美国公立学校由私人企业管理发展模式研究

张 绘

美国公立学校由私人企业管理发展模式研究

张 绘

将公立学校交给私人企业管理是美国当前教育私有化进程中发展最快也是争议最大的发展模式。本文首先指出了美国教育管理组织的特征，并用三种分类标准对教育管理组织加以区分。其次，描述了教育管理组织发展的状况，并说明教育管理组织发展如此迅速的原因。最后，借鉴美国教育私有化改革的经验提出教育管理组织这种学校管理运作模式对我国教育资源配置的启示。

美国 教育私有化 教育管理组织 教育资源配置

2016年11月7日闭幕的十二届全国人大常委会第二十四次会议，以124票赞成、7票反对、24票弃权，表决通过了关于修改《民办教育促进法》的决定。新法直击客观现实为创造营利民办学校办学合法空间，强化分类治理为助推营利性和非营利性民办学校公平发展，凸显公益导向为恪守义务教育发展的公共品格。然而，由于在义务教育阶段明确要求“禁止实施义务教育的营利性民办学校”，民办教育促进法修正案的最后通过，必然会给民办学校发展带来短期阵痛。新法的出台以及当前我国财政经济发展的客观形势，有必要借鉴国外公立教育交由私人企业管理发展过程中的经验，以便于从长远出发，促使我国义务教育阶段学校管理发展迎来新的发展空间、新的发展形态、新的发展前景，在建立健全中国特色社会主义现代教育体系中充分彰显自己的地位和作用。本文将重点介绍美国教育管理组织的发展特征和经验启示。

近年来，将基础教育阶段的公立学校的组织管理交给名为教育管理组织（Education Management Organizations，EMOs）的私人企业，成为美国教育私有化（Education Privatization）进程中增长最快和争议最大的发展模式。EMOs的发展是在美国教育私有化进程的大背景下产生的，一些支持EMOs发展的研究者指出运用这样一种经营管理模式能够将宝贵的企业家精神、顾客导向策略和自由竞争机制等提高办学效率的理念引入公共教育领域，减少公共部门在提供教育产品上的惰性，增加现代教育体制的活力，以便于更加有效地提供多样化、高质量的教育服务。他们认为今天的教育领域就像是美国当年的医疗领域，而今天美国的医疗领域已成为一种动力很强的营利产业，“教育也将是这样的产业”。

在EMOs发展的初级阶段，公立学校一般将学校午餐、校车、学校物业管理等服务外包给私人企业，并且签订相应的产品和服务合同。这种以契约形式维系的管理模式，在许多学校已经非常普遍。但当工会提出受雇佣的工人与EMOs管理层之间存在利益冲突时，学校董事会就会依据合同契约执行对学校的控制权和所有权。从二十世纪九十年代初开始，学校董事会开始将整个公立学校的管理和运作外包给私人公司，甚至于将对学校教师的招聘和学生的筛选等重要事务的权限也交给EMOs来打理。最近，这种将学校的管理服务全面外包给私人企业的做法受到了广泛的争议。一些反对者指出将教育外包给EMOs将会改变原本有限的公共教育资源的服务对象，最终优质的教育资源将服务于一些特权阶级和富裕人群，并且政府将难以控制学校的办学成本和收益。在基础教育阶段公立教育必须向每一个人提供平等的教育机会，而这又与私营机构参与公立教育这样的领域存在必然的矛盾，因为营利才是私营机构追求的市场目标。

一、美国教育管理组织的特征和类型

（一）特征

教育管理组织是指由一个私人组织或公司去管理公立学校、特许学校（Charter School）或契约学校（Contract School）。教育管理组织与学校签订契约合同，学校交出执行管理权。教育管理组织在契约约定的时间框架内生产出可以测量的教育结果，并且确保用更少的教育资源投入，教育出更好的学生。

为了与明显营利性的健康管理组织（HMOs，Health Management Organization）相区别，提倡私人管理公立学校的人已经寻找到别的名字去称呼EMOs，比如，教育服务的提供者（Education Service Provider）。由于英文词组“教育管理组织（Education Management Organization）”的首字母缩写“EMOs”被普遍用于描述在契约关系下管理公立学校的那些机构，因此本文中也采用这个名字。

EMOs与学校经营承包商的一个重要区别在于，它是拥有学校完全执行管理特权而不是提供部分服务的“小商小贩”。承包商仅仅提供一些服务项目并收取一定的费用，这些服务项目包括会计、工资和福利的发放、校车、财务和法律咨询、人员招聘、儿童艺术类特殊教育服务等。

（二）类型

EMOs的分类标准有三种，第一种划分为营利组织还是非营利组织；第二种划分为他们是管理特许学校还是管理契约学校；第三种按EMOs的管辖范围划分为全国性教育管理组织和只管辖某一地区的教育管理组织。

1.营利性或非营利性教育管理组织

多数EMOs属于私人营利组织。按照管理学校数量的多少排序，目前在美国国内规模最大并且被多数人认可的营利性EMOs依次为：爱迪生学校联盟股份有限公司（Edison Schools Inc），国家遗产学院（National Heritage Academies），李奥娜社团（the Leona Group），白帽公司（White Hat）和想象学校联盟（Imagine Schools）。所有这些公司管理至少包括30所学校，并且拥有巨大的财力资源，使得这些EMOs能够实现学校可以负债经营并且还保障有足够的资金可以购买需要的办学设备。

亚利桑那州立大学的教育政策研究实验室（The Education Policy Studies Laboratory）发表了一个对营利性EMOs的年度评论。虽然没有办法提供详细的非营利性EMOs的数量，但是可以合理地推断出他们在数量上比营利性EMOs更少并且多数非营利性EMOs只管理1-2所学校。比如，在密西根州，三个非营利性的EMOs管理全部四所特许学校。在美国其他地方还有三个规模较大的非营利性EMOs在发展壮大，他们分别是加利福尼亚州的立志公立学校联盟（Aspire Public Schools）管理了超过15所公立学校；俄亥俄州的星座社区学校联盟（Constellation Community Schools）管理了12所特许学校；洛杉矶地区的绿点公立学校联盟（Green Dot Public Schools）管理了10所学校。

EMOs不包括一些在社区为许多特许学校提供帮助和支持的非营利社团组织（Community Groups）。社团组织对特许学校的帮助不同于特许学校与EMOs签订的合同和给予的报酬。进一步，在一些州，比如宾夕法尼亚州和纽约州，各种非营利性的社团机构已经建立了特许学校作为拓展他们社区服务的项目。在所有这些案例中，虽然社团组织试图增加其在学校董事会中的代表席，但是社团组织没有保证履行与学校签订合同的权力，因此他们不属于EMOs，虽然他们寻求在学校管理层中发挥更大的作用。但是在许多情况下社团组织提供的只是学校教学以外的一些后勤服务。

2.管理特许学校或契约学校

EMOs可以为特许学校或契约学校提供服务。特许学校是一种新兴公立学校的形式——其混合了传统的公立学校的元素，比如广泛的入学机会和获得公共财政资金资助，同时，又常常迎合私立学校中父母提倡对教育的自由选择权和对学校的管理自治，因此是公立和私立教育的混合物。传统意义上没有引入父母参与学校自治管理等私立学校特征的公立学校，将这类学校交由EMOs管理，则被叫做契约学校（Contract Schools）。

第一个EMOs的产生早于特许学校，他们关注于与一个社区学校的董事会签订契约并管理社区学校，比如，教育选择股份有限公司（Education Alternative Inc）在迈阿密、巴尔的摩和康涅狄格首府哈德福德，以契约形式管理学校；爱迪生学校联盟股份有限公司（Edison Schools Inc）创建于1992年刚好是特许学校思想萌芽的时候。该公司最初计划建立一个私立学校系统，但是很快转变为关注公立学校教育。直到2000年，该公司管理的学校中有一半是契约学校（Contract Schools），另一半则是特许学校。2000年以后，由于采用契约方式建立合作伙伴关系的学校数量逐步增加，该公司管理的特许学校数量开始大量减少。

对于EMOs的经营来说，选择管理特许学校或契约学校各有利弊。EMOs在管理特许学校方面有更大的自主权。这在招聘和解聘教师以及制定薪酬水平时有很大的权限。契约学校的一个主要优势是EMOs能够通过谈判获得更高额度的政府财政资助，但是在特许学校政府资助金的数额是固定的。对于特许学校，EMOs常常被学校固定资产设备的安全所累，但在契约学校EMOs掌管着学校里现存的所有设备。在特许学校EMOs必须把一些资源用于市场营销和学生人数的补充上，在契约学校却不需要如此，因为这类学校已经有充足的生源。美国大约20%的特许学校由营利性的EMOs管理。特许学校已为私人企业管理公立学校提供了一个新的切入点，许多公司已经实现了在学校所在地很远的公司总部经营学校。在特许学校创办的初期，管理者常常面临着要处理大量的文字材料、固定资产、财务、大量教育资源缺乏的问题，而EMOs能很好地协助它们解决这些问题。

3.在多个州管理多所学校的EMOs或只在一个州管理一所学校的EMOs

多数媒体关注于EMOs在两个或多个州管理多所学校。莫纳等（Molnar et al，2006）统计发现，14个营利性的EMOs管理了10所以上的学校，9个EMOs管理了4-9所学校，8个EMOs管理了2-3所学校，20个EMOs只管理1所学校。只管理一所学校的EMOs的数量常常被低估，因为特许学校的创建者和管理者就算建立了自己的EMOs也常常不向媒体公开，同时，也不向监督和管理机构报告。

获得大型EMOs的运营资料非常容易，有大量的信息可以在他们的年报、市场资源配置报告、政策分析师给出的报告中获得，但是要获得那种只管理一所学校的EMOs的信息却非常困难。只管理一所学校（single-site）的EMOs在亚利桑那和密西根州数量更多也更具代表性。那些只管理一所学校的EMOs规模逐渐扩大到管理第二所甚至更多的学校，但是这也是极个别的情况。在密西根州只管理一所学校的EMOs，估计已经经营了接近30所特许学校。

研究关于管理一所学校的EMOs很重要，因为这种经营模式提供给私人对公立特许学校的经营管理权。许多私立学校逐渐转变为公立特许学校，学校管理者创建了他们自己的EMOs，以求重新获得或恢复最初学校的所有权和控制权。同时，一些由父母管理的特许学校也已经建立了他们家庭管理模式的EMOs，这种EMOs实质上已经掌管了学校财物的所有权。

二、美国教育管理组织快速发展的趋势和原因

（一）美国教育管理组织的发展趋势和规模

EMOs的数量和他们在教育市场中的份额（包括在特许学校中的比例和一些处于竞争环境的学区）都获得了快速的增长。莫纳（Molnar，2009）指出很多学校的教育资源是由EMOs捐助的，合伙人和投资商希望看到在2018年EMOs能够管理整个K-12教育中10%的公立学校。克里斯怀特（Chirs Whittle），爱迪生学校联盟股份有限公司的创建者呼吁到2030年100%的公立学校应该都由私人来管理。

目前，在美国有超过60个EMOs管理着各种类型的学校。有数据显示EMOs管理着20%的特许学校。学校董事会已经签订了转让包括75%传统公立学校的管理权给EMOs，接近500所特许学校董事会将他们的学校外包给EMOs，使得其成为营利性EMOs首选的投资点，可以大致估算出在美国EMOs管理的学校为接近250000名学生提供教育服务。爱迪生学校联盟股份有限公司自从20世纪90年代初建立以来，仍然是最大的EMOs。现在它管理了大约80所学校，学生入学人数达到了51000人。

图1统计了美国营利性的EMOs和非营利性的EMOs的数量。

图1 美国营利性的EMOs和非营利性的EMOs的数量变化

相比美国其他任何地区，在密西根州营利性的EMOs管理的特许学校，其业务范围扩展得更为迅速。在密西根州有75%的特许学校是由EMOs管理的，该州有超过80%的特许学校的学生在这类学校就读。从图1可以看出，虽然只管理一所学校的EMOs和非营利性EMOs管理的学校数量仍然在增加，但由营利性的EMOs管理的学校数量正逐渐稳定下来。虽然这些营利性的EMOs继续发展为新的特许学校或契约学校，但是在一些案例中签约的学区和特许学校对EMOs管理学校的表现非常失望，因此学区和特许学校不会再和那些表现差的EMOs进行续签。有研究发现在达拉斯和费城，EMOs管理学校的成本超过了学区中其他规模和办学条件类似的学校。同时，不同类型或不同学区的EMOs之间以及其管理的学校之间产生了合并，这些都是导致完全营利性的大型EMOs的增长逐渐稳定并且从图1中看来还有下降趋势的原因。

在美国EMOs的发展规模和管理学校数量的增长最为显著，但是，EMOs在英国、加拿大和其他地区也有明显的增长趋势。

（二）美国教育管理组织快速发展的原因

EMOs快速发展一个非常重要的原因就是对利润的追逐。当私人公司和投资者占领了美国健康领域的市场后，他们已经产生了对公共教育领域投资的极大兴趣。EMOs成功地进入这个传统的公共服务领域并且在20世纪90年代对风险投资家和私人投资者产生了可观的收益。虽然只有少数EMOs报告了他们获得的利润，但在过去十年中EMOs投资公立学校的数量还在增加，说明这个领域仍然有利可图。

EMOs经营特许学校数量的增加，与以下几个因素相关：（1）学校或委托人对创新管理机制的需求。特许学校的创建者在他们创办初期需要资金、设备，项目和课程时，常常面临资金链断裂的困难。而EMOs带来了足够的资金去购买设备，并且以融资租赁的方式将使用权转让给特许学校。（2）一些特许学校已经雇佣或建立了他们自己的EMOs，以使他们的教学人员成为私人雇佣者，许多州并没有要求特许学校的董事会雇佣学校员工。当员工成为EMOs的雇员时，可能无法进入州的退休系统并且EMOs不用为其花费更多的人员费用和退休经费。在密西根州已经有经营者要求考虑他们的申请，使该州的特许学校组建成一个EMOs。（3）一些特许学校的经营者倾向于与EMOs合作，因为，这将为学校引进更多的资本和管理经验。并且EMOs与特许学校相比，更加不存在一些服从外部管理的问题。

EMOs的增长还与政治议程有关。比如，在密西根州、科罗拉多州、马里兰州、宾夕法尼亚州，教育管理者或州政府官员已经参与到将特许学校外包给EMOs的进程中来。居民选举出来的学校董事会也有权将管理和经营困难的特许学校外包给一个EMOs。

EMOs快速增长还因为获得了州和联邦政府的支持。州和联邦提供了一系列基本的规定，把表现较差的学校或学区外包给私人EMOs经营。比如，联邦政府《没有一个孩子落伍法案》（No Child Left behind Act），提出学校在无法达到每年学生成绩有所提高的要求时可以选择采取下面五个方案：（1）转变为特许学校，（2）取替所有员工，（3）与一个私人EMOs签订合约，（4）允许州政府接管，（5）实施其他重要的管理变革。从这几个方案来看，引入EMOs的管理与转变为特许学校相比是一个更具吸引力的选择，因为学区可以通过契约保留对学校的控制权。

多数州没有对EMOs与特许学校签订契约合同并对学校进行管理加以限制，但是也有一些州对EMOs参与到特许学校的经营加以限制。如康涅狄格州就对特许学校的管理权限有相关规定，并且不鼓励那些追求更大学校经济规模的EMOs对特许学校进行管理。规定要求EMOs采用州购买的教学系统，并且只有等到所有学校的其他债务都被偿还清了，EMOs才可以收取服务费用。同时，还对EMOs的发展结构也进行了限制。

下面就EMOs的数量以及其在管理学校和学生数量方面快速增长的7个主要方面给予说明：

（1）特许学校建立了他们自己的EMOs

美国目前教育系统中一个快速发展的情况是，特许学校的建立者或管理者创建了他们自己学校的EMOs，并且通过与特许学校的董事会签订契约来管理学校。

（2）由只管理一所学校的EMOs发展到管理多个学校的EMOs

一些最初只管理一所学校的EMOs已经将他们的服务扩展到其他学校，有些甚至还创办了新的学校，而在这些只管理一所学校的EMOs创办的新学校中，常常创办了与他们最初管理的学校不同的年级，这样两所学校就存在明显的互补性。

（3）由提供部分服务发展到提供全部服务的EMOs

在20世纪90年代EMOs逐步由只提供部分服务或允许学校选择支付特别服务费用的情况，逐步转变为同意其提供所有管理服务项目。

（4）非营利性EMOs的增长

非营利性EMOs或特许管理组织（CMOs）常常会刺激特许学校的增长，并且会产生不同的成功办学模式。

（5）EMOs创办了他们自己的特许学校

EMOs创办他们自己的特许学校，而不像以前一样等着别的学校请他们参与管理。在这些案例中，EMOs决定他们想建立和管理学校的社区并且寻找一些能帮助提供服务的社区成员。在亚利桑那州，允许EMOs建立自己的特许学校，这就使得EMOs不需要和学校董事会建立雇佣关系。

（6）网络学校的扩展

因为特许学校业务的拓展，网络学校已经开始大规模增长。几乎所有的网络特许学校都是由EMOs开办的，使其成为私人管理主要增长的领域。

（7）在现存的EMOs创办的特许学校中入学人数在增长

每年特许学校平均的办学规模都在增长，并且这种增长许多是由于现存EMOs管理的学校和班级数量的增加而导致班级人数、班级数、新年级数的增加。

EMOs除了增加他们在K-12阶段学校服务的种类，几个大型的EMOs还增加对其他教育类型的服务，涵盖了一些补充类型的教育服务比如家教、放学后补课、夏季课程、青少年课余特长培训、技术支持。由于与正规的K-12阶段的学校不同，补充服务并不受大量的监管，同时对承担的责任也没有太多规定，使得这种项目更加吸引EMOs投资。

三、思考和启示

应该说教育管理组织的存在在教育资金和资源不足的情况下，为提供充足的教育资源开辟了一种很好的途径，同时也在某种程度上对提高公立学校学生成绩有一定的作用。美国教育管理组织的发展虽然也受到了质疑，但是目前其发展非常迅速主要是受以下几方面的影响。

（一）转变经营方式，促进经营者之间的竞争

政府在这个过程中并不直接将资金拨给所有的学校，而是提供一个公平竞争的平台，让有志于办教育的社会力量，如教师组织、家长团体、社会服务组织和私人等通过注册公司参加竞标。各公司通过公开竞标，最终中标者将与学校或学区签订合同，获得学校的经营管理权，并获取政府下拨的与原公立学校开办所需相当的生均经费。

（二）以改善学生成绩为目标，重视学校办学绩效

美国政府部门非常重视各类教育管理组织的绩效责任，尤其对其办学教育质量有很好的监督。教育管理组织与政府和学校董事会签订协议，承诺在一定时间内对办学绩效较差的学校进行改善，使学生学业成绩达到某个水平，并且在办学期间要定期向政府和公众公开其办学及运营情况，如果没有达到契约合同的办学要求，政府和学校董事会有权对其进行解约。

（三）政府为教育管理组织财产的归属提供了法律保障

教育管理组织的发展获得了来自政府方面的大力支持，其发展以清晰的产权制度为保障。美国宪法和各州法律都为保护私人财产提供了法律依据，并且明确了EMOs的产权归属问题，使其与其他商业企业一样所有权归投资者所有，在保障他们能够获得利润的同时通过契约承担相应的责任。由于该领域有利可图，吸引了大量的资金和企业投入。

美国教育管理组织的发展经验，对于我国正在积极探索的扩大优质教育资源的配置比例，采取政府购买服务、PPP以及产业引导基金等引导民间资本投资教育领域，鼓励民办教育参与到教育竞争中的改革实践有重要的启示。我国为缓解政府教育投入不足与社会对优质教育资源需求之间的矛盾，也曾对公办学校运营机制进行“转制”，这在一定程度上有助于缓解教育经费来源不足与巨大教育需求之间的矛盾，有利于提高公办学校的运营效率，促进教育多元化发展。但是我国开展公校委托私人办学的模式还比较单一，参与办学的团体之间并没有开展有效的竞争，同时政府和私人产权的界限还不是很清晰，没有规范的以契约为基准的办学绩效考核机制。我国在进行教育资源配置时，特别是在缓解目前日益激烈的“学区房择校”矛盾过程中，应当借鉴美国教育管理组织的部分经验，在保障公共教育资源的国有属性前提下，采取多种手段尝试将市场力量作为化解公办学校优质教育资源不足问题的突破口，修改与完善培育和规范教育市场所需的政策法规制度。

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Study on the Model that Private Enterprises Manage Public School in USA

Zhang Hui

It develops fast and is the most controversial issue that private enterprises manage the public school during the education privatization process in U.S.This research first identifies the natures of education management organization in U.S.and defines them by three classification standards.Secondly,the thesis describes current development of the organizations and explains why they develop so fast.In the end,by learning US experience in the process of privatization reform and how the education management organization operate,China can improve its education resource allocation.

United States of America;Education Privatization;Education Management Organization;Education Resources Allocation

G46/G51

A

2096-1391（2017）09-0141-07

中国财政科学研究院 教科文研究中心中国社会科学院财经战略研究院

（责任编辑：董丽娟）