以患者需求为导向的动态监管将成为主流

文 / 杨悦

10月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（以下简称《意见》）发布。《意见》以简化审批、强化监管、鼓励创新为主线，使审评审批改革由解决积压转向系统性的审评审批改革，甚至向整体性的药品监管改革方向迈进。《意见》给业界传递一个重大信号：那就是以审批为主的药品审评审批模式将成为历史，以患者需求为导向的动态药品监管模式将成为未来的主流。

改革临床试验管理

从鼓励药品医疗器械创新的角度讲，临床试验是药品上市的一个关键环节，新的药品医疗器械不开展临床试验，就无法评价其安全性有效性。临床试验有风险，但患者急需治疗，对于尚无有效治疗手段的危重疾病患者来说，无药是最大的风险。《意见》试图建立一个政策平衡点，在适度简化许可的同时，强化动态监管和风险控制，以解决如下三个方面的问题：

一是解决临床试验资源短缺的问题。临床试验机构资格认定由许可制改为备案制，具备临床试验条件的机构均可以备案，意味着成为临床试验机构不再是医疗机构的特权，医疗机构、医学研究机构、医药高等学校符合条件的都可开展临床试验，同时鼓励社会资本投资设立临床试验机构。该项改革在扩大了临床试验机构数量的同时，对于可能由此带来的临床试验风险，还引入第三方对临床试验机构评估认证，加强临床试验动态管理，严肃查处临床试验造假行为，建立行业退出机制等强化临床试验监管。

二是解决新药临床试验时滞的关键限速环节。具体表现为针对审批时间长、境外境内临床试验数据要求不一致导致的时滞、伦理审查在临床试验批准之后进行延迟临床试验开展、涉及国际合作的人类遗传资源活动审批造成的时滞，分别采取针对性改革措施，即临床试验由审批制改为默示许可，同时加强动态风险控制；以是否存在种族差异作为境外临床试验数据可接受性的判断标准；伦理审查前置；优化人类遗传审批程序等。此外，引入拓展性临床试验，为未能参加药品医疗器械临床试验，但患有严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病的患者，提供更早更快更及时获得治疗的灵活路径。

三是解决数据造假的问题。临床试验委托协议签署人和临床试验研究者是临床试验数据的第一责任人，针对存在数据真实性问题的违法行为，根据临床试验中的关键责任人进行界定，包括非临床研究机构和临床试验机构责任人、虚假报告提供责任人、注册申请人及合同研究组织责任人，体现“责任到人，处罚到人”的基本原则。建立基于风险和审评需要的检查模式，未通过检查的，相关数据不被接受。对于申请人来说，意味着违法成本高昂，可以起到惩罚和遏制违法的双重作用。

加快上市审评审批

《意见》对药品上市采取谨慎的加快态度，在针对性、有条件地加快的同时，也对特定品种的审批标准进行限制。

关于加快新药上市。《意见》引入一条新路径，同时扩大了优先审评审批的范围。新路径是引入附条件批准上市，针对的是对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病以及公共卫生方面等急需的药品、医疗器械，在其临床试验早期、中期指标显示疗效并可预测其临床价值的情况下，特别是针对罕见病，可采用附条件批准上市；而优先审评审批扩展针对的是国家科技重大专项和国家重点研发计划支持以及由国家临床医学研究中心开展临床试验并经中心管理部门认可的新药和创新医疗器械。强制许可的药品也被纳入优先审评通道。

关于支持罕见病治疗药品、医疗器械研发和加快上市。《意见》提出建立罕见病登记制度；简化罕见病用药临床试验；国外上市罕见病药品、医疗器械有条件批准上市等。

关于严格注射剂审评审批。建立注射剂与已有剂型比较临床优势的审评原则，严控注射剂审批。该项措施主要针对注射剂改良型新药的审评标准问题，比较优势证明的义务由申请人完成，让申请人从改剂型的本质和目的去选择和立项，改剂型不是随便改就是新药，注射剂具有临床优势的才具备上市基础。

关于调整药用原辅料及包装材料管理模式。《意见》旨在建立中国的原辅料包材DMF制度，明确不再发放原料药批准文号，建立关联审评审批的原料药、药用辅料和包装材料及其质量标准公示制度，供相关企业选择。强化上市许可持有人对原辅料包材的质量控制责任，建立药品供应链控制体系，可以提高药用原辅料和包材、制剂创新水平，不断提升产业实力。

关于支持中药传承和创新。长期以来，中药注册管理和技术评价体系与西药一样，由于理论体系和起效方式等的诸多不同，评价体系扭曲，影响了中药传承与创新。《意见》旨在建立完善的、符合中药特点的注册管理制度和技术评价体系，以区别于化药和生物药，处理好保持中药传统优势与现代药品研发要求的关系，以证据和使用经验作为是否简化审评的基本出发点，对中药创新药、中药改良型新药、经典名方类中药、天然药物等分别建立标准和审批体系。

关于支持新药临床应用。为解决新药在市场准入环节的障碍，《意见》鼓励通过优先采购、优先使用新药、支持创新药纳入医保，解决新药在市场准入环节的障碍。

促进药品创新和仿制药发展

为建立创仿平衡机制，《意见》主要从与知识产权有关的制度设计入手，分别引入药品专利链接制度、试点专利期限补偿制度、完善数据保护制度。专利链接制度一方面鼓励创新制度，使创新药专利在审评阶段予以考虑，避免仿制药批准后侵权；另一方面，该制度允许仿制药在创新药专利期结束前上市，挑战专利成功的首仿药可以获得一定时期的市场独占，专利链接制度可以说是创仿平衡的关键制度设计。

专利期限补偿与专利链接制度联合具有双重功能，在鼓励创新的同时平衡仿制，实现双向调节。《意见》提出选择部分新药开展试点，对因临床试验和审评审批延误上市的时间，给予适当专利期限补偿。

试验数据保护制度促进创新的作用相对柔性，从药品、医疗器械的产品特征来看，最有效的保护时间节点是在产品审评和上市的时间节点，而专利和商标保护显然均不能实现这样的功能。

加强药品医疗器械全生命周期管理

《意见》以上市许可持有人制度为核心制度，建立药品医疗器械全生命周期的管理，强化上市许可持有人的责任。

《意见》将推动上市许可持有人制度全面实施。上市许可持有人制度的优势将进一步体现，即申请放开、转让放开、委托放开，建立以上市许可持有人为核心的药品医疗器械责任体系。

《意见》的各项举措是突破性的，也是令人鼓舞的，必将给医药产业带来新的发展机遇。