国家自创区管理体制创新取向

石书玲，韩振波

[摘要] 中关村、东湖和张江三个国家自创区管理体制，分别呈“管委会—政府合作型”、“管委会自主型”、“管委会主导型”模式。本文提出国家自创区管理体制创新取向，即应与战略目标及功能定位相匹配、考虑原有功能区管理体制的变迁、组建省市级协调领导机构等，以期为后续设立的国家自创区体制安排提供理论依据和实践支撑。

[关键词] 国家自主创新示范区 一区多园 管理体制模式

[中图分类号] F207 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）06-0049-04

[基金项目] 天津科技发展战略研究计划重点项目“天津国家自主创新示范区建设发展中重大问题与特色发展研究”（15ZLZLZF00430）。

[作者简介] 石书玲（1965 — ），女，河北石家庄人，天津商业大学商学院教授，博士，研究方向：综合评价理论与方法、科技创新管理；韩振波（1964 — ），河北玉田人，天津市陈塘科技孵化器有限公司高级经济师，研究方向：科技管理。

国家自主创新示范区（简称自创区）是通过先行先试来进行经验探索，旨在通过体制机制创新推进自主创新能力建设，并做出示范、推广，具有试验性质的区域。目前国家自创区的布局进入加速阶段，如何设计出合理的管理体制为自创区的建设保驾护航，已成为各自创区普遍关注的重大问题。由此，本研究选取最早获批、恰均已积累五年建设经验的中关村、东湖和张江这三个“一区多园”国家自主创新试点区域，考察并深层次挖掘三个不同试点区域管理体制形成脉络和特色，揭示国家自创区管理体制模式构建的内在机理、理论依据和应遵循的普遍原则，以期为后续批复的国家自主创新试点区域管理体制的设计提供借鉴。

一、国家自创区管理体制形成脉络

（一）中关村自创区管理体制形成脉络

中关村自创区是在中关村科技园区基础上扩充而成的第一个国家自主创新试点区域。共设立十六个分园，其目标是建设成为具有全球影响力的科技创新中心。为加速“一区十六园”之间的产业创新与协调，自创区领导小组会同部际协调小组共同成立“中关村科技创新和产业化促进中心”，亦称“中关村创新平台”，平台主任由北京市相关领导兼任，主要负责重大事项的决策、进行跨部门跨层级的协调与联动，并下设“中关村科技园区管委会”，管委会内设与上级创新平台相应的横向部门，其职能是执行上级“中关村创新平台”的决策及具体事项的督办，协调各分园的建设。

在《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要（2011～2020）》颁布之后，部际协调小组在管理幅度上对其职责进行了扩充：不仅负责协调，还负责规划纲要的方案制定和组织实施；其下管理层次上设立“规划纲要实施部市联合工作组”，成员由部际相关部门和北京市政府相关部门共同组成。

（二）东湖自创区管理体制形成脉络

东湖自创区是在东湖高新区基础上通过扩容而形成的第二个国家自主创新试点区域。其战略目标和功能定位是“建成世界一流高技术园区、自主创新机制示范区和武汉城市圈‘两型社会建设先行试验区”。

东湖自创区管理体制的突出特征体现在2015年由湖北省人大通过的《东湖国家自主创新示范区条例》。该条例规定了东湖管委会的职责包括实施自创区国民经济和社会发展规划、土地、城乡及产业规划等；负责教育、民政、住房等社会服务性工作；还明确了可以享受一级财政管理权限；此外可行使包括行政许可、行政强制和行政处罚等在内的政府行政管理权限，并承担相应的法律责任。这种赋予自创区管委会合法的法律地位的条例在国内尚属首创。新条例使东湖管委会成为集经济功能、企业服务功能及政府行政管理职能于一体的组织。为精简行政审批流程，东湖管委会对内设的横向职能部门进行了创新性改革，于2014年9月建立“东湖高新区行政审批管理局”，2015年8月建立“东湖高新区政务服务局”，对区内原有横向职能部门和行政审批事项进行重新归集，实行集中办公和一枚印章管审批的管理体制。

（三）张江自创区管理体制形成脉络

张江自创区是2011年1月批准的国内第三个自主创新试点区域。以张江高新区为核心，形成“一区十八园”格局，其战略目标是建设成具有全球影响力的科技创新中心。为支持张江自创区的建设，在管理机构设置方面先后成立“上海张江高新区暨上海张江國家自主创新示范区领导小组”和“张江国家自主创新示范区部际协调小组”，其构成与职能也均与中关村类似。领导小组之下设立“张江高新技术产业开发区管理委员会”，管委会设主任和常务副主任各1名，专职副主任多名，内设发展规划、创新促进、政策研究等横向职能部门。管委会之下的机构设置上，除漕河泾园之外的各分园均设立了相应的分园管理委员会，各分园管委会均设置主任1名，由各相应区长或县长兼任。

二、国家自创区管理体制模式比较

（一）基于财权事权的中关村、东湖及张江管理体制特性比较

通过实地考察三个自创区的管理体制，发现三个自创区均由省、直辖市相关领导兼任领导小组组长，均由科技部相关领导兼任部际协调小组组长，管委会主任均由省、直辖市相关领导兼任，但具体的财权及事权大为不同。对三个国家自创区管理体制特性的深度比较，如表1所示。

（二）基于财权事权的中关村、东湖及张江管理体制模式比较

通过实地考察和比较，可以发现三个自创区行政管理体制模式存在不同之处。本研究基于政府行政审批权限下放程度的不同，赋予东湖“管委会自主型”、张江“管委会主导型”、中关村“管委会—政府合作型”管理体制模式。

第一，东湖“管委会自主型”管理体制模式。东湖自创区管委会作为市政府的派出机构，拥有合法的法律地位和一级财政权限，可以对辖区内所有企业行使行政管理权；此外，还承担辖区内医疗卫生、体育等社会性服务工作，且下设检察院和法院等行政机构，完全兼具了经济功能和地方人民政府功能这两种角色。基于东湖管委会拥有了所有经济功能和非经济功能这种特性，本研究将其称为“管委会自主型”管理体制模式。这种模式可以充分依靠行政权威，协调成本低，但由于管委会同时执行了非经济功能，体制的灵活性可能易于被削弱。endprint

第二，张江“管委会主导型”管理体制模式：张江自创区管委会同样作为市政府的派出机构，其法律地位尚未明确，但拟立法工作正在调研中，目前正在开展部分行政审批权限下放至各分园的工作。从管理专业化角度来看，将自创区内企业的审批权限从所在行政服务中心分离出来，下放至分园管委会，使分园管委会拥有了相应的行政审批权利，有利于企业办事效率的提高。从趋势上看，张江自创区的行政审批权限呈现出逐步下放的趋势，但并非传统意义上的体制回归。鉴于张江管委会拥有经济功能和部分非经济功能、且行政审批权逐步下放至各分园这种特性，本研究将其称为“管委会主导型”管理体制模式。

第三，中关村“管委会—政府合作型”管理体制模式：中关村自创区管委会及各分园管委会虽然也作为市政府的派出机构，但尚未明确其法律地位，既接受上级“中关村创新平台”的指挥，又在非经济功能方面接受所在行政区的协助。由于实施“双重领导，以区县为主的领导体制”，行政审批权限下放较少，更多的行政审批权限依托所在行政区，公共服务性权限则完全交由所在行政区负责。鉴于中关村管委会主要行使经济功能而将非经济功能交由所在行政区负责这种特性，本研究将其称为“管委会—政府合作型”管理体制模式。这种模式的突出优势在于可节省行政编制和人力成本。

三、国家自创区管理体制未来创新取向

借鉴国家级开发区管理体制建设成果，并通过深度调查与比较中关村、东湖、张江三个 “一区多园”国家自创区管理体制形成脉络，以及在财权事权管理体制方面呈现的不同特性，本研究特提出国家自创区管理体制未来创新取向。

一是应与自创区战略目标和功能定位相匹配。不同的战略目标和功能定位要求构建不同的管理体制模式：纵观三个国家自创区的管理体制，东湖自创区行使的政府行政审批权限、市级一级财政权限、经济功能及各种社会服务功能，顺利地保障了东湖自创区建设“产学研居服多功能创新型科技新城”这种功能定位；而中关村和张江自创区由于空间分布更为分散，由此管委会主要行使经济功能和部分行政审批功能，社会服务性功能则交由所在区县的相关行政部门负责，使资源在自创区与所在行政区之间进行了合理配置，较好地支撑了各自创区功能定位要求。

二是应考虑纳入自创区前已有功能区管理体制的变迁。鉴于国家自创区属于跨多个经济功能区、多个主导产业区和多个区县行政区于一体的集合体，这些单一的功能区在纳入自创区之前已有运行良好的管理体制，其形成有着一定的合理性，因此，自创区管理体制构建既应考虑到已有功能区管理体制的演变，保留其合理的部分，又应在服务自创区总体战略和功能定位基础上，将其整合至自创区新的管理体系中。

三是应成立以主要领导为组长的省市级领导机构。鉴于国家自创区的建设是一项复杂的系统工程，体现着顶层设计理念，唯有依靠行政力量才能推动，因此，应成立由省、市级主要领导担任组长的高层领导机构，机构成员应由相关省、市、区（县）职能机构、自创区管理委员会、各分园及相关机构的主要领导兼任，并配备专职人员，具体负责领导机构决策的推动和落实。由此组成的领导机构才可以依靠行政权威去推动先行先试的机制创新试点，因而成为国家自创区建设的重要组织保障。

四是应由高层管理机构或管委会牵头构建跨部门的协调工作机制。鉴于国家自创区内企业的招商引资、资金募集、项目建设等涉及到多个部门，由此，由管委会牵头构建跨部门的协调工作机制也是非常必要的。协调工作机制的核心在于明确相关部门对自创区建设的主体责任、职责范围、部门之间沟通的界面，规定对重要事项的协调方式等，其目标在于协调相关部门在各自职责范围内支持和落实自创区先行先试政策，因而成为推动自创区核心园和各区县分园建设的重要组织保障。

五是应由高层管理机构牵头构建跨区域的协同发展机制。鉴于自创区建设的目的之一就是通过先行先试起到引领、示范和辐射作用，而辐射的关键是对跨区域资源的协调配置，因而必须由自创区的最高领导机构依靠行政权威来实现。可以在以下三个层面构建跨区域的协同发展机制：第一，同一自创区内各分园之間可以通过产业配套、联合创新、共享招商资源等方式，实现跨分园的联动。第二，自创区内各分园与地方各科技园、科研机构及高校之间可以围绕主导产业，开展核心技术联合攻关，建立跨区域技术创新合作和转化机制，以推动主导产业创新发展。第三，不同的自创区之间也可以建立跨区域的交流机制，以吸收其它自创区管理体制机制建设的有益经验，或者承接其他自创区产业链的跨区域延伸，实现创新要素的跨区域整合。

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