南京国民政府时期犯罪少年处遇体系的荣与殇

丁敏

[内容摘要]南京国民政府时期我国已发展出犯罪少年处遇的实体规范和程序规范，处遇机构如少年法院、感化学校和少年监狱也曾在部分地方设立并取得一定成效。由国际交往推动，南京国民政府时期犯罪少年处遇体系的进步性不容忽视，但终因徒具“象形”而未能实现。究其原因，一是儿童保护理念缺乏，构建动机不纯，二是社会支持体系阙如。对照当代的现实条件，在我国制定统一的少年法是一条可行路径。

[关键词]南京国民政府 犯罪少年 处遇体系 刑法 少年法

“犯罪少年是指实施了刑事法律上规定为犯罪的行为的少年，是具备刑事违法性的少年。以是否达到刑事责任年龄为基准，犯罪少年可以分为违法且有责的少年即狭义的犯罪少年（又称少年犯），及违法但无责的少年即触法少年”。犯罪少年处遇体系以犯罪少年为对象，内容包括有关处遇种类及运用的实体规范，以及处理少年犯罪事件的程序规范及审判机构。南京国民政府跨越1927年到1948年二十年的时间，对犯罪少年的处遇在晚清及民国前期发展的基础上有重大的进步，但是其缺陷也非常明显。本文以南京国民政府时期犯罪少年处遇体系为研究对象，从实体和程序上对处遇体系进行检视，归纳出荣与殇两方面的显像特征，并对其形成原因进行研析，以期对我国当代构建科学的犯罪少年处遇体系有所启示。

一、南京国民政府时期犯罪少年处遇的实体规范

南京国民政府时期犯罪少年处遇的实体规范主要规定在历部刑法中。为促进处遇措施的有效实施，司法行政等有关部门又颁布有一些具体的规范性文件，并建立了相关的制度执行机构。

（一）刑法关于犯罪少年处遇的规定

南京国民政府于1928年和1935年两次颁布刑法，对犯罪少年的规定主要集中在三个方面：一是刑事责任年龄问题；二是对年龄界点以下的触法少年采取何种非刑罚措施问题；三是达到刑事责任年龄的少年犯的量刑和处遇问题。

1928年刑法规定，未满13岁人之行为不罚，但因其情节，得施以感化教育或令其监护人保佐人缴纳相当之保证金，于一年以上三年以下之期间监督其品行；13岁以上未满16岁人之行为得减轻本刑二分之一，但减轻本刑者，因其情节，得施以感化教育或令其监护人、保佐人缴纳相当之保证金，于一年以上三年以下之期间监督其品行。较之1912年暂行新刑律，1928年刑法有以下进步：第一，将刑事责任年龄提高一岁，由12岁改为13岁。第二，在非刑罚的处理方法方面：一是增加责付制度这一类型，由监护人、保佐人缴纳一定的保证金并于一定期限内监督少年之品性；根据具体情况，如果认为监护人未在一定期间内尽到监督的责任，保证金将被没收；二是扩大感化教育的适用范围。对于13岁至16岁之少年犯，若减轻刑罚的，亦可适用感化教育。

1935年刑法对犯罪少年处遇规则进行了较大的改革。第一，关于刑事责任年龄。以14岁作为刑事处罚的年龄起点，14岁至18岁为减轻刑罚的年龄。第二，关于对少年犯适用的刑罚种类问题。未满18岁之人不得处死刑或无期徒刑，但是少年杀直系血亲尊亲属的除外。②第三，关于非刑罚的处理方法。刑法设专章规定感化教育、监护、禁戒、强制工作和强制治疗五种保安处分措施，此外还规定有保护管束。对因未满14岁不罚者及因未满18岁减轻刑罚者适用感化教育，并明确规定感化教育的期间、与刑罚竞合时的执行方式、以保护管束代替感化教育执行等。

（二）犯罪少年的处遇种类

对于犯罪少年，由相关的审判机构依据一定的审判规则审理后，即会被判决相应的处遇措施。1912年暂行新刑律规定有感化教育和刑罚两种处遇措施，1928年刑法规定有感化教育、责付和刑罚。1935年刑法规定有保护管束、感化教育和刑罚三种常规方式；对于达到刑事责任年龄的少年犯，根据宥减原则判处相应的刑罚；对于未达到刑事责任年龄的触法少年以及减轻刑罚的少年犯，可以适用感化教育；感化教育和刑罚，又可能以保护管束替代。

1.保护管束。1935年11月司法行政部发布《保护管束规则》，对保护管束监督者、执行者及受保护管束人的权利义务作了规定。保护管束以开放的方式实施，受保护管束人不脱离家庭、学校或工作，是一种对既有生活环境介入最小的措施。保护管束与现代的社区矫正措施最为相似，对于矫治犯罪少年具有重大的意义。但是从现有文献资料来看，保护管束在实践中主要适用于缓刑、假释的成年罪犯，笔者并未找到对犯罪少年适用保护管束的资料。

2.感化教育。刑法虽规定有感化教育制度，但却未对其进行具体规定。1936年司法行政部颁布的《少年法院组织计划大纲》规定感化教育的方法有四种：“（一）加以训诫，命为悛改之誓约；（二）附条件交付于有监护之责之人，暂时予以少年犯以在监护下之自由；（三）送人感化院或学校设施以适合少年犯年龄之教育；（四）委托于寺院教会医院矫正院保护团体或适当之人。”其中，训诫是由法院当庭为之，责付是将少年交适当之人监护，委托主要是将少年交由民间团体监护，由国家实施的感化教育主要是机构感化。以下主要介绍机构感化的有关情况。

我国在晚清时期即有設立专门机构进行感化教育的提议和实践，1908年安徽巡抚札饬藩司以“国家无不可化导之人民，家庭无不可教育之子弟”奏请创立感化院，并拟定“近代最早的感化院的开办纲要”；1911年奉天设立少年感化院。1922年北京国民政府颁行《感化学校暂行章程》，但在执政时全国仅成立北京感化学校一所，并于1929年解散。陈瑾昆在1934年时评价，感化教育“虽自旧暂行刑律，即已规定，但少有实行者”。

1935年刑法颁行后，感化教育为犯罪少年的三大处遇方式之一，作为感化教育的执行场所，设立少年感化院刻不容缓。1935年时任司法部长以“将来中国拟设立少年犯人感化院”，与法国人宝道面谈，请其提出意见书，嗣后宝道提出对于少年犯人感化院组织意见二十条，明确感化院适用对象、目的，确定感化院的设立区域和规模，规定人院之初的考察和考察后有针对性的感化教育两个阶段，确立感化教育应包括体育、智育、职业教育以及道德教育与社会教育四项内容，并提出感化院内的少年团体、感化院纪律及感化院职员等内容。之后，感化学校大量开办，至1935年全国已有感化学校44所。其中，江苏有私立感化学校18所，福建1所，公立感化学校分布为江苏和浙江各1所，安徽、山东、江西各4所，河北5所，河南6所。endprint

3.自由刑。1935年刑法规定有死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘役和罚金五种主刑，以及褫夺公权和没收两种从刑。由于少年缺乏财产，因而罚金和没收两种财产刑实际上很少适用于少年；少年年龄尚轻不具备担任公务员等的条件，褫夺公权实际上也无法对少年适用；加之立法又明确规定对少年一般情况下不得适用死刑和无期徒刑。因而，南京国民政府时期对少年犯适用的刑罚种类主要是自由刑，包括有期徒刑和拘役。

1928年《监狱规则》有关于幼年监的相关规定。1946年《监狱行刑法》更是对少年监的收容范围、少年犯处遇等作了特别规定：少年监附设于监狱时应严为分界；受刑人未满18岁者应监禁于少年监，监禁中满18岁而其残余刑期不满3个月者得继续监禁于少年监，受刑人在18岁至20岁者视其身心发育状况认为必要时准用；少年受刑人入监时指挥执行官署应就犯罪原因、动机、少年性行、境遇、学历、经历、心身之状况及可供行刑上参考的事项通知监狱；少年受刑人入监后原则上应先独居3个月，区别成年人独居1年；对于少年受刑人应注意德育，陶镕其品性，并施以社会生活必需之科学教育及艺术训练。

为实现少年犯和成年犯的分别管理，国民政府一直有设立专门少年监狱的实践，但截至1925年全国各省区共有新式监狱80所，而设立幼年监的仅有奉天第一监狱一所。1930年《训政时期司法行政工作大纲》确立了筹设少年监的计划，1933年筹设少年监的工作真正开始进行。1933年司法行政部“决定先将鲁省第五监狱（在济南）改为少年监”，“将来鲁省试办成绩良好，再推行其他各省去”。同年山东少年监成立，可收容人犯240名，后山东“将该省各地监狱中少年犯统移新少年监受刑，共有二百余人”。司法行政部在令山东高等法院设立少年监时，“并已令由河北高等法院将河北第一监狱分监亦改为少年监”。河南、青海也曾筹划少年监之事，但因经费缺乏未能成立。后司法行政部于1935年和1936年两次发布训令要求筹设少年监，也均谈到少年监筹办中的经济问题。至1936年10月中国共有少年监三所，山东、湖北、察哈尔各一所。抗日战争期间少年监遭到损毁，1947年以后少年监逐渐恢复。“除山东一处因战事被炸损毁，正在拨款修复外，湖北及察哈尔两处，俱已恢复，其余尚未设置省份，并经本部令饬先就附近新监，令辟一部分房屋，附设少年监，与成年犯严密隔离，俟库款稍裕，再行单独设置”。

在整个南京国民政府时期，断断续续存在的少年监仅有3所，少年监并未在全国设立。与少年监狱的低数量形成对比的是，民国时少年犯人数众多，1929年全国13岁以上20岁以下者1900人；1932年少年犯多达3004人；1934年达6162人，自1929年至1934年13岁至19岁的犯人占全部犯人的4%。期问，面对少年监缺少的问题，司法行政部采取变通措施，“查反省院本系注重教育并无刑罚性质，核与本部改良监狱方案内所列之少年监办法相同”，确定将25岁以下、刑期在3个月以上而无前科的普通犯罪人酌予寄禁于反省院。

二、南京国民政府时期犯罪少年处遇的程序规范及审判机构

南京国民政府时期少年刑事案件的审判规则主要是成人刑事诉讼法，同时参酌司法行政部颁布的十五条原则性的注意事项；在审判组织上主要是由成人刑事法庭进行，仅在后期有两个地方设立少年法庭。

（一）犯罪少年审判的程序规范

南京国民政府于1928年公布统一的《刑事诉讼法》，但是该法未涉及少年犯审判程序的问题。1935年新《刑事诉讼法》公布，仅用一款“因未满14岁或心神丧失而其行为不罚，认为有谕知保安处分之必要者，并应谕知其处分及期间”，对谕知保安处分做原则性的规定。对少年刑事案件要如何审理，谕知保安处分后如何执行等，都没有更多的具体规则。

在刑事诉讼法中少年审判规则阙如的客观情形下，1936年司法行政部以训令颁布《审理少年案件应行注意事项》15条，适用于少年刑事诉讼中。“查未满十八岁之犯罪，或系不罚，或得减轻其刑。至审理此种少年之诉讼程序，虽应依照刑事诉讼法办理，然少年犯之心理，究与成年犯有别。若审判时不加注意，予以同一处置，殊失保护少年之旨”。训令主要目的在以保护教育少年为宗旨，迎合少年心理特征，于普通刑事诉讼法外另辟少年审理的注意事项，适用于因不满14岁不罚的触法少年及已满14岁但不满18岁的少年犯。

鉴于司法院倡导的设立少年法院事项受阻，作为权宜之计，训令要求“对于少年案件，务须择法官中之经验丰富，性情和厚，且于心理学、犯罪学有相当研究者分配审理”，在形式上“宜力求简单，勿过严厉”。注意事项的内容包括少年人格调查、不公开审理、讯问少年方式、少年犯与成年犯隔离、从宽宣告缓刑、合适成年人参与、避免羁押少年、从宽适用不起诉、少年法官资格等。

注意事项虽设计良好，但在实践中却执行受阻。如注意事项第11条强调要力求避免羁押少年，即使在不得已必须羁押时，也必须优先考虑通过将少年责付给适当的人进行监管或者限制居住的方式停止羁押，但14岁以下犯罪的儿童被羁押于警察局的拘留所或地方法院的看守所是常有的事。1947年1月“上海地方法院看守所有七十五個儿童犯，他们的年龄在十二岁至十八岁之间；在二月间，且有十岁，十一岁的幼童，因犯小偷，被警察带到法院”。少年审判的程序规则，“惜多未遵行”。《家》期刊于1947年再度全文刊出注意事项15条，认为“徒具空文，未见切实施行”，“希望舆论界会起而督促，使少年法庭的理想得以实现”。

（二）南京、上海设立少年法院

早在清末我国即开始设立幼年法庭，1911年承德地方审判厅设立幼年审判庭专门审理16岁以下人的犯罪案件，北京政府时期也有建立少年法院的计划但并未切实执行。1929年司法院长王宠惠提出今后司法改良的方针13条，是南京国民政府整理司法的第一次较为系统的规划，第8条为筹设幼年法院；1930年《训政时期之司法行政工作大纲》明确提出增设少年法庭的方案；1935年9月全国司法会议议决议案四百余件，其中最重要的三件之一是设立少年法院及少年监狱案；1936年2月司法行政部以少年保护为刑事根本政策拟定《少年法院组织计划大纲》，规定“少年犯之审判不于通常法院行之，而于隔离法院之场所为之；法庭之设置与普通之法庭不同，诉讼程序之进行亦不公表”，但是少年法院因“经费困难，未能马上设立”。endprint

1947年国民党六届三中全会通过决议决定成立少年法庭及少年监狱，同年7月至8月国民政府派员赴美考察，立法院访问团成员至少年法庭（专审16岁以上18岁以下男女刑事犯）观审，并参观幼童法庭（专审理16岁以下男女刑事犯）。1947年司法行政部特令首都（南京）地方法院“试办一种幼年法庭，来管理犯罪的儿童”，首都地方法院“派定女推事张金兰负责筹备”。南京地方法院设立少年法院后，管辖不满18岁且罪刑在5年有期徒刑以下的幼年罪犯；主审人选有教育、心理、社会知识的人担任；在审理过程中使幼年罪犯与成年罪犯完全隔绝，对于幼年罪犯尽可能交保而不予羁押；审理采用不公开的方式进行“不采取普通审讯方式，亦无公案，仅用一方桌，推事坐于桌旁，采取谈话式审讯”；对于少年法院管辖的案件，14岁以下者均不判刑仅决定感化教育，由南京市感化机构执行，被判处自由刑的少年犯在少年监舍中执行。

首都幼年法庭成立后，上海在1948年首先筹设少年法庭。“上海方面现已筹备设立，不日即可受理案件。“司法行政部在京沪二地已有少年法庭设置，受理案件以来，审讯裁决，悉参酌二十五年该部所颁之审理少年案件应行注意事项试行，办理颇著成效”。从各方面资料来看，1947-1949年这个极短的时间内，全国范围内仅在京沪两地设立有少年法院，少年法庭没能在全国全面推广。究其原因，经费困难最受强调。普设少年法庭，“必须有完善的设备及优秀的人才，更必须有充足的经费来维持。政府目前决无力负责庞大的经费来普设幼年法庭于各地”。

三、南京国民政府时期犯罪少年处遇体系荣与殇的显像特征

（一）南京国民政府时期犯罪少年处遇体系之荣：规范要素和组织要素逐渐形成

在中国古代刑法中，对待少年犯罪的处分以刑罚为中心，基本立场是报应，在报应之上适当体现恤幼之思想。封建制刑法典范《法经》（公元前5世纪下半叶）规定：“罪人年十五以下，罪高三减，罪卑一减”。对于15岁以下的少年犯，都按律减刑，此后中国历朝刑法都延续了这一立法传统。在整个封建社会，少年被作为小大人对待，没有能够发展出以刑罚之外的手段处置犯罪少年的制度传统。晚清我国人开始接触世界少年保护先进各国的理念和立法，并将相关的资料译介过来予以借鉴，南京国民政府时期成为先进犯罪少年处遇制度的集大成者。

从实体规范来看，南京国民政府时期犯罪少年处遇的特点表现为：（1）刑事责任年龄逐渐提高。年龄界点升高表明刑事政策对刑罚的报应惩罚及社会防卫功能的强调相对降低，体现对少年重保护教育、轻刑事处罚的精神。（2）非刑罚处理方法逐步完善。感化教育由仅适用于未达到刑事责任年龄的触法少年增加适用于减处的少年犯，增加责付制度和保护管束制度，促进犯罪少年自我健康成长的保护处分体系雏形展现。（3）犯罪少年处遇措施体系形成。犯罪少年处遇包括社区矫正（保护管束）、机构矫正（机构感化）和监狱矫正三层内容，并实现刑罚及保护处分措施之间的转化沟通。（4）适用于少年犯的刑种及刑量有特殊规定。对少年犯虽然也可判处刑罚，但加入儿童保护精神的少年刑罚在具体制度规则上与成人刑罚存在显著不同，表现为死刑的相对禁止及量刑的宥减。总体来说，南京国民政府时期的犯罪少年实体处遇规则从纸面上来看已经非常先进，但是其立法的局限性仍然很明显。比如对杀害直系血亲尊亲属的少年可以适用死刑和无期徒刑，从立法精神观之，维护伦理道德及维持社会秩序的精神仍在儿童保护观念之上。当然，瑕不掩瑜，其重大进步意义无法掩饰。台湾学者朱胜群评价，“在法制上言之，已演进至以刑罚以外之方法处遇少年犯之阶段，可谓距现代少年立法，虽不中亦不远矣”。

与实体法对应，刑事诉讼法中也规定有对少年适用感化教育的特别程序规则，最高司法机关根据犯罪少年的自身特点以法令的形式确立了审理少年案件应当注意的事项。少年在生理、心理和人格等各个方面都有区别于成年人的自身独特性，注意事项要求应由具有专门知识的人员审理少年刑事案件，并适用不同于成人刑事诉讼法的特殊程序规则具有重大的进步意义。注意事项的内容涵盖少年实体规则（如缓刑宣告优先），少年程序规则（如审理讯问方式）和少年组织规则（如少年法官之选任），可谓集实体法、程序法和组织法与一身。林纪东评价，“此类进步之规定，立法者勇于进取之精神，殊令人钦佩也”。此外，与犯罪少年处遇相关的机构，如少年法院、感化学校和少年监狱也曾经在部分地方设立甚至取得一定成效。

1945年以后，制定专门的少年法被列入立法计划，1948年民国政府邀请美国著名法学家庞德等访问中国并就少年法起草征求意见。虽囿于各种原因，在南京国民政府时期没有产生独立的少年法，但是当时中国对世界文明成果的态度是开放的，对各国少年法的吸收和借鉴也是进步的。

（二）南京国民政府时期犯罪少年处遇体系之殇：徒具“象形”而未能真正实现

犯罪少年处遇体系以儿童保护精神为指导，以促进少年自我健康成长为目的，其精神和目的决定着实体规则、程序规则及处遇机构等要素的结合方式，也决定着各要素能否真正作为一个整体发挥功效。按照日本学者荒木神怡的观点，健康成长包含三个要素：第一，少年将来不反复犯罪；第二，解决少年所存在的问题，使其恢复到普通人的一般状态；第三，挖掘出少年蕴藏的潜力，使其成为富有个性的人。这三个要素是一个递进的关系。犯罪少年处遇体系应以少年作为出发点和落脚点，其全部工作出于犯罪少年的需要。南京国民政府时期犯罪少年处遇缺乏提纲挈领的儿童保护精神，规则制定和机构设立的努力，是试图无限接近少年保护法之外观，却忽视少年教育矫治之精髓，可谓“象形法”。处遇规则散见于刑法、刑事诉讼法和监狱法规等法律及相关的行政命令之中，少年法制的各要素处于分散的状态。南京国民政府时期犯罪少年处遇体系最终是徒有其表、缺乏其实、不达其效。

南京国民政府时期犯罪少年处遇措施未能真正实现。如機构感化教育的实施。在整个少年刑法机构的设置上，感化学校算是在全国范围内推广得相对好一些的，但是从设置的情况来看：一是感化学校的设置时间较为集中，难免仓促之嫌，感化学校的实际状况如何需要更多的考据。第二，感化学校在地域上集中在东部，中西部并未设立。可以想见，在这种情形下，机构感化教育在中西部地区应是难以实现的。三是设置感化学校的地区既是全国经济较为发达的地区，也是战争最为频仍的地区，在战乱时期，感化学校的运行实况堪忧。又如自由刑的执行。少年刑法之基本思想为教育思想，乃排斥传统之刑罚思想，突破罪责主义、赎罪目的和非难目的。设置独立的少年监狱是基于教育思想，即对少年犯施以文化教育和职业教育，矫治其性格及环境，使之成为自我健全发展之人。但是实践中少年犯仍主要监禁于普通监狱，成年犯对少年犯的恶性感染无法杜绝。更为重要的是，少年犯在成人监狱中并无法接受到特殊的教育，少年犯接受刑罚仍然是因其犯罪行为所得之报应，少年犯从刑罚中并未获得教育和矫治。而反省院是为关押训管政治犯而在南京及各省部设立的机构，虽标榜“教育”性质，但有悖于保护少年的基本精神，亦无法达到促进少年自我健康成长和善良人性复归的目的。反省院肆意延长反省期限，劣化被监禁人的生活待遇，加大劳动强度，降低伙食标准，甚至从肉体上进行摧残。然而，正是这样的机构，却被视为符合感化少年犯之目的，可以达到教育少年犯之功效。这种处遇犯罪少年的方式，与少年保护法的初衷背道而驰。endprint

同样，南京国民政府时期犯罪少年处遇程序规则也未能真正实施。犯罪少年处遇的程序规则未能在立法上得到确立实为可惜。最高司法机关发布注意事项虽然是一种弥补立法缺漏的努力，但由于位阶较低，无法对少年法系统进行脱胎换骨的改变。同时，注意事项的规定较为原则，并且在实践中仅参酌适用，这个文件也并没有能真正实施，终究也不能发挥期望的作用。实践中专门的少年审判机构设置受阻且少年教育保护的观念本身就不发达，期望普通审判人员能完全转换思维以儿童保护理念处理少年犯罪事件并不现实。

四、南京国民政府时期犯罪少年处遇体系荣与殇的原因研析

在整个南京国民政府时期，战争频仍、经济困难和秩序混乱是当时社会的关键词，缺乏坚实有力的政治、经济和文化基础是犯罪少年处遇体系无法实现的根本原因。犯罪少年处遇体系虽然存在不尽如人意的遗憾，但是毕竟产生并有了一定程度的发展。

（一）国际交往加深为犯罪少年处遇体系的建立提供了直接依据

给予犯罪少年特别处遇的思想来源于对儿童文化概念的发明。儿童概念首先是由商人在18世纪末、19世纪初作为一系列新的服务市场，如学校、游乐场、儿童玩具等理念提出，儿童具有不同于成人的身心特点以及独特的文化内涵，儿童的主要任务是接受教育并完成到成年的储备和过渡。犯罪学的研究吸收儿童学的成果后发现少年犯罪原因具有特殊性，学界认为预防和控制少年犯罪的措施也应当有别于成年人。19世纪初期美国儿童拯救运动兴起，其重点在于将政府控制延伸至饮酒、游荡、不良行为等一直由私人和家庭管辖的少年活动。1825年纽约儿童避难所作为儿童的照管机构成立，帮助少年避免监禁的保护观察理念于1841年在马萨诸塞州产生，儿童拯救运动的积累助成1899年伊利诺伊州少年法院成立。独立建制的少年司法机构的建立推动了少年法的制定，20世纪前后少年法开始进入立法时代，其高峰一直持续到二战以前的时期。1900年普鲁士制定《保护教育法》，1908年英国制定《儿童法》及《犯罪预防法》，1912年法国制定《青少年法院及保护观察法》，1912年比利时制定《儿童保护法》。加拿大于1908年，匈牙利于1913年，奥地利于1919年，印度于1920年，荷兰于1921年，日本于1922年，德国于1923年，瑞典于1924年，西班牙于1929年，意大利于1934年分别制定了少年法。20世纪是少年司法的世纪，而南京国民政府时期犯罪少年处遇法规发展正是这一潮流的一部分，世界各国少年法的制定及有关国际会议的决议为民国犯罪少年处遇规则的制定提供了直接的依据。

（二）收回治外法权的努力是建立犯罪少年处遇体系的最大推力

在中国近代史上，废除不平等条约、收回治外法权一直是法学领域的主题。晚清时期收回法权的努力主要是以立法为中心进行，康有为提出收回治外法权的方法在于“采罗马及英、美、德、法、日本之律，重定施行”。1921年王宠惠在华盛顿会议上提出废除领事裁判权的议案，会议通过议决案认为废除在华领事裁判权应在中国司法制度完善之后再作商议，决定在会后由各国共同组成专门委员会考察中国境内法制状况并提出报告，由各国自行决定中国是否在中国废除领事裁判权。1926年1月法权调查会议在北京召开，9月通过《调查法权委员会报告书》，建议内容之一是“中国政府应采纳报告书提出的计划，改良现有法律、司法与监狱制度……推广新式法院、监狱与看守所”，之后才可商议渐进撤销治外法权之法。1928年12月5日立法院成立后，立法委员吕志伊等提议指定委员，限期起草各法典案，原提案云：“查国家所应具备而我国尚未颁行之法典甚多，一则无以应国人之需要，二则予外人以维持领事裁判权之口实”。王宠惠在1929年提出，今后司法改良“对内又负有促进法治国之责任、对外又须应付领事裁判权之撤销”。南京国民政府时期收回法权的努力主要以完善立法和改良司法为中心，制定少年实体和程序规则及建立少年法院等司法机构是立法完善和司法改良的诸多内容之一。正如驹井德所说，“中国自称民国以来，立法之机关无统纪法令所从出……皆张笔阵而弄墨兵，于纸上草创其文者，拾牙慧于翻译而不晓国情之适否”。为迎合世界各国的法制要求，国民政府在短时间内迅速进行少年法规的制定并推行少年司法改良，但是终因脱离中国经济社会发展的现实土壤，难以得到公众的认同。

（三）儿童保护理念缺乏是犯罪少年处遇体系无法实现的基本原因

少年享有接受社会福祉的权利，社会担负充足少年此项权利之义务。民国时儿童作为一种文化含义上的概念并没有形成，儿童无法接受普遍的教育，甚至连生存都很困难。1948年儿童节歌唱到：“街头孩子多苦恼，工厂学堂走不进，大饼油条吃不饱。”根据上海工部局童工委员会1924年的调查报告，中国工人工资不足以维持正常的家庭生活，只有让妻子儿女出去做工，童工问题已成为一个社会问题。纱厂内“新生的婴儿躺在织布机的下面，姐姐站在纺织机的旁边，母亲在卷纱棒旁工作，祖母在缝纱包”。儿童是家庭的“劳动力”，不管是在城市还是在农村，他们的劳动甚至身体是家庭收入的重要来源之一。儿童的教育只是极少数上流社会家庭的事情，对于普通人家来说，让儿童接受教育既是一种奢望，实际上也并未成为一种需要。正如黄炎培所说，“一般民众，率视教师、视学生为另一阶级人物，非吾辈所宜顾问，更非吾辈所敢顾问”。儿童文化概念和儿童保护理念在民国并未形成，儿童并不被作为一个独立的群体受到重视，他们往往是家长权下的对象和客体，没有自己的主体价值，犯罪少年的教育保护不被重视，即使是已制定的少年法律制度也不能真正得到切实的实行。中国没有儿童法院，“并不是因为我国儿童没有犯罪的行为，或不需要法律的维护，实在是因为我国人对于犯罪或不幸的儿童不加注意”。

（四）社会支持体系阙如是犯罪少年处遇体系无法实现的直接原因

犯罪少年处遇体系促进少年自我健康成长的目的需要通过矫正少年性格和调整少年环境实现。所有的矫正和调整措施，都需要依赖一定的人员和机构，即社会支持体系来贯彻实施。根据国家对少年行为的介入程度，犯罪少年處遇体系可以分为三个层次：一是保护观察，即少年在原家庭生活但需要在一定期限内接受考察；二是感化教育，即将少年置于一定的感化教育场所对少年施以相应的文化或职业等教育；三是自由刑，即将罪行重大的少年监禁起来在监狱内进行矫正教育。对犯罪少年的处遇是一种强制性福利措施，因而也离不开儿童福利机构的工作。综上来看，为保证犯罪少年处遇措施得以真正实现，需要保护观察所、感化学校、少年监狱、儿童福利机构，以及少年审判机构提供支持。综观世界，日本与中国享有相似的伦理观念，并同样从闭关锁国到维新变法，以同时期日本犯罪少年处遇机构为参照系进行研究意义较大。1923年日本开始进行少年法试点，1942年全境施行。1923年开始日本先后于东京、大阪和名古屋等设立少年审判所，在少年审判所内设少年保护司负责少年的保护观察；少年院是收容并感化教育少年的机构，1923年开始在东京、大阪、濑户、福冈、广岛、仙台和北海设立少年院；对于被判处自由刑的极少数少年，则于特别设置的监狱或者监狱内特别划分的场所内执行；于1933年制定《少年教护法》规定儿童福利事业。1923至1942年问日本建立起完整的少年社会支持体系，包括少年审判机构、保护观察机构、感化教育机构、监狱机构和儿童福利机构。中国国土面积和少年人口均数倍于日本，因而相应的机构应当设置更多，而实际情况却相反。感化学校、少年监狱和少年法庭设置很少且未能有效运转。南京国民政府时期少年社会支持体系的阙如，决定了犯罪少年处遇规则无法真正实现。endprint

结语

南京国民政府时期犯罪少年处遇规则无法实现之原因，一为儿童保护理念之缺乏，二为规范要素和组织要素之缺陷，此外，不容忽视的还有人类认识的历史局限性。通过对南京国民政府时期犯罪少年处遇体系荣与殇的考察，对照我国现处的内部环境和具备的外部条件，我们可以发现我国当代已经具备构建科学的犯罪少年处遇体系的现实条件。第一，文化基础——儿童保护理念已经形成。计划生育政策改变了传统的核心家庭结构，义务教育法的实施逐步实現普遍的平民教育，家长和孩子之间的关系进一步明确，童年的文化概念已经形成，对于少年的犯罪行为应给予不同对待的观念产生和发展。第二，物质基础——规范要素和组织要素初具规模。如刑法对少年犯有死刑禁止、一般累犯禁止、缓刑条件放宽和附条件的前科报告免除等特殊规定。刑事诉讼法设专章规定未成年人刑事案件诉讼程序。少年法庭已全面推行，专门的少年检察和警察机构也大量成立。执行少年自由刑的未成年犯管教所普遍设立，作为感化教育执行场所的工读学校迅速发展，儿童福利设施也正在发展之中。第三，外部条件——域外先进成果的不断总结。联合国通过了一系列与儿童保护有关的国际性文件，《儿童权利公约》从宏观上规定了少年保护的基本准则，“北京规则”“利雅得准则”和《联合国保护被剥夺自由少年规则》从少年犯罪的预防、司法处遇及监禁待遇三个方面对少年保护进行了具体规定。

但是，再看南京国民政府时期犯罪少年处遇之殇，我国少年法制的现状似乎并未完全逃出“民国陷阱”。第一，儿童保护精神并未在立法中得到彻底贯彻。比如，刑事立法对少年犯的处遇仍然以报应和预防为原则，达到刑事责任年龄的少年被处刑是常态，对少年的保护辅助及教育引导的理念并未得到充分关注。为改变这种状况，司法解释规定对于少年的轻微犯罪行为要从宽把握出罪和量刑的标准。这是司法弥补立法缺漏实行少年非犯罪化和非刑罚化的努力，但终究有侵蚀立法权、违反刑事立法精神之嫌，况且只能是权宜之策。第二，有关犯罪少年处遇的规范分散于刑事、行政等法律中，呈现出碎片化的特点，内容也极为抽象。以适用于触法少年的收容教养和责令管教为例。关于收容教养，法律依据有刑法和预防未成年人犯罪法，最高法、最高检、公安部、司法部和教育部等也都出台过有关文件，但时至今日收容教养的性质仍然不明，学界存在刑事处罚说、行政处罚说和刑事强制措施说等不同观点。相类似，责令管教的决定机关是谁，做出程序如何，有无后续的跟踪观察，效果不佳的如何处理等等，这些问题立法都没有明确，实务做法五花八门。第三，犯罪少年处遇的机构多是因探索试点产生，在组织法中尚未能明确。比如，少年法院（或法庭）、未成年人检察机关、少年警务机构和工读学校等的组成方式、职能定位和运行准则等都没有在法律的高度得到确立。

总的来看，在犯罪少年处遇方面，我国当代实践探索远远走在制度规范之前，堵漏式的修补和“出格”开始步入困境，缺乏系统立法本身已经严重制约少年保护的深入发展，制度化和系统化成为当下犯罪少年处遇最紧迫的要求。鉴于立法目的的独特性和适用对象的特殊性，笔者认为，制定统一的少年法——以儿童保护理念为总纲，将与犯罪少年处遇有关的实体、程序和组织规则作为一个整体进行立法，是一条可行的解决进路。endprint