中央与地方间职业教育事权和支出责任划分

中国财政科学研究院《中央与地方间职业教育事权和支出责任划分》课题组

中央与地方间职业教育事权和支出责任划分

中国财政科学研究院《中央与地方间职业教育事权和支出责任划分》课题组

本文从法律和体制层面对我国职业教育事权和支出责任的现状进行了梳理，认为职业教育发展中政府存在缺位、错位和越位的现象，不能适应加快发展现代职业教育的战略要求。提出应通过协调政府、社会、市场的关系明晰职业教育事权，根据中央地方间财政关系明确支出责任，做到支出责任与财政事权相适应。建议进一步强化中央宏观管理事权，将部分事权上移，促进职业教育更好服务于地区经济发展需求，将部分与地方经济发展相关和学校管理的事权下移，将部分跨区域问题调整为共同事权，并推进相关体制机制改革。

现代职业教育 事权 支出责任

加快发展现代职业教育是党中央、国务院作出的重大战略部署之一。职业教育具有经济、社会多重属性，政府在职业教育发展中有多重职责。一方面，政府承担着为不同年龄层的国民提供所需技术教育的职能；另一方面，职业教育又是国家履行宏观经济管理等职能的重要手段。这也为推进职业教育事权和支出责任科学合理划分指明了方向。

一、职业教育事权和支出责任划分的现状

我国现行职业教育事权和支出责任的划分是建立在《宪法》《组织法》《预算法》《教育法》《职业教育法》《劳动法》及《就业促进法》等法律及国家“三定”方案基础之上的。面对新的形势和执行中的问题，国家相继出台了一系列文件进行了调整和规定。

（一）事权和支出责任的法律规定

《宪法》《组织法》及《预算法》对政府间事权和支出责任做出了原则性规定。在此基础上，《职业教育法》《劳动法》《就业促进法》进一步划分了中央与地方间的职业教育事权和支出责任。

《职业教育法》对各级政府在职业教育中的事权和支出责任做出了原则性规定。中央政府承担的职业教育事权主要包括宏观政策层面的决策，制定适应经济社会需要的职业教育制度，组织职业教育的科学研究，制定政策提高职业教育的质量，扶持帮助农村、少数民族地区、边远贫困地区、妇女、残疾人职业教育的发展；地方政府职业教育的事权主要包括将职业教育纳入地方国民经济和社会发展规划，举办职业教育机构，并对职业教育机构进行领导、统筹协调和督导评估，包括对民办职业教育机构的指导和扶持；将建设实习基地列为中央部委和地方政府的共同事权；对于各级政府支出责任的划分，国家层面主要是制定生均经费标准，并制定政策鼓励社会力量的捐赠和金融支持职业教育发展。

《劳动法》《就业促进法》等法律对职业培训事权的规定，强调国家应制定政策，促进劳动就业，发展职业教育，提高劳动者素质，增强其就业能力和创业能力；地方政府应将发展职业培训纳入社会经济发展的规划，鼓励和支持有条件的企业、事业组织、社会团体和个人进行各种形式的职业培训。

在执行过程中，中央相继出台了一系列文件进行调整和规范。特别是近年来，中央层面基于社会公平、经济转型需求等因素的考虑，推出多项政策指导职业教育发展，并对相关事权和支出责任进行安排。在对中央、地方、学校举办部门三个层面相关事权作出规定的同时，也综合考虑了与地方财力相对应的支出责任。

表1 法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件对于职业教育事权的划分

（二）我国职业教育管理体制

由于职业教育本身具有特殊性，涉及面广，在长期发展中形成了特别复杂的管理体系。从所有制看，有公办、民办；从层次看，有初级、中级、高级；从类别看，有高职、高技、中专、中技、职业中学以及成人中专等职业学校，还有劳动就业训练中心和社会力量举办的各种职业培训机构；从年龄结构看，既有职前劳动后备力量培养，又有职后成人提高、转业和继续教育。围绕不同教育类型形成的相应管理体制，直接影响到职业教育事权和支出责任的划分。

我国现行职业教育管理体制是一种“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的职业教育管理体制。高等职业教育中，中央所属高校举办的高等职业院校由教育部管理，地方所属高校举办的高等职业院校和其他地方高等职业院校由地方省市教育行政机构管理。技工学院则由人社部门管理。中等职业教育管理以地方中央所属学校举办的高等职业院校为主。中等职业教育学校主要由地方负责，省、直辖市、自治区所属的中等专业学校，由省、直辖市、自治区领导，有关职能部门参与管理，具体管理职责多数下沉到县；属中央各部举办的，地方辅助协调和配合。

图1 我国职业教育分类示意图

在执行层面，职业教育的事权和支出责任主要由拥有直接管理权及举办权的政府部门及相应层级财政承担，同时上级政府可根据具体情况予以财政补助。补助形式与转移支付专项相结合，如基础能力建设、示范性院校建设、中职免学费政策、学生资助、现代职业教育质量提升计划等项目。从举办者角度看，在政府层级上，有中央、省、市、县多级；从政府部门看，有教育、劳动、交通、卫生、体育等多个部门，此外还有行业组织、社区和企业。

表2 各级政府部分职业教育职能

二、我国职业教育事权和支出责任划分存在的问题及原因分析

虽然法律对职业教育事权划分有规定，但是，由于管理体制、发展环境等多方面原因，现实中，中央与地方间事权和支出责任的划分在执行过程中，仍存在诸多的问题。

（一）存在的主要问题

1.政府在职业教育发展中的职能定位不清

我国职业教育事权和支出责任划分是从计划经济时期演变而来，虽然市场经济体制建立以来有了深刻的变化，但是行政色彩依然浓厚，政府办职业教育的理念还没有得到根本转变，一些更适合于企业、社会组织、学校、个人等主体承担的事权和支出责任，却被政府包揽替代。突出表现为，伴随着财政职业教育投入的快速增长，社会投入呈萎缩态势。2008年至2014年，整个职业教育投入体系中，政府投入占比由55%上升至74%，而社会投入占比由1.58%降至1.07%。这种两极分化的态势在中等职业教育领域尤为明显：中等职业教育经费政府投入占比由2008年的65%增长到2014年的86%，而社会投入占比由原来的1.2%减小至0.66%。

表3 2015年职业教育及培训一般公共预算支出情况

2.中央地方间事权和支出责任在执行中存在错位与越位

按《职业教育法》规定，职业教育事权主要在地方，但是，中央部委不仅承担着宏观管理的事权，也承担着一部分职业学校的管理事权。1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》做出事权和支出责任的初步划分，中央承担中央本级负担的支出，地方承担地方教育支出，也就是“谁举办谁投入”。当时中央部委所属中职学校379所，占到9%。虽然此后不断将职业教育举办权下移，但目前中央所属的中职和高职还有26所。同时，从事权划分的角度，省级政府主要负担高等职业教育，中等职业教育主要下沉在县一级。在这样的框架下，职业教育的分级管理变成了彻底分家，各自负责所属院校。近年来，随着对职业教育的日益重视，中央几乎介入了职业教育发展的各个领域，从师资素质提升、实训基地建设到学生补助无所不包，支出责任则调整为中央地方共担，但中央占比依然较低。

3.支出责任与事权难以有效匹配

由于职业教育主要是地方的事权和支出责任，但部分地区受经济发展和财政收入水平的影响，对职业教育的财政保障能力可能会小于承担的支出责任，导致二者难以匹配。一是中央自上而下制定支出标准，地方难以落实。《职业教育法》规定，省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。调研显示，到2016年11月，全国各省（区、市）虽然均已建立高职生均拨款制度，27个省份建立了中职生均拨款制度，但大部分地方是根据2014年财政部、教育部财教［2014］352号、2015年财政部、教育部、人社部［2015］448号文件要求，分别从形式上建立起高职和中职生均经费拨款标准。从落实情况看，并不理想。如，2014年财政部和教育部联合下发《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款支付加快发展现代高等职业教育的意见》，要求公办高职院校的财政生均拨款到2017年要达到12000元。这一标准，即使在浙江省这样的发达地区短期内执行都有难度。如，嘉兴市2015年公办高职院校财政生均拨款仅为6400元，两年内生均拨款要翻番，对地方财政平稳运行是一大挑战。

二是受到地方财政收入水平的影响，隶属不同地区不同层级的职业院校保障水平差异很大。以中等职业教育为例，2014年国家财政教育经费，广东达到163亿元，而江西只有30亿元。从生均经费看，北京29039元，河南只有6170元，两者相差可谓悬殊。由于中央转移支付多向西部倾斜，又出现了西部地方高于中部地区的情况。

三是随着国家推进职业教育现代化步伐加快，中央密集推出提升职业教育能力的政策，其支出责任一般由中央和地方分摊，地方支出责任难以到位，加剧了事权和支出责任不匹配。表现在中职学生资助、免学费等政策，虽有一定的转移支付，但更多的支出责任仍落到地方政府身上，在地方财力紧张的情况下，支出责任不到位现象在全国普遍存在。有数据显示，24.3%的市、县没有落实免学费政策的支出责任，东部地区这一比例为10.5%，而中、西部地区没有完全落实免学费政策支出责任的市、县比例分别高达36.7%和25.7%。支出责任不到位，既影响了政策的执行，也限制了职业院校自身的发展，抑制了其扩大招生规模、改善办学条件、提高人才培养质量的积极性。

4.省市级政府履行辖区责任严重不足

从省以下职业教育事权和支出责任看，省级政府主要负担高等职业教育及少量省属中等职业教育，大量中等职业教育事权和支出责任则下沉到县一级。在这样的框架下，省市则可以向上或向下推，缺乏财政上的辖区意识。职业教育的分级管理变成了彻底分家，各顾所辖院校，缺乏省级统筹理念，也进一步凸显了层级间的不平等，加大了支出责任与财力不匹配的状况。这就使同一省市不同隶属的职业院校的保障水平差异也很大。以江苏省中职生均经费为例，2012年，江苏省为17116元，市级从1万元到2万元左右，县级从2千多元到11万元不等。在县一级，因为各县财力大小迥异，生均经费差异悬殊，最高的东台市（县）高达118194元，最低的涟水县只有2734元。与东台同属盐城市的响水县也只有7369元，相差很大。目前，一些地市将职业教育事权和支出责任上收到市一级，使事权和支出责任相适应，对推进地方职业教育的发展发挥了很好的作用。

表4 2014年中等职业学校东、中、西部地区生均公共财政预算内教育经费支出 单位：元

5.职业院校的办学自主权没有得到落实

职业教育是一种面向市场、面向社会的教育，需要职业院校根据经济社会发展动向调整专业，引进选聘教师，不断改善办学条件，自主办学。但是现有管理体制下，职业院校在人、财、物方面的管理决策权限很小，没有自主权，如果因为专业发展需要公开或者选调专业教师，按照现有的管理体制必须通过地方政府人事部门主持招聘工作；如果想要从行业企业动态引进能工巧匠担任专兼职教师，在人员编制、教师资格、人员经费、职称评定等方面存在不同程度的制度性障碍；如果职业院校因为发展要加大专业设施设备投入、改善办学条件，院校长需要报请所属地方政府及有关部门同意，并获得经费、政策方面的支持才能动工。“想进的人进不来，想办的事情办不了”是困扰职业院校持续健康发展的根本问题。

6.现代职业教育建设凸显了事权和支出责任缺位

新世纪以来，国家面对经济社会形势的发展变化，适时提出加快现代职业教育发展的战略目标，推动了职业教育的快速发展，但是也要看到现行的职业教育事权和支出责任划分还不能完全适应现代职业教育的需要。一是随着产业转型和技术革新速度的加快，职业形成与消失的周期在逐渐缩短，职业的不确定性正在大幅增加，现代职业教育体系的构建必须加大职业需求的预测并进行适时的调整，而目前我国在这方面还明显是缺位的。二是随着经济的发展，劳动人口的区域流动速度加快，特别是随着城镇化进程的加快和户籍政策的放宽，人口流动速度越来越快。而人口流入地和流出地对职业教育事权和支出责任往往相互推诿，造成缺位。三是现代职业教育提出的不同层级的职业教育之间及职业教育与其他教育形式之间的互联互通问题，职业教育发展与国家产业由东向西梯度转移相衔接、与国家重大战略布局相衔接问题等都涉及多地域、多部门的协调，还存在缺位现象。

（二）主要原因分析

1.法制建设滞后，相关事权和支出责任缺乏法律规范

对于职业教育事权和支出责任，法律多只作了些原则性规定，即便在《职业教育法》中也只有笼统粗放的规定，诸多事权没有清晰划分，而且《职业教育法》颁布已经20多年，亟需根据发展的要求进行调整优化。虽然近年来，国家通过行政法规、部门规章等规范性文件的形式做出若干调整，但是法律层级较低，强制约束力和协调调动力较弱，导致在执行中有很大的不稳定性。

2.部门所有、条块分割、多头管理的管理体制造成事权和支出责任相互交叉

首先，横向来说，我国职业教育由多个行政部门多头管理。在同一级政府层面，一般由教育部门管理中职、高职院校，人社部门管理技术、技师学院、职工培训。同时，还有一些部门办有行业性的职业院校，职能交叉，权责不清，政府部门“既是运动员又是裁判员”，造成部门之间相互扯皮，对职业教育学历和职业技能资格互相不认可的现象。其次，从纵向来说，职业院校隶属不同层级的政府，造成同级职业院校，校际差异悬殊。再次，从财政资金的管理来说，由多部门分权管理。教育事业费属于文教科学卫生事业费类中的款级，归财政部门管理；教育基本建设投资属于基本建设费类中的社会文教费款级，归发展改革部门管理，各部门设置的项目交叉重复，导致资源配置效率低下。在这样的管理体制下，必然造成职业教育事权和支出责任相互交织。如某央企所属职业学校，人事由举办企业管理，教学归所在地教育部门管理。由于该校又与所在地一所职校合并，所以在支出责任上，中央财政只负责原来部分的支出责任，而合并部分的相关支付责任由原所在地财政部门定额打包，这样原来中央部分按照相关政策增长，而后并入部分则没有增量部分。由于职校还承担了企业培训任务，该央企补助其20%的办学经费用以弥补支出缺口，形成了一种错综复杂的事权和支出责任关系。

3.中央地方事权同构，支出责任不清

我国当前政府事权和支出责任的划分格局形成于20世纪末，明显带有当初“政策制定集权上收中央，财政支出分权下沉到县”的特征，这也是现行政治架构与历史文化传统相结合的产物。在这样的格局下，相关事权上下对口，事权同构，地方拥有的所有事权几乎都是中央政府或者上级政府事权的延伸。虽然职业教育事权在地方，但中央几乎涉足到所有层面，并不断扩大相关事权，这就使各级政府的事权不确定，处于不断的变化之中。可以说，“中央点菜、地方买单”是我国现行体制下各级政府事权和支出责任难以匹配的根源。事权扩大是上级政府的决策，而所需财力主要靠下级政府自己想办法解决，这就使下级政府的事权、财力都处于不确定性状态，导致两者难以匹配。

4.职业教育微观主体定性不清

作为职业教育的微观主体——职业院校，长期以来存在属性不清的问题。职业院校是一种从事技能教育活动的社会组织，而不是一种政治组织或行政组织。职业院校应该是独立的社会法人，而不应该是政府的附庸。独立的职业院校必须具有能动的自主权和独立的经济利益，职业院校与政府的关系应该主要是社会经济关系，而不是行政关系。只有让职业院校回归社会本位，才能更好重塑职业教育微观主体，让公办民办站在同一起跑线，政府更多是进行统一的宏观管理和监督的职能，对于公办学校只是承担举办人的支出责任。

三、中央与地方间职业教育事权和支出责任划分的思路与建议

在划分事权与支出责任方面，长期以来形成了公共产品、财政分权等理论，及实操层面的外部性、信息处理复杂性和激励相容机制三原则，这对我国也有一定借鉴意义，但也要充分重视我国现实。一方面，通过协调政府、社会、市场的关系明晰职业教育事权，越位归位，缺位补位；另一方面，根据中央地方间财政关系，明确支出责任，做到支出责任与财政事权相适应。

（一）主要思路和路径选择

1.新的政府、市场和社会的关系：明晰事权

我国当前职业教育在政府、市场和社会之间的职责呈现出以政府为主，家庭和个人在中等职业教育阶段学费负担较低，在高等职业教育阶段学费负担较重，企业和社会参与度不高的特征。职业教育事权是政府的责任，政府有责任，但是不意味着必须由政府直接提供，可以通过多种形式让社会资本等多方参与，但在社会不能提供相应的公共服务条件下，政府应提供相应的财力保障。因此，当前政府在与市场和社会的分工中，政府更多需要承担为市场和社会在参与职业教育过程中创造良好投资和办学环境并弥补市场失灵，有效发挥市场和社会在职业教育发展中的作用，政府通过监督和问责，建立负面清单，避免企业和个人在参与职业教育投资和发展中出现治理风险。通过对教育资源配置进行有效的干预，来弥补由此引起的效率缺失。具体来说，政府主要通过财政、税收、价格引导、监督管理等手段对职业教育领域市场和个人行为进行引导和干预。此外，政府通过对职业教育的宏观管理和科学规划、职业资格评价标准的制定和预测、提供市场咨询、提供职业教育不同专业较为统一的办学标准和经费支出标准等统筹管理职能，构建我国现代职业教育体系。

2.新的中央与地方的关系：分工明确形成合力

基于财政分权理论，要有效发挥中央政府的稳定和再分配职能，更好发挥地方政府提升资源配置效率的职能，同时在事权和支出责任划分的操作层面上能够充分调动中央和地方两个方面的积极性。

我国中央政府应该承担的职责主要包括：应该依据我国产业发展需要和国家现代职业教育体系建设的需要，做好全国职业教育发展整体规划和宏观管理职责，制定不同专业相应的办学标准和资格认证标准，建立职业教育管理和经费等相关信息平台，更多在宏观层面通过优化管理环境和系统支持环境，为全国职业教育社会与私人投入和办学创造良好条件，并建立负面清单对违反办学规定的行为给予监督和问责。借鉴国外经验，在职业教育事权和支出责任划分中，中央政府主要对全国性或者跨区域影响的事务以及对弱势群体和贫困地区接受职业教育进行补偿。通过转移支付对弱势群体和贫困地区提供财力保障。

我国地方政府承担的职责主要包括：依据地区产业发展特点和需求，考虑自身区域产业资源禀赋特征，建设区域职业教育协同发展和资源共享体系，做好地方职业教育服务产业和完善职业教育体系的相关规划，构建地方职业教育基础设施和信息网络平台，通过税收、土地和金融等多种措施，更多地对企业和私人参与举办职业教育学校，提供实习实训基地和产业园区职业教育人力资源配置创造良好的政策基础和条件。

中央和地方共同承担的职责主要包括：一是中央政府的职业教育规划要对地方和区域性职业教育发展提供指导和要求，中央政府出台相关规划引导地方政府对职业教育在课程改革、专业配置等方面进行改革，提供有利于地方现代职业教育体系形成的制度环境，为职业教育服务区域发展提供支持。二是中央制定的职业教育相关政策和发展规划，需要地方具体来落实和实施，地方和中央都要为有效推动企业和私人在职业教育投入和办学中创造良好政策环境和条件。

3.管理机构和管理体制改革：更好履行事权

一是统筹协调与职业教育发展相关的各部门。在现阶段我国职业教育领域，教育、发改、财政、农业、扶贫、人力资源和社会保障等众多管理部门各自都负有一定责任，今后需要建立协调机构以促使各部门按照统一的标准来确定学员资格、选拔学生、开办系统性的培训课程及设定一定的考核标准，要避免各部门由于自己的资金分配和使用较为分散导致的支出机制混乱，要建立系统的资金使用监督体系，形成较为合理的联合办学体制和模式，减少部门之间的恶性经费竞争，提高职业教育资金的使用效率。

二是预算管理机制改革。逐步构建现代职业教育绩效预算管理制度，推动建立职业教育较为成熟的支出分配和管理机制，制定职业教育生均经费标准，健全相应的绩效评估机制。首先，为职业教育支出提供科学性、规范化、可行性的预算支出标准。其次，预算支出评价与前期资金投入相结合，建立成本效益分析，通过科学的预算资金分配体系，制定促进职业教育效益最大化的资金分配标准。鼓励多元主体参与评估过程，引入第三方评价，借鉴美国职业教育经费拨款制度，通过公式拨款和中央政府对地方政府的绩效考核来决定对地方职业教育经费的拨款量。最后，建立健全问责机制。把职业教育发展作为各级政府主要领导业绩考核指标，加强对政府及有关部门履行发展职业教育职责的督导，及时公布督导结果，作为对被督导单位及其主要负责人考核奖惩的重要依据。

4.调整各级政府的事权和支出责任：重点突出

第一，中央需上收的事权，包括宏观管理职能、职业发展规划、职业发展建设标准、职业资格预测、职业指导咨询等。第二，中央政府应致力于提供有利于统一市场形成的职责履行。将部分困难地区和群体职业教育与培训的财力保障责任上移，如主要针对困难地区人口设立的初等职业教育的事权，可以上移为中央事权。在条件许可的情况下，对于基层职校教师工资等基本保障的事权，上移到上一级政府，保证一定区域内的基本公平。第三，将跨地区人口职业教育调整为中央地方共同事权，建立由中央、输出地和输入地分摊费用机制。第四，对于新增支出责任，建议以规划和政策为依据，做系统测算，坚持事权和支出责任相匹配，明确各级政府间的支出责任分担。第五，部分事权可以进一步下移，职业学校发展的事权进一步明晰为地方事权。由于职业教育与地方经济、产业发展紧密相连，职业教育能提供技能人才的水平是地方投资环境的重要内容之一，校企合作是职业教育发展的特色，也是其优势所在。

表5 中央地方职业教育事权和支出责任划分思路

（二）推动与事权划分相适应的体制机制改革

1.在法律修订过程中明确事权：实现事权法定化

建议修订完善《职业教育法》，制定出台《职业教育校企合作法》，进一步明确职业教育的体系架构、基本制度、条件保障、经费保障、统筹协调、校企合作等关键问题，界定各级政府及有关部门、行业、企业、职业院校各方的责权利，明晰各方的事权和支出责任，赋予职业院校办学自主权，参与职业教育的各方主体权责法定，积极营造职业教育发展的良好法治环境。

2.管理体制：统筹协调建立现代职业教育体系

一是各部门管理体系上需要统筹协调。在国家层面建立现代职业教育工作领导小组，整合各方力量，做好总体部署和协调工作。统筹协调人社部、教育部、行业主管部门、财政部、发改委各自的职权。明确辖区内的办学主体，建立省级内部涉及编写教材、职业资格认定、职业院校建设的专职教育管理部门。加强现代职业教育发展的研究工作，进行现代职业教育改革发展的顶层设计。根据现代职业教育体系的要求，明确各个部门的功能、职责定位。加强应对区域经济社会需求的机制研究，统筹全省现代职业教育发展。按照中央关于政府机构改革和职能转变的要求，将职业教育和培训统一归口管理，减少部门职责交叉和分散。

二是各部门资金使用上要统筹协调。由于职业教育的办学涉及中央多个部委和多个行业协会，因此中央各个部门都向财政部门争取经费势必会导致职业教育经费分散和支出混乱，今后需要按照预算法的要求建立职业教育预算管理制度，以预算和财政规划倒逼各部门财政资金的使用和分配模式，建立相应的监督和预算信息公开透明制度，有效实现财政资金的合理分配和使用。通过科学预测职业教育收入和支出，从时空上优化职业教育资源配置，约束各级部门和学校组织各行其是的行为，减少内耗，提高政策的协调性和有效性。

地方政府及地方主管部门也应该采取措施逐步推进职业教育支出均衡化、完善绩效评价机制、加大财政资金的监管力度，进一步解决好地方部门之间在职业教育中的多头管理、导致的财政支出绩效不明显、支出结构不均衡等问题，切实提高农民工等群体参与职业教育培训的积极性，提高职业教育产出质量，早日构建完备的现代职业教育管理体系。

三是规划、政策和支出责任要协调统一。职业教育的发展规划，相关政策要与具体的财政资金年度预算和中长期财政规划相协调和统一，同时各级政府规划和政策需要做到与支出责任相匹配。避免出现规划和预算“两张皮”，事权和支出责任相互矛盾，这就要求规划和政策在制订时就要有前瞻性预判。提高政府职业教育发展战略规划和财政预算的前瞻性、稳定性，更好地促进职业教育服务于国家及地区经济社会发展目标的实现。预算的编制和职业教育政策规划的制定应坚持激励相容原则，在明确各相关主体责任的基础上形成合力。

3.逐步形成事权和支出责任相适应的保障机制

以生均经费为抓手健全稳定的财政投入保障机制，全面实行职业院校生均拨款制度，并根据办学规模和教学要求进行动态调整，做到投入不低于普通教育标准。改革会计制度，通过引入功能因素，核算专业成本，使各专业生均经费标准和成本基本一致。以生均经费为标准，合理划分各级政府对职业教育投入的责任和比例，中央财政注重支持重大改革和加强薄弱环节，加大对中西部地区尤其是中西部农村、老少边穷地区的转移支付力度；省级财政更多发挥统筹作用，市县地方财政注重保日常运转，确保教育公共财政投入职业教育占比逐年上升。推进职业院校标准化建设，到2020年实现大部分职业院校基本办学条件达标。

4.创新机制推动区域基础教学设施共建共享

将实训基地等基础教学设施事权逐步上移，加强职业教育基础能力建设。推动区域内的实训基地、科研实验试验室等基础教学设施共建共享，并创造条件，与普通高校、科研机构、工厂企业的试验室等实现共建共享；建设区域人力资源信息共享与服务平台，衔接区域间劳动用工和人才政策，优化职业教育资源布局，推进产教融合、校企合作，推动职业教育统筹发展。可以适当让渡部分政府事权，推动专业设置、课程内容、教学方式与生产实践对接，促进职业学校教师和企业技术人才双向交流。

5.给予地方政府和学校更多办学自主权

明确职业院校社会组织的定位，它不是政府组织的延伸，而是相对独立的办学主体。职业教育有多重要，职业学校的特色发展、自主发展就有多重要。否则，再多的财政投入、再宏伟的改革蓝图，没有职业学校这一社会微观基础，都难以落地。所以，应进一步深化教育领域综合改革，赋予职业院校面向市场、面向社会办学的自主权，允许职业院校自主聘用专兼职教师、自主评聘职称、自主设置专业、自主改善办学条件、自主开展专业教学，鼓励职业院校建立完善现代学校制度，支持职业院校建立行业、企业、学校等多方参与的学校董事会、理事会，变“学校管理”为“学校治理”，提升院校治理能力和依法依规自主办学的水平。

Professional Education Duty and Expenditure Responsibility Division Between Central and Local Government

Research Group of Professional Education Duty and Expenditure Responsibility Division Between Central and Local Government

The thesis describes and sorts out the current situation of China professional education duty and expenditure responsibility from the legal and system aspect.The thesis finds that in professional education development,the government's role is sometime absent,offside or dislocation,and it can't adapt the strategic requirement of modern professional education.It suggests that the relationship among government,society and market should be clarified.Based on this,professional education duty can be identified.With this,according to the fiscal relationship between the central and local,the expenditure responsibility can be adapted to fiscal duty.The thesis recommends that when strengthening the macro management duty of the central government,some duty can be shifted up while at the same time shifting down some duties related to local economic development and school management in order to serve the local economy,changing some intra-region issue into common duty and promoting relevant system and mechanism reform.

Modern Professional Education;Duty;Expenditure Responsibility

F812.2

A

2096-1391（2017）09-0068-13

课题指导：白景明

课题负责人：韩凤芹

课题组成员：韩凤芹 史 卫 张 绘 孙 洁李 婕 翟盼盼 汪忠明

执笔人：韩凤芹 史 卫 张 绘

（责任编辑：邢荷生）