半城市化地区协作型社区治理经验

[摘要] 半城市化地区的有效治理關系着我国城镇化质量的提升，乃至和谐社会的构建。韩国釜山山腹道地区作为一个典型的半城市化社区，引入协作型规划的理念，通过构建良好的合作平台，帮助当地居民参与社区治理工作，使其成为从项目规划到实施乃至运营的主导力量。这一模式取得了居民较高的认可度，并实现了社区更新的良性循环，值得我国半城市化社区借鉴。

[关键词] 协作型治理 半城市化 社区更新 釜山

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）06-0025-04

[基金项目] 自然科学基金青年项目“新型城镇化语境下的全球城市区域空间组织研究——以长江三角洲为例”（51608367）。

[作者简介] 程遥（1982 — ），女，陕西安康人，同济大学建筑与城市规划学院助理教授，博士，研究方向：全球城市网络、城市土地政策、城镇化等。

半城市化地区往往是经济增长最为迅速和最具活力的区域类型，同时由于城市基础设施建设滞后、缺乏有效管理机制、人口构成复杂且流动性强，又是充满挑战和问题频生的地区。半城市化地区的有效治理对于提升城市化质量意义重大。

一、协作型治理的理念

协作型治理（ Collaborative Governance）旨在充分调动并发挥各方主体的能动性，其实用化的操作流程、多元化的目标制定促使其在全球众多城市及区域中得以应用，并成为学界研究的热点。该治理范式要求一个或多个公共机构与非政府主体（包括组织、个体）共同参与集体决策的制定过程，通过正式的、共识导向的、综合权衡的政治过程，最终实现公共政策的决策与实施。传统的治理模式，虽然也可能会从利益相关者的角度来考虑，甚至直接与利益相关者进行磋商，但决策往往更多借助精英、专家的力量，是一个相对封闭的过程。而协作型治理则是将尽可能多的利益相关方，包括不属于任何团体的利益相关个体和弱势群体直接纳入决策过程。

安塞尔（Ansell）和盖什（Gash）提出，欲实现协作型治理需要符合以下几个条件：①由城市政府发起的协商平台（forum），②决策参与者需包括政府和非政府主体，③参与者直接参与决策过程而非简单的“被咨询”，④协商平台应该有正式的形式，并且举办集体会议，⑤协商的最终目的旨在达成共识（即使也许最终结果并未能达成共识），⑥协作聚焦于公共政策和公共管理问题。

从实践的效果来看，协作型治理模式能够降低高昂的政策制定成本，扩大民主参与，提升城市治理的合理性。为了让不同利益相关者构建彼此的信任关系，协作型治理可能在决策阶段需要花费更多的时间和更高的成本，但也正是因为充分的参与，协作型治理中的利益相关方往往对于最终决策有着较高的认可度，因此其政策的实施会相对顺利。换言之，从政策决策和实施的整个周期来看，协作型治理的时间和成本并不一定高。

二、韩国釜山山腹道地区的协作治理经验

1. 山腹道地区概况

韩国山腹道地区（Sanbokdoro）是典型的半城市化地区。该地区原本是位于釜山山地的一个村庄，在日本殖民时期，曾居住过大量劳工，朝鲜战争时期涌入大批难民，而在韩国经济高速发展时期，山腹道地区则成为了工人阶级非正式住房的集聚地。由于复杂的历史，该地区远远滞后于釜山城市的整体发展，亟待更新成为更具吸引力的、更宜居的地区。自1964年起，釜山围绕市中心的山脉建设了环行道路，称之为山腹道，该地区由此得名。2009年起，依托这些山路，釜山市政府施行了“山腹道复兴计划”（Sanbokdoro Renaissance Project），旨在更新和活化该地区村落，挖掘和重振其间的文化和历史资源，并推动整个社区的可持续发展。

2. 社区更新内容

山腹道地区更新旨在促进生态、交通、景观、生活环境的空间再生；通过社区企业发展恢复社区意识、振兴地方经济、实现生活再生；挖掘历史文化遗产，发展旅游和文化项目，建设相关的基础设施。

基础设施建设。完善该地区的步行体系，修缮已有的道路和台阶铺装，尤其加强山腹道地区公共汽车站与地区内各地块沟通的步行体系。规划建设主题小径。在朝鲜战争期间，大量涌入的难民在山腹道地区建造了棚屋和蜿蜒盘旋在山腰的狭窄道路。分布在整个社区的蛛网式巷道代表了该地区的历史文化，也构成了其物质遗产的一部分，成为韩国近现代史的象征符号之一。依托这些小路，塑造主题式的景观体验，并开辟了一条釜山旅游公交车线路，以吸引游客的进入。

景观修复。山腹道地区的甘川文化村是该地区景观修复的重点，独特的风景和文化使其被选为亚洲最美丽的村庄之一。2012年，该村庄作为通过民间合作进行地方发展的典范，被授予该年度亚洲城市景观奖大奖。其他景观建设项目还包括社区中心、景观平台和游客信息中心、巷弄景观、七彩村庄、彩虹村项目等。

营造地区“故事”。结合山腹道地区独有的历史人物和“故事”，开发建设文化设施，重拾地区记忆，营造文化氛围。如文化中心、金素铉音乐沙龙、咖啡馆、山腹道档案中心、长吉瑞纪念中心、余志湾邮箱等项目。

再造社区意识。整个山腹道振兴计划强调社区意识的培养和居民的广泛参与。通过各种活动，鼓励居民参与到地区振兴计划中，确保项目长期有效的实施。

振兴当地特色巷弄经济。依托本地资源和居民，以村庄为单元开发商业设施，带动社区经济，创造就业，促进地方发展。如发展沿街商店、民宿、甘川文化村咖啡店、花村文化艺术画廊等。

鼓励外来人口流入。由于长期以来设施的缺乏，山腹道地区面临人口老龄化、原住居民外迁等问题，通过山腹道地区复兴，改善该地区的交通、商业设施和基础设施，以培养居民强烈的社区意识，减缓当地居民的外迁，吸引外地居民的迁入。

举办村庄活动。通过组织并举办山腹道村庄节、儿童交响乐演出、志愿者活动、山腹道村庄合唱团、联合国人居署国际工作营、甘川文化村巷弄节等活动提升地区知名度，吸引游客，激活地方发展。endprint

3. 社区治理举措

山腹道地区居民数量众多、构成复杂，土地所有权分散，不能以自上而下、政府主导的大拆大建方式来实现地区更新。因此，当地采取了鼓励居民和利益团体广泛参与更新的协作型治理理念，并试图在居民、社会团体、城市政府之间建立一种良好的合作伙伴关系。

其中，城市政府负责提出社区更新愿景、制定行动计划和筹措资金，同时派出策划和协调人员，协助当地居民开展社区治理工作；建立社区建设支援中心，以便为各社区提供商业咨询服务和支援服务。商业咨询和居民培训工作，则由政府机构、地方大学和私人公司组成的团体负责。参与人员包括学者、专家、非政府组织活动家、艺术家和社区活动家等。居民可以获得城市规划、建筑学等在社区更新中所需的专业知识。

当地居民参与社区治理则主要通过居民委员会的形式进行组织。整个山腹道地区成立了33个居民委员会，并通过改建废弃房屋或闲置空间开设了社区中心，为居民提供会议场地。任何居民都可以参加会议，居民委员会参与“制定计划—项目实施—运营”的全过程各个阶段。为了能够在会议中面对面呈现他们的想法，并帮助居民便捷地获取社区更新所需要的各种信息，山腹道地区还引入了在线参与系统。居民可以通过每个社区已经安装的17个媒体板、项目网站或手机应用程序查看各种信息，包括城镇的计划。项目通过使用基于网络的地理信息系统应用程序开发城市更新地图服务。在获得充分信息和必要协助的基础上，当地居民可以直接参与到社区具体项目的开发建设中。

此外，介于政府与居民，山腹道地区还成立了一个推广委员会，其成员包括公务员、居民委员会代表、社区规划师和公民团体。该委员会主要负责审查、评估和监督社区治理和更新的方案，并对方案提出专业意见。

4. 治理成果与经验

经过一系列重建活动，山腹道地区已经成为釜山旅游业较活跃的地区。尤其是风貌各异的街道巷弄空间，使游客看到独特的景观，获得丰富的游览体验。同时，由于强调本地居民的主动参与，极大地提升了其对社区的认同感，基本维系了地区原生的生活状态。虽然旅游开发成果显著，但目前山腹道地区仍约有70%是原住民，他们仍保持着原本的生活方式，村庄独特的文化景观得以保留。

预计，山腹道地区的社区治理与更新将使54平方公里上的63.4万人获益。到目前为止，该项目的投资额已达到486亿韩元，且未来的十年还将持续接受来自釜山市政府1500亿韩元的投资。

三、对我国的启示

山腹道地区复兴计划的实施及其所取得的成果，与政府搭建平台、本地居民全面参与的协作治理模式息息相关。整个计划的核心理念是通过振兴半城市化社区，实施由居民主导、居民委员会提议的开发计划，最终实现由社区独立、长期地运作和管理所在地区项目的目的。为此，山腹道服务中心还向居民提供各种课程培训，以提升其规划和管理项目的能力。每个地区还会有村庄设计师和社会活动人士定期与村庄居民委员会进行会议，确保项目的实施。回顾该计划的居民参与和治理过程，大量参考协作型治理的理念是其取得成果的关键。

我国自改革开放以来，经历了快速的城市化进程，一些地区（如城乡结合部、城中村等）成为介于城与乡的半城市化地区，具有显著的过渡性、动态性和不稳定性。而随着我国城市化进程的不断推进，其关注点逐渐从追求城市化速度向追求城市化质量过渡，“健康城镇化”成为我国当前发展阶段的城市化目标。在这一背景下，半城市化地区的治理成为提升城市化质量的重点工作之一。以政府主导、自上而下、大拆大建的模式，能够在相对较短的时间内改善半城市化地区的面貌，但不可避免地会引起本地原住民与政府之间的利益冲突，产生较高的社会成本；此外，半城市化地区往往也承载着丰富的城市记忆，由于地区更新和改造导致的原住民外迁，极可能导致城市空间特色和历史文化资源的流失。

2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于加强城乡社区协商的意见》指出，城乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业，应作为城乡社区协商的主要内容。社区协商是实现社区治理的一种具体方式。半城市化地区更新是通过空间资源配置调控社会利益关系，是涉及公众利益的公共事务，理应成为社区治理关注的重点。釜山山腹道地区治理的成功经验，为我国半城市化社区的协作型治理提供了宝贵的经验。

1. 鼓励当地居民通过自组织形式参与治理。在我国，虽然居民委员会、村民委员会等人民自治组织形式始终在公众参与中发挥基础性的作用，但仍带有较强的“自上而下”和行政组织的色彩；尤其在特定项目中，居民/村民组织所扮演的角色则相对较弱，很少直接参与某个项目的实施和运营。因此，居民组织的培养和壮大，以及鼓励其真正代表居民参与社区治理过程，是我国半城市化地区亟待解决的问题之一。

2. 由政府发起，政府、社会团体与居民共同构建合作平台。在山腹道更新中，政府扮演的角色不再是社区更新的主导力量，而是政府、机构、团体、居民等多方合作伙伴关系的发起者和组织者。这要求政府设计出一整套机制，以便政府公务员、专家学者、社区规划师、社会活动者等与当地居民共同协作，进行社区治理的决策、实施和评估。对于半城市化地区而言，政府的过度干预不仅不利于激发当地居民参与社区治理的积极性，也不利于培养其对社区发展的认同感和归属感，在一些极端情况下，会导致社会冲突，不利于和谐社会的构建。

而在构建多元合作关系的同时，为了进一步提升居民的治理能力，政府有必要組织居民培训，通过教育课程，帮助居民了解社区治理的内容，获取必要知识，使其能够成为社区开发建设的主要承担群体。即政府从“授之以鱼”转变为“授之以渔”。这不仅有助于增强居民对社区治理的积极性、培养社区凝聚度和认同感，也在社区创造了诸多就业机会，切实提升了居民的生活水平。

3.与协作型治理相匹配的渐进式半城市化社区更新。过去我国的半城市化社区往往采取大拆大建的改造模式。而釜山山腹道地区的社区更新提供了一种新的思路。与传统模式不同，该地区的改造较大程度地保留了原有的建成空间，并在此基础上，局部、渐进式进行更新提升，甚至不断挖掘原有破败物质空间的历史文化内涵，使该地区成为了釜山重要的旅游景点之一。渐进式物质空间改造方式使得协作型治理成为可能——这一更新方式使得不具备专业知识（或专业知识较为薄弱），却熟悉和珍惜地方历史文脉的居民主导社区更新成为可能。当前，我国新型城市化从追求速度、大拆大建向局部存量更新的社区更新模式转变，为在半城市化地区推进协作型社区治理提供了契机。

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