推进事权与支出责任相适应的财政体制改革：顶层设计与实施方案

孙克竞

推进事权与支出责任相适应的财政体制改革：顶层设计与实施方案

孙克竞

各级政府事权的明确划分与科学调整是分税制财政体制改革的基石和逻辑起点，只有在明晰政府间事权划分的基础上，才能合理确定各级政府间的支出责任，从而保障事权的有效履行，这是构建稳定高效的行政秩序、社会秩序和市场秩序，以及提高国家治理能力与公共资源配置效率的基本前提，也是减少寻租、遏制腐败的重要条件，还是实现财力与事权合理匹配的根本依据。

事权 支出责任 顶层设计 实施方案

一、引 言

纵观我国20余年的分税制改革历程不难发现，以“事权与支出责任相适应”为核心的财税体制改革原则的确立，实则经历了一个由浅入深、由易到难的历史沿革进程。改革伊始，1994年按照“事权与财权相结合”的原则设计的分税制改革①参见《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85号）。，主要是根据中央和地方政府的职能安排不同税种收入的归属，但在事权的界定上基本是对现状的“白描”，进一步明确中央和地方的事权划分成为一种历史必然。之后，由于事权划分问题没能得到切实解决，随之地方财力不足问题越发突出，“事权与财权相结合”的原则被“财力与事权相匹配”所取代②参见胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗———在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，2007年10月15日。，而新原则的出台仍是以“进一步明确中央和地方的事权”为前提的③《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过）。。然而，是“财力与事权相匹配”，还是“财权与事权相匹配”，在学术上和政府不同部门之间也存在不同看法。总的来说，事权与财权相匹配的提法是不准确的。事权是按职能性质细化并落实到支出责任，如果财权的分配不顾及税种的职能属性，也不考虑不同区域之间的一致性，而只是考虑直接征集的收入能够满足履行支出责任的需要，这种做法很可能出现一个地区一个收入分享比例的情况，导致政府间财政关系回到20世纪90年代分税制改革之前的混乱局面①楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社，2013年。。近年来，为了从根本上解决财权与事权合理匹配的事权划分依据问题，党的十八届三中全会《关于全面深入改革若干重大问题的决定》以及2014年6月中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》中都明确提出建立“事权和支出责任相适应”的制度。可以说，这一新时期我国政府间财政关系深化改革原则的确立，再次重申并进一步明确了事权划分是深化财政体制改革的逻辑起点，只有在明晰政府间事权划分的基础上，才能界定各级政府的支出责任，这是构建稳定高效的行政秩序、社会秩序和市场秩序，提高国家治理能力与效率的基本前提，也是减少寻租、遏制腐败的重要条件。因此，明确政府间事权及其相适应的支出责任作为现代财政制度有效运转的基础，既是建立现代国家治理体系的关键，也是深化财政体制改革的突破口②楼继伟：《深化财税体制改革》，人民出版社，2015年。。

二、事权与支出责任的概念界定及逻辑关系

要想实现各级政府间事权的合理划分与支出责任的科学安排，首先应深刻理解“事权”与“支出责任”的本质涵义，进而再探讨彼此间以及与其他相关概念之间的关联。从西方公共经济学文献与我国改革开放的历史来看，“事权”一词极具中国特色。在改革开放之前，“事权”通常是指计划经济体制下各级政府对其治下的国营企事业单位的行政管理权，突出的是一种行政隶属关系，改革开放之后，特别是1994年分税制改革以来，随着我国历次以适应市场经济为导向的财政体制改革以及公共财政理念的逐步树立，从社会公民的角度，事权的概念逐渐被改变为政府的公共服务职责，即各级政府承担的由本级政府提供的公共服务供给的职能和责任，各级政府事权的划分不再依据行政管理关系，而是公共服务的层次。而从政府行政的角度，事权可以概括为各级政府基于不同的公共职能而应拥有的处理社会公共事务和经济事务的权力，主要包括行政决策权、行政立法权、行政执行权、行政监督权、行政管理权、人事行政权，以及其他事项的办理权等。

当然，从广义的“大事权”概念来看，事权不仅涉及行政权，还涉及立法、司法等公共权力。这里需要特别强调的是，作为政府行政事权的重要组成部分，财政事权无论是从广义事权还是狭义的政府行政事权来看，都是政府间事权划分的核心。具体而言，财政事权是指一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责。③《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）。当前，就我国完善社会主义市场经济制度、加快政府职能转变、推进法治化的改革进程来看，从财政事权入手破冰全面事权划分改革，既具备了新修订的《预算法》的法律基础，抓住了提供基本公共服务这一政府核心职责，又能够产生“牵一发而动全身”的改革效果，为未来全面推进事权划分改革积累经验、趟出路子。

与“事权”相比，“支出责任”的概念与含义的出现和逐步厘清同样具有鲜明的中国特色，且是伴随着我国财税体制改革目标的不断深化而逐渐清晰起来的。十八届三中全会《决定》出台之前，我国主流财税界一直存在着将“事权”与“支出责任”或“政府职能”混为一谈的普遍现象。而根据对十八届三中全会《决定》的权威解读，人们已经能够拥有非常明晰的认知，即事权是一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务，而相对于财政事权，支出责任可再次表述为政府履行财政事权的支出义务和保障。这一认知将传统意义上的财政责任进一步细分为事权与事责（即支出责任）。政府到底将钱用于做什么事、用之于哪一类，民众具有选择性，表现为权力，称为事权。而做事必须支出，表现为责任，称为事责，体现在财政活动上的事责就是支出责任。

多级政府框架中，每一级政府都存在着主观的政绩追逐，拥有足够多的事权是各级政府实现其政绩诉求的体制载体，而一级政府或是体制安排或是主观争取到的事权必定与支出责任相对应。然而，支出责任的履行是实实在在的财政投入，各级政府一方面不断追求事权范围的扩大，另一方面，出于财政体制约束和客观条件限制等原因又希望尽量减少本级政府的支出责任，这就很可能导致在某些具体事项或情况下，出现一级政府的事权与支出责任不相适应的现象，这就需要从事权与支出责任法定、财政体制调整、政府预算制度硬约束等方面控制各级政府主观上的事权争夺，并纠正支出责任上的推诿。同时，由于地区差异、执行成本、管理路径、政治需要等方面的因素，也存在着某一级政府的事权需要委托其他级次政府在不同程度上共同承担支出责任的客观情况，这说明在有效处理各级政府间事权与支出责任相适应的问题上，仅仅从理论上解决了某级政府“应该”拥有哪些事权还是不够的，还应在实际工作中注意到由于各种客观因素导致的事权与支出责任不相适应的问题，如高层级政府掌握事权而由低层级政府主要承担支出责任的问题。这就要求在相应的财政体制改革中体现精细化的实践思路，在具体财政事权与支出责任的划分上，采用具体问题具体分析的方法，将理论原则与客观现实有机地结合在一起。

三、事权与支出责任划分的理论依据

政府间事权和支出责任划分所要解决的核心问题是如何在各级政府间构建起最优分权模式，以确保各级政府能够有效地履行其职责。在这个问题上公共经济学已经展开了诸多方面的研究，形成了马斯格雷夫最佳社会结构模型中的分权原理；斯蒂格勒在解析地方政府存在合理性的基础上提出最优分权模式；奥茨从经济效率角度强调公共服务责任下放优势的分权原理；运用布坎南“俱乐部”理论探讨地方政府管辖范围的分权原理；上级政府有可能错误认识下级政府的社会偏好而形成的特里西“偏好误识”理论；以选民跨区域自由流动为主要特征的蒂波特“以足投票”理论等等。

理论研究的目的是要为政府间事权和支出责任的划分树立标准、选择依据。根据公共产品理论和政府间分权原理，政府间事权与支出责任的划分是否恰当应主要遵循以下原则：

一是公共产品的受益范围。现实生活中，不同种类的公共产品的有效供给客观上受到地理和空间因素的影响，这就导致了不同公共产品的受益范围有所不同。通常在一国范围内，受益范围主要限于某个特定地区，外溢程度不高的公共产品被判定为地方性公共产品，而受益范围明显跨越区域，甚至外部效应遍及全国的被看作为全国性公共产品。依据理论上处理外部性问题的基本原则，能够实现某项公共品供给的成本与受益对等且外部效益内部化的某级政府，将是这项公共品提供事权赋予的最佳级次政府，也就是说如果某一公共产品的受益在某一级次的政府辖区内实现了完全的内部化，那么，由该级政府拥有这项公共品的供给事权就是有效率的。同时，在公共产品的成本分担或支出责任的划分方面，使某项公共品的受益边界与支出责任边界相一致，实现支出责任与受益在地理区域上的完全内部化，且基本不出现外溢现象，也就确定了该项公共品的支出责任应在哪几个层级的政府中进行划分。当然，由于受益程度在不同地理范围内存在差异，因此，支出责任在不同级次政府间的划分也应体现差异性，从而体现效率与公平的相对统一。

二是公共产品的规模经济属性。通常公共产品具有较大的供给规模与自然垄断特征，且不同种类的公共产品具有不同的规模经济效应。由于这种属性，使得不同级次的政府与某些不同规模经济效应水平的公共产品供给之间存在着一定的对应关系，即某些公共产品的供给事权赋予适当的某级政府时，其在单位成本的节约上体现出的规模经济效应才能达到最佳。对于大部分地方性公共产品而言，由于其规模经济所涉及的范围仅限于某个区域，因此，可以以此为依据将如供排水系统、垃圾处理、城市管网、公共交通等公共产品的供给事权与支出责任交由较低层级的政府负责。而对于跨区域、流域的水利工程、高速公路、铁路而言，由于其规模经济的辐射范围大，如果由低层级政府履行事权，势必无法将此类公共品的规模经济效应发挥到最优，资源配置也就没有效率，而由与其相适应的高层级政府掌握事权并承担相应支出责任将从融资费用与管理成本的节约等方面体现出规模经济的优势。

三是公共产品的需求偏好差异。现实生活中，不同公共产品的消费者由于受收入水平、受教育程度、地域文化、年龄阶段等多方面因素的影响，其对同一公共产品的偏好程度存在主观差异，正如对于同一供给规模的某种公共品不同消费者给出的税收价格不尽相同一样。假设存在某种公共品几乎所有消费者不分地域地都对其具有相同的需求偏好或是差异很小，那么，这种公共品就十分适合辖区内最高层级的政府拥有供给事权，如国防、法律等。除此之外，消费者对于大部分公共产品的需求偏好是存在显著差异的，而能够以最小成本获取这种偏好差异的程度、特征、缘由等信息的，往往是较低层级的政府。因此，这些需求偏好差异较大的公共品的供给事权往往交由地方政府掌握，偏好差异越大，就越应由更低层级的政府来提供。

四是坚持事权和支出责任划分的法定。政府间的事权划分是支出责任分配的前提，也是分级财政体制设计的起点与基石，理应通过法律的形式将其确定下来，形成相对稳定的格局框架，并在此基础上不断进行细化、调整，最大限度地规避人为因素的左右。在政府间事权法定的前提下，与支出责任划分相关的某级政府的筹资手段、支出比例等也就有了进一步法定的依据。实现政府间事权和支出责任均有法可依将为各级政府有效地行使职责创造良好的条件。

需要进一步明确的是，事权与支出责任在不同级别政府间进行合理划分的同时，特定级别的政府所承担的事权和支出责任还需要进一步分解，这些分解的事权和支出责任的某些次要部分甚至可以转交市场或私人部门承担，此即公私合作模式（PPP）的产生基础。对于某项特定公共服务来说，其供应职责通常可以分解为决策责任（事权）、筹资责任（支出责任）、管理责任和监督责任。应当注意的是，当提到“供应某项服务的职责应该划归某级政府”时，其确切的含义是“决策责任”的划分，即事权的划分：服务的类型、供应水平、质量标准、供给对象、供给渠道与方式，以及何时供应的决策，由某一层级政府做出，并由其承担决策后果的全部责任。然而，决策责任划归某一层级政府，并不表明该项服务的资金安排（支出责任）、日常管理和执行情况的监督责任，必须同时划归该层级政府，虽然在有些情况下确实如此。

四、我国政府间事权与支出责任不相适应的现状分析

现实问题始终是引发逻辑思辨的源头，当今中国公共财政改革过程中所出现的一系列困难、阻碍都在不停地拷问着现有的财税改革理论体系和实践方式。由于我国分税制改革理论原则的不完善，特别是事权与支出责任不相适应的现实状况，导致了诸如地方债务、土地财政、社会保障统筹、基本公共服务均等化等问题难以得到根本解决。从本质上说，由于事权与支出责任相适应的财政原则的缺失，使得政府与市场之间、中央与地方政府之间、财政部门与其他公共部门之间无法清晰划分职能界限，导致资源配置低效，甚至公共资源的损失浪费。

首先，政府职能范围在市场规律面前界定不清，特别是地方政府基于本地区事权政绩的考量，不恰当地介入市场竞争，干预微观经济活动，使得政府行为“越位”、“缺位”、“错位”的现象屡见不鲜。这既损害了资源配置效率，干扰了国家产业政策的调整，更不利于政府民生事权的履行。比如近年来“土地财政”现象在地方政府层面的蔓延、持续与固化，以及其与地方经济“房地产依赖”，产业结构调整、升级缓慢等现象的内在关联，都较为深刻地反映出现行分税制中所存在的深层次体制缺陷，即在政府间事权划分不合理，支出责任科学分配缺失的情况下，地方政府财政职能履行的激励与约束机制不够完善，导致财政投入的缺位、越位、错位，以及公共支出绩效不高等问题日益严重。

其次，中央政府事权“不实”，外溢性支出责任负担不足，缺少适应中国特点的中央与地方政府间事权与支出责任划分体制安排。除了国防、外交、政策与规制、大规模基础设施建设等少数方面，中央政府对于文化、宗教、社会秩序与安全、基础教育、公共卫生、环境保护、社会保障等外部效应明显的公共服务方面的财政投入较发达市场经济国家乃至金砖国家都明显偏低。事实上，在以上方面我国中央政府更多地是在行使其对下级政府的政策执行指导和监督管理职能。同时，在如边疆国防、社会保障统筹、流转税改革、司法体制改革等领域由于事权与支出责任在中央与地方政府间没有明确的法定界限，使得事权交叉、支出责任错位的现象频频出现，这也直接导致了政府间财政预算安排与执行的不规范，存在互相挤占或互留缺口的状况，不符合现代财政制度的一般要求，这不仅造成财政支出绩效偏低，增加了宏观政策目标完成的难度，而且影响区域经济协调发展和基本公共服务均等化的实现。

再次，我国很多政府部门拥有财政事权，存在着同一事权在部门间交叉、重叠、缺位等现象，支出责任归属很难界定，加之监管不力，同一事项由不同部门重复投入财政专项资金的情况时有发生。同时，相关法律法规对各级教育、农业、水利、廉租房等方面的财政支出规模或增速与GDP或财政收入的规模或增速挂钩，这类法定支出制度的背后也大多是部门利益在发挥作用，造成财政资金的供需之间难以实现平衡。非财政部门拥有财政事权的另一个结果是“跑部钱进”地争取专项转移支付，而各部门的决策大多是站在部门利益之上，而非财政资金总体的安全、高效，最终结果是财政资金的效率损失。

最后，人事考核制度、行政体制改革、司法体制改革等层面多年来存在的改革难题也同事权与支出责任不相适应的财政体制之间形成了相互掣肘、负效应叠加的局面。现行人事考核制度中重经济增长、轻公共投入绩效；重事权政绩、轻支出责任履行及成本分析，这在一定程度上掩盖且加剧了我国政府间事权与支出责任不相适应的财政体制问题，反过来，这种不相适应也为人事考核制度的优化带来阻力。在行政体制改革与司法体制改革方面，不合理的条块分割，既阻碍了生产要素无壁垒的区域间流动，也滋长了地方保护主义和部门利益，不利于公平市场环境的维护、跨区域公共利益的实现，以及财政体制的统筹改革，更进一步模糊了政府间事权划分的边界与支出责任的匹配问题，同时，也正是由于政府间事权划分以及支出责任的不明确，导致我国行政体制改革与司法体制改革中的顽疾多年得不到彻底消除，历史问题时有重现。

此外，事权法定与相应的支出责任法规粗放，执行细则缺失。当前，除国务院及财政部出台的相关指导意见或说明外，尚未将这一改革提升到法律层面。这里固然存在改革尚处攻坚探索阶段，各种因素、变化和经验也尚在观察和总结之中的因素，但从长远来看，应尽早将事权与支出责任的划分体现在《预算法》《组织法》等法律法规当中，基于事权与支出责任法定的大前提推动财政体制的深化改革。

五、顶层设计

我国政府间事权与支出责任相适应的财政体制安排的顶层设计主要包括三个方面。

一是理顺新时期我国公共财政体制改革的逻辑顺序。国家财政体制构建的理想规划应当是：首先，根据国家宪法，合理界定政府与市场的边界，从整体上明确国家职能并确定政府的事权。其次，根据相应原则合理划分各级政府以及政府各部门的事权与支出责任。再次，根据事权与支出责任的划分，合理构建税制结构，并确定各级政府的税收以及整个财政收入分配关系，辅之以财政转移支付制度来调整政府间财政关系，做到财力与事权相匹配。最后，通过预算制度、财政绩效评价制度和财政监督制度来确保财政收支行为的有效运转。由此可见，建立事权与支出责任相适应的财政制度，实为整个财税体制构建之基石或逻辑起点。从我国分税制改革的历史进程来看，逆向逻辑的改革实践虽在当时的历史条件下取得了巨大成就，维护了中央的财政自主，确保了当时央地关系的稳定，但事权与支出责任划分的深层次矛盾也日渐突出。整体来看，在“稳定税负”“税收法定”“减税降负”等制度规则越来越成熟的情况下，税制改革的调整已趋于稳定，现在将政府间事权与支出责任相适应的财政体制改革作为今后我国公共财政体制改革重点的时机已经成熟。

二是确立顶层设计的基本原则。一方面应坚持业已形成的基本原则共识：首先，外部收益内部化原则。从公共品供给主体的角度来看，大多数公共服务的提供都会不同程度地产生外部效应，为保证公共服务的有效且可持续供给，各级政府在事权划分与支出责任分配保障的体制与制度设计上，必须尽可能地从技术层面将不同级次政府提供的不同种类的公共服务所产生的外溢程度与范围加以度量，从而确定某项公共服务事权履行的供给收益与支出责任的成本负担实现在某一层级政府辖区内的内部化涵盖与对应。其次，信息获取及处理的难易程度。要实现资源配置上公共品需求与供给的有效均衡，获取全面完整、真实准确的市场与社会信息十分关键，如公共服务需求信息的收集与分析，涉及到人口、经济、教育、文化、宗教各个方面的社会信息，其信息处理的复杂程度可想而知。然而，由于不同级次的政府与原始信息源间的距离各不相同，因此，在信息搜集、反馈、纠偏、处理上距离信息源越近、复杂程度越高、反应速度越快、获取成本越低的事权越适合于基层政府负责，相反，则适合于高层级政府承担。另一方面，应坚持事权与支出责任基本对称的原则，这要求各级政府在公共服务的供给决策、执行管控、支出责任履行方面应基本对称。目前，应严格控制并适当减少上级政府掌握的过多决策事权，并以技术分析为依据适当上划支出责任，下级政府在决策与执行管控事权基本对称的前提下，承担必要的支出责任。此外，还应坚持差别化原则，即结合我国国情，针对特殊地区、特殊事务科学划定中央与地方的事权和支出责任。

三是明确改革框架与路线图。总体而言，我国政府间事权与支出责任相适应的财政体制改革主要包括四个组成部分：首先是依据公共财政原理与我国现实国情，从法律层面上尽早明确各级政府的独立事权，尽量缩小共享事权范围，这也是改革的第一步。其次，在法律法规得到必要完善的基础上，尽快推进有关行政体制与司法体制改革，将关系到全国统一市场、生产要素自由流动、公平市场环境、外溢性约束或激励的公共部门实现从中央到地方的自上而下的垂直管理，从而有效落实中央事权，剥离不适宜的地方事权。再次，在以上改革的基础上，重点划分中央与地方间针对各自事权的支出责任，其中，仍需从法律层面明确中央与地方共享事权的支出责任划分。最后，针对已明确的政府间事权与支出责任划分，以此为依据，将财力与支出责任相匹配，落实具体操作层面的物质保障，并进一步调整政府财力融资的方式与管理机制，使其能够有效适应以上改革。当然，政府间转移支付制度与财力的转移也应以此为基础，并从法律角度保障各级政府间事权与支出责任相适应。

具体而言，政府事权可分为决策权、监管权与执行权，依据公共产品与公共财政原理，不同事权的决策权与监管权能够较为清晰地在各级政府间进行划分，而执行权还应具体划分为某一级政府的独立执行权与多级政府间的委托执行权。当然，无论是决策权、监管权，还是独立执行权与委托执行权的划分都应建立在有法可依的基础上。在政府间事权得到明确后，各级政府的支出责任必须与其相适应，其中，每一级政府事权中的决策权、监管权、独立执行权与其支出责任为相对应关系，即本级政府承担的单一支出责任，而委托执行权对应的则是多级政府共同承担的共担支出责任，其划分应遵循外部效应内部化、信息处理复杂性、激励相容机制等原则，并结合新时期民生财政、城镇化、经济增长模式转变等新特点，适度增加中央政府（或上级政府）在共担支出责任中的比重，明确特殊地区与事权履行中地方政府的支出责任。当然，支出责任的划分也需要在政府间事权法定的前提下，以法律法规细则的形式予以确认，而通过政府预算管理制度中政府收支科目、国库收支流程、预算编制等内容的进一步调整是在财政现实运行中践行改革并形成制度约束的重要手段。同时，在政府间事权与支出责任相适应的财政体制得到确立的基础上，通过深化分税制改革，使得各级政府支出责任的履行能够获得充分、及时的财力保障，这一方面需要通过地方税与地方债务融资制度的不断完善满足地方政府法定单一支出责任履行的需要，另一方面，还需要政府间纵向、横向转移支付制度的优化，科学确定多级政府法定共担支出责任的比例。此外，对于来自公共资源等方面的非税收入应尽量实现属地化管理，将其财力完整地交由地方政府使用。

图1为政府间事权与支出责任相适应的财政体制改革顶层设计中各要件及组成部分之间的逻辑关系。

图1 政府间事权与支出责任相适应的财政体制改革顶层设计图

六、实施方案

在改革的顶层设计框架下，具体实施方案可汇总如下：

一是重点调整省及省以下地方政府间事权划分，适度提高中央与省级政府的支出责任分配比例。省及省以下地方政府间事权划分改革的重点在于当前省市县乡政府间重叠与交叉事权主体的重新认定，同时，建立起省内各级政府间事权与支出责任的稳定调整机制与确认程序，这一点无论是在改革的过渡期还是体制调整后的稳定期都是十分必要的，它是在基于尽可能的事权与支出责任法定的前提下，通过法规与制度安排，为事权与支出责任的调整涉及到的各级政府提供一个公开透明、民主理性的沟通机制，从而适应政府间事权与支出责任内容的客观变化。此外，基于我国财政体制的改革现状及事权与支出责任相适应的改革要求，中央与省级政府应适当提高其在地方政府负有主要事权责任的部分公共服务供给中的支出责任承担比例。这一方面体现出公共品受益外溢内部化的原则，另一方面也是我国财政体制设计的客观要求。

二是从具体事权和公共经济学原理出发，研究制定政府间事权划分清单与支出责任配置明细表，一方面针对教育、卫生、医疗、环境、科研、文化、公共安全等带有显著供给层次的事权应根据不同层次公共品的性质确定政府间的支出责任，原则是在适度维持现有地方政府事权的基础上，扩大中央政府（或上级政府）对带有显著正外部性的公共服务供给的支出责任，另一方面，在国防、外交、民族、宗教等事务方面，要在维持中央事权基本稳定的前提下，明确地方政府的支出责任事由与分担比例。

三是建立稳定的地方税体系，夯实地方政府事权与支出责任执行的财力基础。近年来，随着“营改增”税制改革的全面铺开，资源税改革的加紧落实，房地产税试点与立法的推进，环境保护税法的出台，以及个人所得税收入的快速增长等与地方税体系建设密切相关的改革措施与税制结构变化的出现，地方财政的事权与支出责任保障能力正面临巨大挑战。因此，未来应尽早明确以房地产税为核心的地方税体系建设方向，不断完善环境保护税税制，扩大中央和地方共享资源税的范围，差别化处理中央和地方的个人所得税分配比例，确保增值税共享比例的落实和适时调整等，以此确保政府间事权与支出责任的切实划分和相互适应度的提升。

四是进一步完善财政转移支付制度。重新安排各级政府间公共服务支出责任的分配比例需要以现行转移支付制度为重要载体，并对其制度、方法、结构本身进行调整，以适应事权与支出责任相适应的财政体制改革。第一，综合考虑生态、资源、地理、人口、政治等客观因素，兼顾区域间公共服务均等化的成本差异，进而科学制定转移支付基本公式中的标准支出、标准收入、标准财政供养人员等的测算方法。同时，上级政府财政转移支付的规模与结构安排及其测算方法应在与下级政府充分商讨的前提下对其公开，进而增强转移支付的规范性、预期性与稳定性，使下级政府能够高效地履行支出责任。第二，在“两税”（增值税与消费税）定额返还改革的基础上，加强专项转移支付项目的绩效考评力度，为此类项目的压缩清理与整合规范提供科学依据，同时，设计总体时间表有计划地提高一般性转移支付的比重，逐步增强地方政府支出责任履行的能力。第三，充分发挥中央政府在财权把控与财力安排上的主导作用，以及区域调控与横向转移制度设计中的事权优势，利用税制改革将集中上来的财力通过“一般性补助”“生态补偿”“产业扶持”“跨区域基建”等方式实现横向财力的科学配置。

五是通过立法及现有法律的修订确立政府间事权与支出责任划分的法律地位与执行依据。首先，建议中央政府以各级政府间财政关系为核心起草《财政基本法》及其实施细则，强调事权与财权的法定，财力与支出责任的法制安排，明确以上各体制要素调整过程中各级政府的权力与义务以及法律程序。在存在委托代理关系或权力与义务存在客观分离的事权与支出责任的安排上，确立法治化原则与责任追究条款，尽量减少行政命令给事权与支出责任划分带来的不确定性。其次，依据《财政基本法》的要求，进一步修订《预算法》以及相应的地方性财政责任法规，为地方政府因地制宜地开展事权与支出责任相适应的财政体制改革提供法律保障。这不仅提升了低级别政府在相应改革中的财政话语权，减少了基层政府由于体制原因陷入财政困境的风险，也避免了省以下财政体制改革同中央与省级政府间的分税制相冲突。

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Promotion of Fiscal System Reforms to Adapt Expenditure Responsibilities to Government Powers:Top Design and Implementation Plan

Sun Kejing

s:Clear division and scientific adjustment of government functions at all levels is the basis for the tax sharing system reform and the logical starting point.Only by the clear division of powers between the government,the expenditure responsibilities between all levels of governments can be defined,so as to ensure the effective performance of power，which is the precondition to build a stable and efficient administrative order,social order and market order.And it is also the basic premise of improving national governance capacity and the efficiency of the allocation of public resources.Meanwhile,it is an important condition for reducing rent-seeking,corruption,and the fundamental basis for the realization of a reasonable matching of fiscal resources and powers.

Government Power;Expenditure Responsibility;Top Design;Implementation Plan

F812.2

A

2096-1391（2017）09-0052-10

* 本文为国家社会科学基金重大课题“中国的政府间事权与支出责任划分研究”（16ZDA066）、国家社会科学基金青年项目“辖区公共利益归宿与基层社会治理中的政府预算制度创新”（14CZZ021）、国家社会科学基金一般项目“现代财政视阈下学前教育政府供给机制创新研究”（15BGL042）、东北财经大学优秀科研创新人才项目（DUFE2015R05）、2017年财政部与共建高校联合研究课题“各国中央政府部门预算国际比较研究”的阶段性成果。

孙克竞，博士，东北财经大学财税学院，副教授、硕士生导师

（责任编辑：邢荷生）