流动人口协同治理体系构建

2017-12-22翟磊

开放导报 2017年6期

[摘要] 流动人口为城市的发展做出了重要贡献，而潜在的公共服务供给不足与社会管理“碎片化”的问题日益凸显。本文以三亚为例，经过论证，认为应当由政府、市场、社区及社会组织等主体，基于三类不同类型的流动人口的结构特征，构建起差异化的流动人口协同治理体系，从而实现流动人口与常住人口的共融发展。

[关键词] 流动人口协同治理差异化治理体系候鸟人群

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）06-0012-05

[基金项目] 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（12JZD022）、中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（NKZXB1479）。

[作者简介] 翟磊（1980 — ），女，河北邢台人，南开大学周恩来政府管理学院副教授，博士，研究方向：项目管理、协同治理。

随着城镇化进程的不断加快和经济社会的持续转型，各地的流动人口问题逐渐成为地方政府工作中的重点和难点，受到各界越来越多的关注。在海南国际旅游岛开发建设的大背景下，三亚流动人口总量呈快速增长趋势，占三亚常住人口总数的比重从2000年的13.7%提高到现在的29.2%。此外，由于三亚地理位置与自然环境优越，吸引了大批我国北部地区乃至俄罗斯等国居民到此越冬，形成了特殊的“候鸟型”人群，这一现象在我国其他城市较为少见。加上大量旅游人口的涌入，三亚的流动人口结构十分特殊。

一、流动人口的结构特征

可以将三亚的流动人口分为三种类型，即长期居住流动人口、候鸟人群和游客。

1. 长期居住流动人口的结构特征。指每年在三亚居住半年以上的流动人口，以外来务工人员为主。总体规模的绝对量并不庞大，但其增长速度和在总人口的比重却和北京等大城市不相上下。长期居住流动人口的受教育程度呈现出两头低中间高的特点，小学、初中和高中文化程度的人口比例分别为13.25%、42.68%、19.17%，三者合计占长期居住流动人口总数的75.1%，其中，初中文化程度的人口流动比例最高。拥有大学专科、本科和研究生文化程度的人口分别占9.11%、10.32%和0.22%，三项合计占19.65%。长期居住流动人口迁移的主要原因是务工经商、工作调动和学习培训，属于经济型和文化型的主动迁移，呈举家迁移态势。由此带来的子女教育、医疗服务等需求显著增加。

2. 候鸟人群的结构特征。指以避寒为目的冬季到三亚居住的人群，该类人群主要为退休老人。根据2016年的报道，全国各地每年前往三亚过冬的老人已达40万人。大量候鸟人群的季节性迁徙，对三亚的公共服务造成压力，如城市公共休闲娱乐设施、公交车、医院、市场等，同时也对社会管理带来挑战，如社区服务等。

3. 游客的结构特征。近年来，到三亚旅游成为人们的热门备选。截至2015年，到三亚旅游的游客已超过1500万人。到三亚旅游的游客消费能力总体较强，假日旅游已成为刺激消费、拉动内需的一个重要载体。

二、构建流动人口协同治理体系的必要性

基于三亚发展趋势分析可以发现，流动人口的服务管理需求持续增长，与服务管理资源紧缺所带来的供需矛盾将日益突出。

（一）流动人口持续增长带来服务与管理需求的持续增加

流动人口将在一定时期内保持稳定的增长，短期内伴随着季节的变化和经济周期的高低起伏而产生小范围的波动，当其增长到一个较高水平时将在较长时间内保持相对稳定。这一判断是基于三亚经济、社会发展的自身吸力作用和外在环境、制度等推力形成的。流动人口的稳定增长将使流动人口服务与管理的需求在数量与质量上呈现双重增长的趋势。

（二）资源紧缺限制了流动人口服务与管理的供给

公共服务提供的过程也是对城市公共资源的分配过程，因此城市流动人口服务的供给水平将受到城市资源的限制。基于对三亚教育、公共交通、住房、医疗卫生、养老以及社区服务的分析可知，公共服务资源存在着严重的资源不足。导致这一问题出现的原因主要有三：流动人口的流动意愿呈现下降的趋势，流动人口开始呈现不流动现象；大规模候鸟型人群季节性涌入，使原有的服务资源出现季节性紧张；从三亚的资源配给现状来看，教育、交通、医疗、养老、社区服务等设施建设的主要依据是户籍人口数量，这就使得流动人口的服务需求与资源供给存在严重缺口，限制了社会服务的水平，同时造成流动人口挤占城市资源的负面评价，加剧了社会矛盾的发生。因此，解决公共资源不足和季节性紧张问题，是三亚发展流动人口服务與管理面临的主要问题之一。

三、流动人口协同治理体系的相关思考

流动人口协同治理体系应由政府、社区、市场、社会组织共同组成，每个主体在流动人口的协同治理体系中发挥各自的作用。在“政府为主导，社区为依托，引入市场资源，培育社会组织”的架构下，各地都开展了本土化的流动人口服务与管理实践，其中三亚流动人口协同治理体系如图所示。

（一）政府是流动人口服务与管理工作的主导性力量

政府在流动人口服务与管理中所承担的主要职能包括两个方面：

一是建设流动人口管理信息系统及出台相关政策。流动人口管理信息系统的建立，为地区之间流动人口的信息共享和信息交换提供了平台，从而有助于实现对流动人口的有序、互动管理。

二是成立流动人口服务与管理专业机构，以提高流动人口相关工作开展的质量。当前大部分省市的流动人口管理基本上是按各个部门的职能划分，分别授予相应的行政执法权和处罚权，缺乏统一的领导。应成立专门领导小组、监察队伍或专业机构，有助于协调各部门力量，统筹资源，从而有效且高质量地开展流动人口服务与管理工作。

（二）社区是流动人口服务与管理的载体

社区是流动人口服务与管理的重要载体。流动人口信息化平台的数据采集、计生管理等各项政府公共政策的推行，都需要落实到社区层面来执行，因此，社区在流动人口服务与管理工作中发挥着基层的先锋作用。endprint

（三）市场性资源是流动人口服务与管理的重要补充

市场性资源可以成为流动人口服务与管理的补充方式，参与教育、医疗、养老等领域，为流动人口提供多样化的选择。与此同时，流动人口在流入地的生活是与市场性资源紧密相连的，即他们需要通过在企业中打工保障生活来源，通过租赁房屋实现居有其所。因此，企业、房屋租赁等市场性资源构成了流动人口服务与管理的重要补充性力量。从各地实践经验来看，形成了“以房管人”、“以业管人”的重要思路。“以房管人法”是以抓出租房屋管理为主，强化“谁出租谁负责”的意识，明确房屋出租人职责，统一制发承租人登记册，“旅店管理法”是推进出租房屋“旅店式”管理，做到“人来登记，人走注销”。

（四）流动人口自治组织将是发展的重要趋势

治理理论认为，随着社会的发展进步，政府不再是社会管理的唯一主体，但政府依然占主导作用，其他社会组织应该积极参与社会管理，与政府在管理共同事务和对象时相互协调与合作。在流动人口管理中，政府也不再是唯一主体，流动人口自身以及流动人口所组成的社会组织都应该成为流动人口的管理主体。

综上所述，政府、社区、市场和社会组织是流动人口协同治理体系的主要组成部分。从各地区的具体实践来看，政府、社区、市场的资源基础较为雄厚，实现整合相对容易，然而我国社会组织的发展起步较晚、还不够成熟，政府应积极将各类社会组织纳入治理体制之中，并且采取合作的方式共同参与流动人口治理。具体做法是培育多元化、跨边界的自治组织，有效发挥自治组织在提供服务、反映诉求、规范行为、化解矛盾和扶危济困方面的积极作用，增强流动人口自我教育、自我管理、自我服务能力。支持、引导流动人口和本地居民共同依法成立治保会、人民调解协会等自治组织，吸引流动人口广泛参与社区公共事务管理，加强流动人口与社区居民的沟通与交流，促进相互理解与融合，实现流动人口与社区居民共处、共享、共荣和共同发展。

四、流动人口差异化协同治理路径

在协同治理的框架下，结合流动人口构成的差异性，应当采取差异化的协同路径，有针对性地建立起不同类型流动人口的有效治理体系，充分调动各类资源，更好地满足不同类型流动人口的需求。

（一）长期居住流动人口：多元主体协同与分级阶梯管理

一是依靠多元主体协同为其提供公共服务，二是通過居住证的分级阶梯管理，结合流动人口对当地的贡献程度、在当地居住的稳定程度等，分级提供差异化的公共服务。

首先，以多元主体协同的方式，整合资源为长期居住流动人口提供公共服务，并促使其实现社会融合。在多元主体协同中，应处理好政府与市场之间的关系。市场将以其庞大的资源支撑，为长期居住流动人口提供住房、就业等服务，政府应当改变传统“管控”的思想，通过“以服务带管理”的方式对市场资源进行规范与监督。同时变“运动式监管”为依法加强事中事后监管，强化对市场资源以及长期居住流动人口的信息收集与管理机制，借助市场力量和大数据系统，对流动人口的基本信息、需求信息及对各类公共服务满意度等进行有效收集和整理。通过上述方式，使市场与政府形成合力，满足长期居住流动人口的各项需求。

社区在长期居住流动人口协同治理体系中所承担的职能主要是解决“最后一公里”服务难题，应充分利用物联网、O2O等先进技术，实现各类服务的向下延伸和流动人口信息的向上收集。在社区服务过程中应充分发挥社区社会组织的力量，通过多样性的社区社会组织建设，为流动人口提供全方位服务。

其次，实施分级阶梯式居住证制度。参考多地采取的居住证积分制，分级居住证制度体系可以参考发达国家流动人口积分管理的方式进行设计和建构，建议分成年限、经济贡献、社会服务和技能四类指标，依据具体市情和一线工作人员的经验赋予不同的权重，对流动人口进行综合评分，最后根据不同的分数分层次向流动人口提供阶梯式的服务。

（二）候鸟人群：社会组织自治与政府跨省协同

大量候鸟老人涌入三亚养老带来了“两个分离”问题：一是就业与养老分离，他们在就业期间为当地创造了大量社会价值，而退休后一半的时间在三亚养老，无法享受其所创造的社会价值；二是纳税与服务分离，候鸟老人在退休前通过劳动向当地财政贡献了大量税收，在退休后到三亚养老期间，对三亚财政的税收贡献十分有限，却需要三亚市财政投入大量资源为其提供各类公共服务。这种现象造成了三亚流动人口服务与管理资源的紧张，甚至带来了当地居民与候鸟人群之间的对立情绪。

有效构建候鸟人群协同治理体系，需要充分了解他们的特点：第一，候鸟老人的知识层次与公共管理能力较高，由于候鸟老人中有74%是政府和事业单位的退休人员，社区管理人员从候鸟老人处获取合理化建议的现象普遍存在。第二，候鸟老人的闲暇时间长，参与社区治理意愿高。候鸟老人没有工作的压力，且很多人有意愿参与社区事务或参加社区自治组织，服务社会的同时实现自身价值。第三，公共服务的需求主要集中于医疗和养老两大领域。候鸟老人与外来务工人员不同，他们的服务需求种类相对单一，主要集中于医疗和养老，因此他们总体上与社会互动程度较低。基于上述特征，构建候鸟人群协同治理体系的思路可以归纳为：充分调动候鸟人群自身力量参与社区和社会组织自治，在医疗与养老领域通过跨省协同切实满足候鸟需求。

首先，鼓励候鸟人群组建和参与社会组织。通过各类社会组织实现候鸟人群的自治，包括丰富老年人生活，构建社区养老服务体系，建立老年人互助网络，为有特殊需求的老年人提供服务等，充分发挥候鸟人群的专长，并以社会组织的方式形成合力，实现候鸟人群的“自我服务与自我管理”。通过社会组织的构建，还可以实现以候鸟人群的专业技能带动社区和社会组织发展的目标，使候鸟人群以其专业知识服务于社会，增进候鸟人群与常住人口之间的融合。在这一过程中，社区应当予以支持和配合，为这些社会组织提供必要的活动场所，并通过参与社会组织的活动，为其提供指导的同时学习其先进经验。endprint

其次，通过海南与候鸟人群流出省份之间的协同，切实解决候鸟人群的医疗与养老问题。具体包括：第一，解决医疗保险跨省结算问题，目前黑龙江、吉林等省已实现在三亚享受跨省医保即时结算，未来应进一步扩大在该领域的省际合作，以解决候鸟人群看病难的问题；第二，采用省际合作或省际共建方式在三亚建设医疗与养老机构，弥补三亚医疗与养老资源不足的问题，通过专业人员跟随候鸟人群迁徙的方式，避免医疗与养老资源的浪费现象，同时借助医护人员与候鸟人群文化、生活特征趋同的特征，为其提供更好的服务。

此外，市场也是候鸟人群服务管理的重要主体之一，针对候鸟老人的需求，可以开展跨国医疗与养老机构建设的试点，通过市场力量提供差异化的医疗与养老服务。

（三）游客：调动市场资源与政府有效监督

游客群体到三亚的活动时间相对较短，享受的服务多以市场方式提供，且到三亚旅游的游客总体消费水平较高。因此对其提供服务的主体应以市场为主，政府则负责对市场主体进行有效监督。

在构建游客的服务与管理体系的过程中，需从三个关键环节入手：一是构建透明、分享、互动的信息平台，使游客和政府主管部门能够及时掌握旅游景点、餐饮、住宿、交通等相关产业的动态信息，享受“阳光下的旅游服务”；二是构建单位与个人诚信系统，并完善事中事后监管机制，对于违反诚信经营的商家及其法人实施跟踪管理；三是建立旅游资源整合平台，以市场资源为主，充分整合政府与社会资源为游客服务，提升三亚作为旅游目的地的吸引力，构建城市品牌。

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