进城务工人员子女义务教育事权与支出责任划分研究
2017-12-14崔惠玉陈宏宇
崔惠玉 陈宏宇
进城务工人员子女义务教育事权与支出责任划分研究
崔惠玉 陈宏宇
随着我国城镇化进程的不断推进，进城务工人员子女义务教育问题凸显，本文从科尔曼教育机会均等的角度阐述了当前进城务工人员子女难以公平地接受义务教育的现状，分析了各级政府在进城务工人员子女义务教育事权划分与支出责任履行中的问题，提出立法先行、细化各级政府事权划分、各部门协同合作、完善转移支付制度与鼓励社会力量加入等相关建议，以完善进城务工人员子女义务教育事权划分，并保障支出责任与事权相适应。
进城务工人员子女 义务教育 事权 支出责任
《中国流动人口发展报告（2016）》指出，未来一二十年，我国仍处于城镇化快速发展阶段①资料来源：《中国流动人口发展报告（2016）》，国家计生委流动人口司，2016年。。随着城镇化、工业化进程的不断推进，城市的收入水平远高于农村，大量农村人口进城务工以期获得更高的收入和享受更好的资源。2016年我国农民工总量比2015年增加424万人，达到28171万人②资料来源：《2016年农民工监测调查报告》，国家统计局，2016年。，约占全国总人口的五分之一。现有研究表明，进城务工人员迁居的趋势从个体化向家庭化转变，家庭化迁居由第一阶段的“配偶随迁”发展至第二阶段的“子女随迁”③许庆红等：《家庭社会经济地位、迁移特征与流动儿童教育机会》，《青年探索》，2017年第2期，第60页。。《中国流动儿童教育发展报告（2016）》指出，截至2015年10月1日，以流动人口子女计算的流动儿童以及留守儿童总数约1亿人。截至2014年底，城市义务教育阶段流动儿童在公办学校就读比例为79.5%，这就意味着超过200万的流动儿童未能进入城市公办学校，只能在民办学校或者条件简陋的打工子弟学校就读④资料来源：《中国流动儿童教育发展报告（2016）》，21世纪教育研究院、新公民计划等，2016年。。
合理划分事权与支出责任，为进城务工人员子女提供均等化的义务教育公共产品，具有公平和效率两个维度的现实意义：一方面，受教育权是公民最基本的权利，让进城务工人员子女因为制度、经济和文化等多方面因素，遭到排斥而无法接受公平的义务教育是政府的失效与社会的悲哀；另一方面，我国即将或者已经经历刘易斯拐点，人口红利消失，经济发展进入新常态，创新驱动成为增长新引擎，而义务教育正是创新驱动得以实现的源头。规模庞大的进城务工人员子女能否接受公平的教育，关系到社会的稳定和谐与经济的持续发展。
一、进城务工人员子女义务教育事权和支出责任划分的特点
（一）进城务工人员子女义务教育的内涵
进城务工人员是指从村镇进城市打工的人员，农民工群体占进城务工人员的绝大部分，其主要特点是户籍仍在农村，在城市从事非农产业或外出从业6个月及以上①资料来源：《中国流动人口发展报告2016》，国家计生委流动人口司，2016年。。进城务工人员子女包括随迁子女和留守儿童两部分，本文着眼于因为户籍所在地和居住地不同而处于“流动”状态的随迁子女。笔者认为进城务工人员子女义务教育的内涵可以从两个层面理解：从最基础的层面来看，进城务工人员子女有权利接受义务教育；更进一步，进城务工人员子女应该平等地接受高质量的义务教育。
（二）义务教育事权和支出责任划分的理论基础
1.事权和支出责任划分的基本原则
（1）公共产品的层次性（或受益范围原则）
按公共产品的受益范围可以将其划分为全国性公共产品和地方性公共产品，由于人口的流动性，义务教育的受益范围超出具体的某一地区，属于全国性公共产品。进城务工人员子女接受的义务教育公共产品存在消费的非竞争性和一定的排他性，属于准公共产品中的俱乐部产品。因此中央政府应该对人口流动带来的义务教育公共产品承担更多事权，同时探讨中央和地方政府的义务教育事权、支出责任以及管理权限的划分。
（2）信息处理的复杂程度
信息处理的复杂程度是事权和支出责任履行的成本，信息处理越复杂，成本越高，越可能出现委托代理等机会行为，因此事权和支出责任的划分必须考虑信息处理的复杂程度，出于地方政府具有信息优势的考虑，义务教育的事权履行由地方政府承担从理论上讲更有效率，但是从公共产品的层次性来看，中央政府应承担更多事权。中央政府可以将相应事权委托给地方政府，但是须负担起相应的支出责任。
（3）激励相容原则
激励相容原则最早由哈维茨（Hurwiez）创立于机制设计理论中，指在市场经济中，如果有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排就是“激励相容”。此理论对财政体制改革同样适用，只有当事权划分符合激励相容原则时，各级政府才有动机履行与之相适应的支出责任。
2.中央和地方政府事权与支出责任的基本划分
当前我国除了国防、外交、法律体系、大规模交通基础设施等应由中央政府提供外，绝大多数与民生更为密切的公共产品与服务的供给事权及支出责任方面的资源配置，是由管辖范围相对较小的地方政府实现的，包括具有区域性收益特征的基础设施、基本公共服务、文化与传播媒介、社会管理等。义务教育属于基本公共服务，但是进城务工人员子女义务教育具有较强的外溢性，因此事权应该适当上移至中央，保障进城务工人员子女即使在“流动”中也能享受到均等化的义务教育公共产品。
3.进城务工人员子女义务教育事权和支出责任划分的特殊性
根据以上分析，进城务工人员子女义务教育事权应该更多由中央政府承担，但是现实情况中义务教育公共产品的管理者一般是地方政府。当前教育财政经费投入体制受到户籍制度捆绑，加之“唯GDP论”的考核制度，地方政府在本来就存在财政压力的情况下更没有激励承担进城务工人员子女的义务教育事权与支出责任。因此，进城务工人员子女义务教育事权和支出责任划分存在其特殊性，在接下来的改革中必须进行顶层设计，明晰事权划分，让支出责任落到实处。
二、进城务工人员子女义务教育公共产品政府提供的现状和问题
（一）进城务工人员子女接受义务教育的现状分析
1.政府对义务教育及进城务工人员子女义务教育的投入持续增加
（1）各级政府不断加大义务教育经费投入力度
从表1中可以发现，从2011年到2015年，义务教育经费由7156.32万亿元增加至11519.33万亿元，中央和地方政府不断加大投入力度以保障支出责任的履行，体现了各级政府为促进义务教育发展而进行的努力。
表1 2011-2015年中央和地方政府对义务教育经费投入及其占比情况表
（2）进城务工人员子女生均义务教育经费持续增加
进一步，本文将视角投向进城务工人员子女义务就读的公办学校，对2011-2015年进城务工人员子女享受的义务教育事业费投入情况进行整理得到表2。
表2 2011-2015年进城务工人员随迁子女义务教育事业费投入情况
从表2中可以看出，2011年到2015年间，我国对进城务工人员子女教育事业费支出呈上涨趋势，就读于城市公办学校的进城务工人员子女得到的生均义务教育经费不断增加，增速基本保持稳定，且初中生均经费增速略高于小学生均经费增速。
2.当前进城务工人员子女义务教育存在的主要问题
我国政府不断加大对义务教育的投入力度，然而从科尔曼教育机会均等①科尔曼（James S.Coleman，1964）于1996年发表《教育机会均等的观念》，从教育机会均等的角度来解释教育公平，并认为教育机会均等有四个标准：进入教育系统的机会均等，参与教育的机会均等，教育结果均等，教育对生活前景影响的机会均等。的角度来看，当前我国进城务工人员子女义务教育不公平的情况仍然存在。
（1）进城务工人员子女进入教育系统的机会不均等
截至2014年底，城市义务教育阶段流动儿童在公办学校就读比例为79.5%，仍有超过200万的流动儿童只能在民办学校或者条件简陋的民工子弟学校就读。部分流动儿童存在无法正常入学或超龄入学现象，不能顺利进入教育系统。
（2）进城务工人员子女参与教育的机会不均等
一方面，部分公办学校对流动子女教学成绩上不做考评，在评奖、评优、参加竞赛的资格上将流动儿童排斥在外，造成事实上的教育歧视。另一方面，民工子弟学校在不同程度上存在教学条件简陋、教育质量低下和制度规范缺失的情况。进城务工人员子女在此种环境下接受教育，学习效果无法与在公办学校就读相比。
（3）进城务工人员子女义务教育结果不均等
进城务工人员子女接受高中阶段教育机会明显低于城市学生，在普通高中在学就读率方面，我国城市学生占比接近六成（57.99%），进城务工人员子女占比不足四成（37.24%），希望继续学业的流动儿童只能无奈地选择流入地的中专或职高学校。
（4）进城务工人员子女义务教育结果不均等的进一步影响
进城务工人员子女在义务教育阶段长期的不平等现象不利于其心理健康，严重的甚至造成心理疾病。近年来进城务工人员子女青少年犯罪比例升高，带来社会隐患。同时，他们不具备必要的知识储备，进入社会之后在职业领域也缺乏竞争优势，许多人只能从事繁重的体力劳动①杨敏、赵梓汝：《城市流动儿童的教育公平问题研究——基于社会资源合理配置的社会学思考》，《学术论坛》，2016年第2期，第100页。，造成贫困的代际传递。
（二）进城务工人员子女义务教育事权划分和支出责任履行存在的问题
1.进城务工人员子女义务教育事权划分中存在的问题
我国政府为实现进城务工人员子女接受平等义务教育而不断努力，从1996年至今出台了一系列法律法规，本文对其按时间顺序进行梳理，发现我国当前进城务工人员子女义务教育的事权划分中存在以下问题。
（1）中央政府和各级地方政府的事权划分仅有原则性规定，缺乏明晰、可操作的细则
我国进城务工人员子女义务教育体制改革大约经历了三个阶段。第一个阶段是《义务教育法》规定的“地方负责，分级管理”。地方负责指适龄儿童普及义务教育的工作由户口所在地的地方政府负责实施；分级管理是以户籍为依据，适龄儿童、少年应在户口所在地接受九年义务教育，推行就近入学制度。第二个阶段以2001年《国务院关于义务教育改革与发展的决定》的发布为标志，提出“两为主”：以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，通过多种途径依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。第三个阶段以2006年《关于解决农民工问题的若干意见》的发布为起点，提出“两纳入”：流入地政府应将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，财政部门应按照实际在校人数拨付学校公用经费。
每个阶段我国都出台了文件对各级政府的事权进行规定，但是令人遗憾的是仅有原则性规定，缺乏明晰、可操作的细则。“中央统一领导下各地方分工负责”“义务教育以县为主”“加强教育省级统筹”等提法，对如何分工、何谓“为主”、何谓“省级统筹”等问题均未有边界清晰的规定②王善迈：《深化教育财政体制改革》，《中国教育报》，2014年3月7日。，地方政府出台配套文件时也很少进行细则的制定，事权划分不明晰，存在交叉重叠，各级政府可能相互推诿，导致进城务工人员子女无法接受公平的义务教育。
（2）中央政府承担事权不足，地方政府尤其是区（县）一级政府承担过多事权
在进城务工人员子女义务教育体制的三个主要阶段中，从“地方负责”“以流入地政府管理为主”到“流入地政府应将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划”，进城务工人员子女义务教育事权主要由地方政府负担，中央直接承担的事权过少。而在地方政府各层级的事权划分中，由于高层级政府在博弈中处于优势地位，进城务工人员子女义务教育事权被层层下放至区（县）一级。
2.各级政府在进城务工人员子女义务教育支出责任履行中存在的问题
（1）中央政府承担支出责任较少且占比呈下降趋势
从表1中可以看出，2011年至2015年间，中央义务教育经费投入不足20%，从2011年的15.38%降至2015年的10.8%，呈下降趋势，义务教育阶段大多数（超过80%）的支出责任由地方政府履行，给地方政府造成巨大支出压力。
（2）各级政府在民工子弟学校义务教育支出责任履行中存在缺位
当前，我国政府在民工子弟学校义务教育支出责任履行中存在缺位现象。2016年，《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》发布，提出推动“两免一补”和生均公用经费基准定额经费随学生流动，民办学校学生免除学杂费标准按照中央确定的生均公用经费基准定额执行，从理论上来讲可以惠及大量进城务工人员子女。然而到目前为止，大部分民工子弟学校由于资质较差仍然无法通过审批，成为所谓的“黑户学校”，不具有合法地位，无法得到教育部门认可纳入民办学校管理，导致就读于“黑校”的进城务工人员子女在政府支出责任的实际履行过程中极有可能难以真正享受到政策带来的优惠。
（3）中央对地方政府进城务工人员子女义务教育支出责任的履行缺乏约束和激励机制
当前地方政府在进城务工人员子女义务教育支出责任的履行中承担较大的投入责任，但是由于进城务工人员子女义务教育的支出责任履行不属于地方政府的政绩考核范围，加之地方政府财力有限并且义务教育存在明显的外溢性，地方政府没有积极性履行支出责任。中央财政在安排财政资金时虽然安排了部分奖补资金，但力度和效果不足以实现约束地方政府行为和激励地方政府投入的目的①张绘：《“后4%时代”我国教育经费投入需多维度改革并举》，《教育科学研究》，2017年第1期，第30页。。
（4）经费投入以财政为主，多元教育筹资制度不够健全
近年来，我国教育社会捐赠资金不断下降，2014年合计只有85.24亿元，比2009年下降近40亿元。从历年教育经费投入统计中也可以发现，财政性投入占总投入的80%左右。企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费合计不到1%②依据《中国教育经费统计年鉴》《中国统计年鉴》测算得出。。当前我国教育经费筹资渠道较为单一，以财政投入为主，非财政性教育经费增速明显慢于财政性教育经费；社会力量兴办教育的积极性没有得到充分调动，财政支出负担沉重，教育多元筹资机制不够健全。
三、西方国家流动儿童义务教育事权与支出责任划分经验及借鉴
世界各个国家都曾经经历或者正在面对人口流动引起的人口布局改变，给政府完成基本公共服务均等化目标带来挑战。他山之石，可以攻玉。下面以实行财政联邦制的美国和财政单一制的日本为例，分析西方国家各级政府在流动儿童义务教育事权划分和支出责任履行中的经验。
（一）联邦制国家流动儿童义务教育事权与支出责任划分经验借鉴——以美国为例
美国的流动人口主要由外国移民和国内流动人口两部分构成，带来大量学龄人口的流动，衍生了流动儿童义务教育问题。为解决流动儿童义务教育问题，美国联邦和地方政府进行了长期的努力，不断调整各级政府间的事权和支出责任。
1.出台一系列政策和法案，引导流动儿童义务教育体系的完善
自从1960年开始，美国出台一系列的法案和计划。从1960年实施的“流动人口教育计划”到2015年颁布的《每一个学生成功法》，美国流动儿童教育保障体系日趋成熟。近半个世纪以来，政府对流动儿童义务教育公平的理念得到发展，由对流动儿童进行补助使其能够接受教育的“初级形式公平”转变为关注流动儿童个体性保证其接受优质教育的“实质公平”。
2.联邦政府事权加强，同时保留各州政府一定的自主权
流动儿童义务教育在美国作为共同事权，其趋势是不断向联邦集中，以1965年《初等与中等教育法案》的出台为起点，联邦政府开始承担更多教育事权。此后，联邦政府出台针对性的计划，加大财政经费的投入，设立流动教育办公室专门解决流动儿童教育问题。与此同时，美国流动儿童义务教育的事权划分并不固定，而是进行不断的动态调整，联邦政府在承担更多事权的同时又给予各州和地方政府事权履行更多的自主权，例如2015年实施的《每一个学生成功法》，法案在学生表现标准的监控上给了地方更多权力，以代替原来联邦政府只是基于考试成绩的做法，激发各级政府的积极性，让州和地方政府更加因地制宜地承担事权。
3.联邦政府加大投入力度，保障支出责任与事权相适应
联邦在承担了更多流动儿童义务教育事权的基础上，也履行了相应的支出责任，1965年，《初等与中等教育法案》颁布，其核心内容在于立法和拨款。在最初的15个月中，联邦政府共投入10亿美元补助全美25 000个学区中处于教育弱势地位的5-17岁儿童。1967-1981年间，联邦政府投入到流动儿童教育上的经费从900万美元增长到2.45亿美元①。联邦教育部在1997年设立了METG基金，用于补贴各州教育技术的研发和运行。2015年《每一个学生成功法》出台后，联邦政府将更多经费用在表现和处境最差的5%的学生身上。联邦政府加大对流动儿童义务教育的投入力度，从而保障支出责任与事权相适应。
（二）单一制国家流动儿童义务教育事权与支出责任划分经验借鉴——以日本为例
日本也存在人口流动，但是与美国的情况有所不同，其主要包括两类人群，一类是因为劳工移民或紧急避难来到日本的外籍人员，另一类是在海外生活多年的归国人员，这两类流动人群的子女面临着义务教育问题。日本实行财政单一制，对流动儿童义务教育事权和支出责任进行了明确划分。
1.相关法律体系完备，明晰各级政府事权划分
日本针对流动儿童义务教育问题构建了较为完备的法律体系，首先通过作为国家基本法的《宪法》确定国民享有与其能力相适应的平等受教育权，再通过《教育基本法》《学校教育法》和《偏僻地方教育振兴法》等法律将宪法所赋予的公民平等受教育权进一步具体化、可操作化，为地方相关教育政策的制定提供切实的指导。
2.从法律和财力层面保障各级政府支出责任的履行
（1）专门制定法律，明确规定各级政府的支出责任
日本专门制定《义务教育经费国库负担法》和《义务教育诸学校设施费国库负担法》，对中央政
① 郑琦：《美国流动儿童教育保障体系的历史演进》，《外国教育研究》，2017年第1期，第77-84页。府、都道府县和市町村三级行政机构的义务教育财政支出责任进行明确规定。法案中明确规定中央财政负担国立义务教育的全部经费、负责公立学校教职员工资福利和校舍扩建费用的一半以及受灾公立学校新建费用的三分之二；都道府县财政负担地方公立学校危房改造经费的三分之一、负责公立学校教职员工资福利的一半以及教师偏远地区津贴和进修学习费用；市町村财政负担辖区公立学校所有公用经费、负责学校基础设施新建费用的二分之一以及学生人头补助费和特殊补助费的一半①佚名：《日本：法定义务教育经费标准》，《教育》，2007年第4期，第57页。。
（2）中央和地方政府共同负担义务教育支出责任
日本现行义务教育支出责任由市町村、都道府县、中央政府三级财政共同履行，明确了支出责任履行的经费来源包括国库负担金、地方交付税和地方自有财政收入，前两者是中央政府对地方进行的转移支付，占义务教育经费支出的一半以上，保障中央政府支出责任的履行与其事权相适应。
（三）发达国家流动儿童义务教育事权和支出责任划分的经验借鉴
1.法治化是合理划分义务教育事权和支出责任的基础
美国和日本等发达国家针对流动儿童义务教育问题都出台了一系列法律法规，从法律层面上保障流动儿童平等接受义务教育的权利。同时，这些法律法规的出台为各级政府间事权划分和支出责任的履行提供了依据和指导，起到奠基作用。
2.中央政府承担更多流动儿童义务教育的事权
从美国和日本的发展历史来看，联邦政府和中央政府逐渐承担更多流动儿童义务教育的事权，无论从理论层面还是从实践层面分析，流动儿童义务教育作为基础性公共产品，具有正外部性，地方政府承担更多事权是不科学的，难以实现制度的自我执行，因此美国和日本的中央政府适当承担更多事权以保证流动儿童义务教育公共产品的有效提供。
3.支出责任的履行需要法律层面和财力层面的保障
在事权清晰合理划分的基础上，美国和日本从法律和财力两个维度保障支出责任的履行与事权相适应。法律明确规定了各级政府在流动儿童教育经费保障机制中发挥的作用和承担的比例，因此避免了各级政府互相推诿支出责任的情况；同时，联邦政府和中央政府通过转移支付使地方政府总财力保障其支出责任的履行。
4.流动儿童义务教育事权和支出责任的划分需要以本国国情为基础
美国和日本较好地完成流动儿童义务教育公共产品的提供，其成功的一个重要前提是美国和日本从法律的制定、事权的划分到支出责任的履行都以本国国情为基础。美国实行财政联邦制，州和地方政府拥有一定的财权和人事任免权，联邦政府对州和地方政府的控制力有限，因此在事权的划分和支出责任的履行方面中央政府虽然承担了更多事权和支出责任，但是具体事权划分和支出责任履行过程中允许地方政府因地制宜根据各州流动儿童的情况制定具体标准。日本实行财政单一制，中央政府财力集中度较高，对流动儿童义务教育的提供起到主导作用，根据本国流动儿童情况，细化流动儿童义务教育事权，在三级政府间分配支出责任，保障支出责任与事权相适应。
四、进城务工人员子女义务教育事权和支出责任划分的对策与建议
（一）合理设计进城务工人员子女义务教育中央和地方各级政府事权分担机制
1.细化中央和地方各级政府义务教育事权划分
人口流动带来的进城务工人员子女义务教育具有“跨区域且对其他地区影响较大”的特征，应该将此事权适当上移至中央和省级政府，由高层级政府进行统筹规划。在事权适当上移的基础上，我国政府应借鉴美国和日本的成功经验，进一步细化中央、省、市和县（区）各级政府的事权划分，明确各级政府在包括校舍改扩建、教职员工工资福利及补贴、基础设施新建、学生人均补助等在内的义务教育事权中的具体职责，为各级政府的事权划分与执行提供依据。对于进城务工人员子女就读的公办学校，在原有事权划分基础上，中央和省级政府应更多承担进城务工人员子女补助，并对承担流动儿童教学工作的教师按流动儿童数量给予适当补贴；对于其就读的民办学校，尤其是未获得合法地位的“黑校”，中央和省级政府在合理预测人口流动趋势的基础上需进行规范管理，扶持各种形式的民工子弟学校发展，由于其主要招收流动儿童，所以在学校建立初期，对校舍改扩建、教职员工工资福利及补贴、基础设施新建、学生人均补助等在内的主要义务教育事权应该更多由中央和省级政府负担，使得学校发展步入正轨。
2.各相关部门协同合作实现进城务工人员子女接受均等化义务教育
在可预见的将来，城镇化带来的人口流动仍将持续，从短期来看，为使全体进城务工人员子女顺利接受义务教育，财政部、教育部承担主要事权；长期而言，公安部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、财政部、教育部需共同发力，实现“人的城镇化”，保证进城务工人员子女享受均等化义务教育公共服务。
短期来看，教育部与财政部应该加强公办学校和民工子弟学校建设，使流动儿童有学可上。首先，教育部应加快完善全国中小学生学籍信息管理系统，为进城落户居民子女转学升学提供便利；其次，教育部推进教学考核体系改革，将流动儿童纳入学校与教师综合考评体系；再次，教育部将民工子弟学校、教师与学生纳入统一管理。财政部通过政府购买公共服务方式扶持学校发展。长期而言，各部门需共同发力实现进城务工人员及其子女公共服务均等化。首先，公安部门牵头继续推动户籍制度改革，人力资源社会保障部落实进城落户务工人员参加城镇养老保险，住房城乡建设部将其完全纳入城镇住房保障体系，实现公共服务提供由户籍标准转向常住人口标准，保障进城务工人员子女受教育与城镇居民同城同待遇。
（二）保障各级政府履行进城务工人员子女义务教育支出责任
1.加强中央政府和省级政府义务教育支出责任
2016年，《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》发布，提出推动“两免一补”和生均公用经费基准定额经费随学生流动，展示了政府为进城务工人员子女提供平等义务教育的决心。为使这项政策真正得到落实，需要建立完善的学籍管理系统，以当前我国人口流动趋势为依据，科学预测进城务工人员子女义务教育需求，建立中央和地方政府共同负担、以学生就读所在地学校为拨款对象的合理机制。中央和省级政府可将具体事权的执行委托给基层政府，但须规范转移支付制度，将部分专项转移支付项目进行清理、归并与整合，纳入一般性转移支付，中央和省级政府通过转移支付使各级政府的财力与支出责任相匹配，从而履行相应支出责任。
2.扶持民工子弟学校发展
民工子弟学校客观上提供了义务教育公共产品，但是质量较低，不可持续。中央和地方政府应该合理制定民工子弟学校审批标准，在包括消防、安全等在内的核心条件满足要求的情况下，可以考虑适当降低标准，将民工子弟学校纳入民办教育管理体系。2016年11月，全国人民代表大会常务委员会通过关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定，第四十六条指出，“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施”①《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，http：//www.yjbys.com/gongwuyuan/show-529848.html。。各级政府履行相应支出责任，扶持、引导民工子弟学校的发展，对处于弱势地位的进城务工人员子女义务教育质量的提高具有重要意义。
3.考核地方政府义务教育经费支出绩效，加强激励与监督
中央政府对地方政府支出责任履行的激励与监督主要可以通过以下两个方面进行强化：一方面应该将进城务工人员子女义务教育支出责任的履行情况纳入地方官员的政绩考核标准体系，强化对地方官员的激励，改变当前地方政府重经济发展、轻公共服务的情况；另一方面应构建评估指标体系，对义务教育经费支出绩效进行考核，为地方政府支出责任履行情况的监督提供依据，并针对考核结果引入奖惩问责机制，最终保证各级政府履行支出责任，高效使用财政资金提供义务教育公共服务。
（三）完善相关法律法规
事权与支出责任的合理划分是构建现代财政体制的前提，完善事权与支出责任的划分须以财政体制法制化建设的全面推行为基础，防止事权和支出责任的任意转嫁。为清晰划分进城务工人员子女义务教育事权并保证支出责任的履行，我国必须完善相关法律法规：首先，应该提高立法层次，借鉴德国等发达国家经验，在《宪法》中以限制列举方式规定中央政府事权、地方政府事权与中央和地方政府共同事权，其中由人口流动带来的进城务工人员子女义务教育事权应属于中央和地方政府共同事权；其次，应该加快推进《财政基本法》出台，合理划分政府与市场边界，明确规定中央和地方各级政府在提供公共产品过程中的事权划分，据此推进地方税体系建设，并完善转移支付制度，使财政体制在新型城镇化进程中发挥关键作用；再次，我国需要针对进城务工人员子女义务教育存在的问题，出台专门的政策文件，对中央和地方各级政府在流动儿童就学的公办学校与民办学校校舍改扩建、教职员工工资福利及补贴、基础设施新建、学生人均补助等事权中承担的比例加以规定；最后，地方政府出台配套改革文件和实施细则，规定省、市和区（县）级政府的具体事权与支出责任，使进城务工人员子女义务教育事权相关的法律、法规和文件落到实处。
（四）积极鼓励和支持社会力量举办民办学校，健全多元教育筹资机制
健全多元教育筹资机制，既可以减轻财政支出压力，又可以形成竞争环境，促进义务教育整体质量的不断提高。进城务工人员子女义务教育问题的解决需要政府、市场和社会三元主体共同参与，政府通过财税政策进行有效引导，一方面形成有利于社会捐赠的宏观氛围和制度环境，另一方面积极鼓励和支持社会力量举办民办学校或者对民办学校进行投资，并进一步完善对捐赠资金使用的有效监督和管理。多元教育参与主体形成良性竞争，提高财政资金与社会资金的使用效率，为我国义务教育的长远发展带来动力。
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Research on the Governmental Power and Expenditure Responsibility Assignment of Migrant Workers'Children's Compulsory Education
Cui Huiyu Chen Hongyu
Along with the promotion of Chinese Urbanization,the education problem of migrant workers'children becomes more and more significant.This paper describes the difficulties of their getting into compulsory education in the perspective of Coleman's Equal Opportunity of Education,analyzes the assignment problems of government power and expenditure responsibility,and puts forward recommendations,such as establishing a solid legal basis,refining the power assignment between levels of governments,enhancing the cooperation of each departments,perfecting the transfer payment systems and encouraging social powers,in order to perfect the assignment of government powers and adapting the expenditure responsibility to the government power.
Migrant Workers'Children;Compulsory Education;Government Power;Expenditure Responsibility
F812.2
A
2096-1391（2017）09-0081-12
* 本文为国家社会科学基金一般项目“现代财政视阈下学前教育政府供给机制创新研究”（15BGL042）、国家社会科学基金重大课题“中国的政府间事权与支出责任划分研究”（16ZDA066）、国家社会科学基金青年项目“辖区公共利益归宿与基层社会治理中的政府预算制度创新”（14CZZ021）的阶段性研究成果。
崔惠玉，经济学博士，教授，东北财经大学财政税务学院陈宏宇，中国人民大学公共管理学院硕士研究生
（责任编辑：邢荷生）
