基于政府合作行为的长株潭城市群内部协同发展的障碍与对策研究

王明

摘要：行政区与经济区是城市群发展面临的两个基本边界。在基于行政区的政绩考核体制下，单个城市参与城市群协同发展存在激励不足和动机弱化的障碍。促进城市群内部合作需要构建行政区与经济区并行考核体系，建立合作绩效奖励制度，拓展市直部门的政治协调机制，共同推动区域发展与合作治理。

关键词：区域协调发展；城市群；激励机制；合作绩效

一、城市群内部协调发展的文献回顾

“协调”一词来自古希腊语，同义词还包括协和、协同、同步、均衡、和谐、合作等，是协同学（Synergetic）的基本范畴。所谓“区域协调发展”，宏观上可解释为区域间不同地区的相互适应、相互促进，最终实现共同发展，微观上是指区域内部经济、环境、资源以及社会（人口）的协调发展。城市群是区域发展的重要板块，其内部协调可以理解为，城市相互获取必要的商品和服务，减少空间距离、基础设施水平以及制度文化的差异所造成的区际贸易成本，以此获得增长的空间（Krugman P.，1991）。国内对此有两种观点，即单体经济协调论和经济社会系统的整体协调论（姚士谋，2011；程玉鸿等，2013）。对于如何促进协调发展，从既有研究看，合作治理（Collaboration Governance）与跨域治理（Coordination Among Local Governments） 已经成为此类研究的主要方向，并发展出较为成熟的集体行动理论（Institutional Collective Action，ICA）。早在21世纪之初，Lowery（2000）和Basolo（2003）等人就证实了区域间的合作与集中，更有利于地方政府治理公共问题的外部性。国内学者也从交易成本的视角解释了区域合作障碍，并提出通过政治协调进行优化合作的思路，并且认为，激励措施和行政措施都能有效引导政策偏好，促进偏好趋同，形成收入条件与内生增长机制已经成为区域协调发展的新思路。

总体而言，尽管城市群协同发展的既有研究较为丰富，但基本围绕经济领域的产业协同而展开，在经济、政治、社会和生态“整体协同”上做系统探讨偏少。事实上，福利共进、区域互利、生态保护已经成为区域协调发展的新内涵。如何激励城市群政府在现有各自行政区的体制下，强化合作，共同构建区域经济社会均衡发展的“经济区”，即由以往的“独自发展”转向“协同发展”，由注重经济产业的“单一协同”转向经济、社会、生态和文化的“整体协同”，已成为深化城市群合作的新趋向。鉴于以上思考，本文将以湖南省“长株潭”城市群为例，对此问题进行探讨并提出一点个人浅见。

二、行政区与经济区的双重边界——城市群内部协调的现实困境

一般而言，“区域”指土地的界划，严格意义上是指行政管辖权的地理边界，即行政区。毫无疑问，每个城市是一个独立的行政区，但是，城市群的发展，尤其是区域经济一体化又需要群内城市淡化自我“行政区”概念，寻求“跨区合作”、“区域治理”或者“区域共治”，旨在形成有利于共同市场资源最优配置和社会发展的“经济区”或“合作区”。

显然，行政區与经济区共同构成了城市群内部协调发展的双重边界。尽管普遍认为，城市群的协调发展离不开政府行政力量的推力。但是，现实的情况是，尽管存在一定的政治协调机制去促进群内城市增强协作，但是，在以行政区为范畴的政绩考核体制下，每个城市政府会“理性”地以自我发展为中心，追求行政区的政绩最大化，而不会追求城市群所构建的“经济区”发展绩效最大化，出现双重边界的“冲突”问题。正因如此，现实又缺乏对群内城市参与协调发展的政绩考核以及相应激励机制，必然导致群内城市将“自我发展”置于协调合作之上，从而出现不同程度的协同困境。

三、协调发展的困境分析——以“长株潭”城市群为例

（一）GDP主义逻辑仍然客观存在

当前，尽管以GDP为中心的行政考核体系已经被“绿色GDP”以及经济社会发展综合指标所替代，但是，一个地区的经济总量，特别是人均GDP仍然可以直观地反映出当地政府政绩水平，当然也直接决定了社会层面的发展能力和政府公共服务能力。客观地说，经济增长仍然是一个地区发展的基础，经济增长乏力，一切发展将成为无本之源，因此，地方政府追求“GDP主义”的逻辑有其内在原因，这是无法回避的事实，因此，无论如何淡化GDP的概念，但是，相关指标仍然被各级政府部门所重点关注，显然，我们可从各级政府年度工作报告、“十三五”规划中大篇幅强调经济增长和产业布局以及经济性指标占整体指标体系比重等等多方面中得以证实。

在以行政区为考核范畴的情况下，基于经济增长与政府施政资源、政绩能力的关联性，城市群内政府必然难以脱离“GDP主义”，这种逻辑的直接结果是，城市群内城市政府都在集自身行政资源之所能，发展本市经济产业，以彰显政绩，不同程度地疏于城市群内部合作。即使经济社会发展上存在调配的空间，在利益交换不对等的情况下，有些城市不愿意将本市发展资源转让给群内其他城市。

（二）经济协同被同质化竞争所弱化

有研究表明，城市之间的经济联系性和均衡性是判断城市群内协调发展的两个关键指标。这两个标准实质是强调城市间互惠式发展，缺乏这个前提，就会缺乏合作的动机和意愿。也就是说，一个城市主动参与群体协作，必然存在一个基本考量，即参与合作能够获得优势互补且所获回报大于“独自发展”。在参与协作的投入产出比不均等的情况下，如果牺牲自我发展的优势资源去参与合作，而从合作中获得预期收益小于投入时，必然出现不愿意合作或不主动融合等问题，在同质化竞争格局中，这个问题会表现得严重。

在长株潭城市群，我们以经济协同为例，三市比较严重的同质化竞争问题就弱化了彼此的协同意愿。首先，在产业结构上，通过统计发现，从2007年国家批复长株潭城市群建设以来，三市产业结构虽然都有所变化，但结构比例基本相同。其原因在于，三市传统产业基础的同质化问题较为严重，“大而全”的产业布局没有从区域整体空间上得到优化调整，“各自为政”的现象仍然比较突出。其次，在新兴产业培育上，2011～2016年间，三市均在“市政府工作报告”中提出培育发展战略新兴产业，而且选择了相似的产业培育方向，同样欠缺必要的协调以及差异化考虑。最后，受独立财政体制的影响，为了争取税收资源而在招商引资中注重各自发展的现象同样较为突出。例如，近几年三市都在积极争取汽车制造项目、现代物流园和保税区建设等方面就是其鲜明例证。endprint

（三）协调发展的激励管控政策不足

每个城市在各自发展过程中，必然会导致对其他城市有利或不利的影响，即产生区域外部正效应和负效应。正效应表现为对其他城市的利好影响，例如本市优势基础设施的区域共享、知识技术的外溢与产业链的外扩，促进其他城市相关配套产业发展，等等。负效应则表现为生态环境恶化、产业结构趋同，恶性竞争等方面。激励和管控是行动的两个向导。激励制度主要在于鼓励城市间彼此协作，促进各自外部正效应的聚合与互补。管控制度在于限制城市自我发展对区域的不利影响，较少发展负效应。

由于激励管控政策不足而导致发展效应倒置问题在长株潭城市群同样存在。例如，在正效应方面，作为经济领先和区域地理位置优越的长沙市，其教育、医疗、文化基础设施等社会民生资源的区域共享无疑为湘潭和株洲创造了更大的利好空间，但是，在缺乏相应激励以及补偿机制的前提下，长沙积极主动将优势民生资源与株洲、湘潭共享的意愿并不强烈。在负效应上，污染的区域扩散就是其中一个典型问题。例如，湘潭和株洲都是工业立市，在21世纪之初，两市均大力发展化工、冶炼产业，且都布局于湘江沿岸，大量污染的排放导致湘江流域曾被称为“中国重金属污染最严重的河流”。时至今日，尽管水污染已经大有好转，但是，大气污染的域内扩散又成为长株潭城市群新的“协调之困”。

（四）政治协调机制的脆弱性

所谓政治协调，是中央及地方政府从自身理性出发，通过构建政府主体间的正式与非正式合作契约及其激励机制，改变其合作意愿，形成集体行动，优化合作模式，形成最优合作结构，降低合作交易成本，实现帕累托改进的一系列制度安排（锁利铭，2014）。虽然城市群发展更加强调彼此合作，但在行政区考核体制下，竞争必然存在，存在就必然有冲突，有冲突就需要协调。

以长株潭城市群为例，如图1所示，现有协调机制有四种：一是省政府政策规划和指导；二是上级职能机构的协调，尤其省发展改革委员会在产业发展布局等重要领域的协调，此外还包括省职能部门的协调，如省交通厅对三市交通局进行交通发展的协调指导等；三是城市群一体化专设机构的协调，即湖南省长株潭“两型社会”试验区建设管理委员会（简称“两型”区管委会，职能在于推动长株潭城市群一体化），与此对应，长株潭三市也设立了“两型”领导小组办公室，作为对口部门；四是城市群各市之间的行政协调，主要是党政领导联席会制度。

从协调方式而言，前三种属于传统式协调，因为不论三市是否组建城市群，作为上级政府对下级政府的协调一直存在，只是城市群构建之后，三种协调力度有些强化，但仍然遵循的是条块化管理。这种协调面对复杂问题时显得乏力。

相对而言，第四种属于新型协调方式，即城市群发展所出现的内部协调，也有学者称其为“契约化行政”或者“跨域治理”，主要是针对区域性问题召开党政领导联席会，进行联合治理。从城市群协同发展的角度而言，这种自主协调方式是最值得推崇的，因为它是不同城市政府基于共同发展需要的自发对等的“合作行为”，不是上级政府指令性“强制协调行为”。早在2006年6月，长株潭三市也曾在长沙召开第一届党政领导联席会议并签署了《长株潭区域合作框架协议》。但现实关键问题在于这种“契约型治理”不具有强制约束力，相关问题依然存在：一是市长联席会不经常召开，难以满足现实诸多事务的协调需要；二是市长联席会突出总体宏观问题的磋商，协议的执行落位没有后续对接机制，尤其针对利益纷争时，常常出现协调无果或流于“协议”，出现“协议很好、推行困难”的现象。三是作为协议具体执行的各市职能部门和园区管理部门，他们之间尚未建立有效的沟通协调机制，仅靠每年党政领导联席会议无法处理基层部门需要协调的诸多事宜。

四、改进长株潭城市群内部协同发展的政策建议

（一）统筹规划经济区和行政区各自发展领域

统筹规划行政区与经济区的各自发展领域就是，将城市群发展领域合理划分为各自行政区独立发展领域和城市群整体统一发展领域。一方面，将城市群作为一个整体经济合作区去思考哪些层面的发展需要统一的政策规划来推动群体一体化，同时，明确哪些领域又是必须鼓励相互竞争来形成差异化发展。统筹规划内容可分为强制性控制和弹性引导两种类型，一方面对涉及经济发展的内容，强调规划的有序引导，发挥市场决定性作用；另一方面对公共服务、生态环境保护等公共服务性的内容，强调规划的强制性控制，发挥政府的功能。

统筹规划经济区发展领域主要包括：一是规划城市群产业布局，建立统一的招商引资项目库，共建对外招商引资平台。二是建立与经济一体化的金融体系，组建区域发展银行，增强整体融资能力。三是统筹规划城市群内产业园区在各市的合理布局和功能定位，形成省级层面的总体框架，群内各市必须在此框架下进行各自产业发展行动。四是社会民生及基本公共服务领域，基于大数据和电子政务平台，积极推行在社会保障服务、民政服务、购房落户、证照办理等领域的一体化正常。鼓励行政区竞争发展的重点在于：一方面，在整体经济区的框架下，如何优化各市内部企业的有序调整，并提供更加精细化和准确化的基础服务，促进自我经济发展。另一方面，如何基于经济增长去增强自我行政区内的公共服务能力，例如缩小城乡之间的差距，促进城市内部一体化，积极发展与其他城市相同的公共服务体系，创造相同水平的城市生活质量。

（二）推行行政区与经济区的双重政绩考核

双重政绩考核就是既要对每个城市的政绩考核，也要对每个城市参与群体协作发展的“团队绩效”考核。实施这种政绩考核体系目的在于引导每个城市既要追求自我发展，同时在涉及城市群共同发展事務中，又主动淡化“行政区”的自我概念，去参与区域共治。以长株潭城市群为例，除了现有“行政区”考核体系之外，重点需要构建协同行为的政绩考核。

第一，以2～5年为一个周期，定期开展针对性调研，同时，以至下而上的方式，由长株潭三市和市直部门提出三市在协调发展上存在的障碍与问题，最后由省级城市群协调机构（“两型”管委会）通过汇总分析，整理出协调障碍清单。第二，根据障碍清单，统筹制定解决时间任务表，并落实具体执行的相关责任部门。第三，由“两型”管委会主导，省市相关职能部门协调配合，各市部门具体执行。每年重点围绕2～4个关键障碍问题，将其作为考核指标分解到长株潭政府和省直相关责任部门年度考核体系，三市同样将指标任务分解到有关县市区（园区）、市直部门和建设单位，层级签订目标责任书。最后，根据实际完成质量进行分层级的年度考核和最终绩效考核。通过双重考核体系形成层级考核压力的传导，同时，通过动态设定两类指标的比重，引导每个群内城市主动统筹自我发展与协调发展关系，与群内城市形成良好的竞合格局。endprint

（三）完善与考核相适应的奖惩管理制度

第一，各市政府财政按照比例出资，设立城市群共同统筹发展基金。共同发展基金一部分可作为一种调节资本，由省城市群管理部门统筹，用于缩小城市之间、城乡之间社会民生服务的差距，增强发展均衡性。第二，区域基础设施建设实行共建共享，打破行政区限制。比如，统筹规划长株潭城市群内部互通和区域对外的主干交通网络，在三市交汇中心地带建设湖湘文化博物馆以及其他现代公共文化服务的共享示范项目等。按照行政区划分三市需要具体分担的建设任务，实施城市共建、区域共享，增强三市一体化的市民认同感。第三，针对协调发展的不合作行为设置负面清单和指标。群体不合作行为有时候是一种背离合作行为，如个别城市的工业污染导致的区域扩散，严重影响其它群內城市的经济生产和生活质量。针对这类非协同发展行为，除了纳入综合政绩考核之外，还可以建立其他必要惩戒措施，比如上缴一定数额的财政收入，纳入城市群共同发展基金等，以此约束不合作行为，促进彼此发展的关联性。

（四）优化群体协作的政治协调机制

优化群内协作的政治协调机制的目标是形成“群外以省政府统筹、省直部门参与，群内以市为主、多部门协调”的工作机制。以长株潭城市群为例，建议在于：

一是强化省级政府部门的外部协调。例如经济发展上，省政府不仅需要统筹制定长株潭城市群产业布局和空间整体规划，突出各市产业优势，实行错位发展。改变现有三市工业企业布局分散、同质化竞争和小而全的局面。更需要制定具体的方案以支持跨区域企业在重新布局中重组，避免域内产业趋同和重复建设，同时，探讨制定府际税收分享与补偿机制，以减少企业异动带来税收缩减的顾虑。此外，积极制定具体政策，推进长株潭统一的招商引资平台、区域金融市场、一体化通关等公共服务体系建设。

二是完善市级政府的内部协调机制。每年召开2～3次联席会会议，其中，由省级协调机构在年末或年初召开一次，进行年度协同任务的绩效联合考核与问题沟通，同时，商定下一年度的协调工作重点。另外，在年中可以动态召开1～2次，重点对本年度协调任务的执行情况和难点进行及时反馈，共同商定解决方案。

三是构建各市职能部门的协作机制。为了落实市长联席会达成的“协议”，需要构建市直职能部门的互通协作机制，以促进具体协同任务的执行。一方面需要建立常态化沟通机制，如尝试三市副职领导的相互挂职，针对协同任务联络组织三市职能部门联席会。另外一方面，在现有城市群协同机构（“两型”办公室）内部相互增设其他城市重要职能部门的驻办代表，强化各职能部门之间的信息互通与具体任务执行上的协调。

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（作者单位：湖南科技大学）endprint