养老机构进行合理营利，只要做到这两点，就可以充分激发社会资本的投资热情，民营养老机构融资难问题就可以迎刃而解。

三、解决民营养老机构

融资难问题的对策建议

（一）承认民营养老机构的公益性质，依法保护其合法权益

这方面，我国民办教育的成熟经验可供借鉴。2016年11月7日全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议对《中国人民共和国民办教育法》进行了修正，明确“民办教育事业属于公益事业”，“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”，为民办教育的发展扫清了障碍。目前我国的法律法规中，并没有对民营养老机构养老服务的公益性进行明确界定，散见的各种政策文件基本认可民办非营利性养老机构的公益性定位，但对民办营利性养老机构的公益性质界定不明确。要从根本上改变这一局面，建议修改《中华人民共和国老年人权益保护法》，明确民营养老机构的公益性质，承认民营养老机构和公办养老机构具有同等法律地位，社会资本可以自主选择设立民办非营利性养老机构和营利性养老机构，国家对这两类机构进行分类管理，但两类机构都可以依法享受国家支持养老产业的优惠政策，原来已经设立的民办非营利性养老机构可以依法转为民办营利性养老机构，国家依法保护民营养老机构合法权益（包括经营自主权、利润分配权和合法的财产权）。

（二）落实民营养老机构的补贴和优惠政策，营造公平的市场环境

改变现有的以机构性质为区分标准的补贴政策，建立一套基于老年人身份识别为区分标准的补贴政策，即政府应按照养老机构服务对象——老年人的身份来进行补贴，使各类养老机构在向同一类老年人提供服务时，可以享受同样的补贴政策，以营造公平的市场环境。具体来说，民营养老机构提供属于“纯公共物品”性质的养老服务时，由政府通过购买服务的方式进行全额补贴（政府可以制定服务的标准）；在提供属于“准公共物品”性质的养老服务时，实行政府补贴一部分老年人自己承担一部分的政策；在提供属于“私人物品”性质的养老服务时，政府不补贴，由老年人自行承担费用。

其他政策方面，可以实行有区别的优惠，其中民办非营利性养老机构实行与公办养老机构同等的优惠政策，并针对民办营利性养老机构制定专门的优惠政策，保证其有一定的盈利空间。针对民办营利性养老机构的优惠政策主要可以包括以下几个方面：一是土地供给纳入统一的养老用地计划；二是给予一定的土地出让金的优惠（或者通过PPP等方式由政府提供土地）；三是水电煤气等日常费用方面可以享受与公办养老机构一致的政策；四是制定增值税、企业所得税等各类税收优惠政策；五是其他优惠政策，如保险费用优惠等。

（三）建立健全养老金融服务体系，拓宽民营养老机构融资渠道，降低融资成本

鼓励商业银行出台专门针对养服务行业的贷款政策，适当降低贷款条件，给予贷款利率方面的优惠，政府出台配套的税收优惠政策以支持商业银行。另外，政府还可以实行养老贷款贴息政策，对符合条件的养老机构贷款进行贴息；政府主导设置养老产业投资基金，起到示范作用，鼓励社会资本设立针对养老产业的风险投资、私募投资等各种形式的基金，吸引社会资本投资养老机构；鼓励社保资金在内的各类保险资金通过各种方式投资养老机构；引入PPP、BOT等模式，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与养老机构的建设；鼓励养老机构到资本市场以发行股票、债券等方式融资，并适当降低养老机构发行股票和债券的条件；鼓励养老机构进行融资创新，比如利用互联网实现众筹融资等。

民营养老机构面临的融资困境，归根到底是因为养老服务的公益性导致其盈利能力不足，无法满足投资者要求的必要报酬导致的。解决民营养老机构的融资问题，不能只从表面入手，拓宽其融资渠道，降低融资成本固然重要，但更重要的是要保护民营养老机构投资者的合法权益，确保民营养老机构可以合法营利，满足投资者对于利润的追求。解决问题的关键还在于政府对民营养老机构的性质认定，在于政府的态度。

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