排污许可“一证式”管理改革探讨

(广东环境保护工程职业学院，广东 佛山 528126)

排污许可“一证式”管理改革探讨

邹海英

(广东环境保护工程职业学院，广东 佛山 528126)

在国家排污许可制度改革启动之时，从排污许可证实施现状及存在问题等方面进行分析，并就完善污染物排污许可制度，实行排污企业“一证式”管理提出了相关政策建议。

排污许可制；一证式；环境管理

推行控制污染物排放许可制，是党中央、国务院从推进生态文明建设全局出发，全面深化环境治理基础制度改革的一项重要部署。“十三五”时期，排污许可制度建设将成为固定污染源管理的核心制度，并通过进一步改革、整合、衔接现行的环境管理制度，实行排污许可“一证式”管理，从而达到控制污染物排放，改善环境质量，促进经济发展与环境保护双赢的目的。

一、排污许可证制度是环境管理的重要抓手

排污许可证制度是依据环境保护法律对企业的排放行为和政府对企业的监督做出规定，通过许可证法律文书加以载明的制度。该制度是发达国家普遍实行并证明行之有效的环境管理制度。尤其是以美国固定源、点源排污许可证为典型，对美国污染排放的控制和环境质量的改善取得了很大的成效。以美国NPDES排污许可证为例，排污许可是贯通项目建设、试生产、运营、监管、后期评估全生命周期的的许可；同时将污染源的排放行为与环境质量挂钩，并通过建立污染排放与环境质量之间的响应关系，确定允许污染源排放的浓度与总量限值，从而使排污许可证与环境质量相衔接；并以精细化的证后监管给予支撑，凸显企业主体责任的重要性，具有制度化、程度化、规范化等特点，成为环境管理的重要抓手。

二、现行的排污许可制度与当前生态文明建设和环境质量目标要求不相适应

我国从上世纪80年代后期在地方试点排污许可制度至今，已经有28多省(区、市)出台了排污许可管理相关地方法规、规章或规范性文件，总计向约24万家企业发放了排污许可证。但我国的许可证制度依然存在制度缺陷与技术难点，并未取得应有的政策效果。面对当前我国生态文明建设和环境管理战略转型的新形势和新要求，现行排污许可证制度存在以下突出问题：

一是现有环境管理制度缺乏协整，排污许可制度基础核心地位不突出，多项环境管理制度并行、交叉、重复，未能有效衔接，污染源“数出多门”、“多头管理”，造成行政资源浪费，企业负担加重。排污许可证和“三同时”竣工验收审查的内容基本相似，都要审查防治污染设备、监测排污情况，对于排污单位而言，两个许可基本相同，如果在“三同时”验收之外还设立排污许可，行政相对人需要提交两次申请，这显然增加了行政管理成本。

二是排污许可证没有与排放标准、区域的环境功能和质量很好地衔接起来，对改善环境质量的作用有限。许可证上只列出总量控制要求的几种主要污染物控制浓度和控制量，而基于环评或总量的排污许可证已经不符合当前环境质量改善的要求。因为当前我国实施的污染物排放总量控制，不是以环境基本容量为基础，而是以排污目标总量为基础，依靠行政手段来层层分解指标至市、县及排污企业，与地区环境容量、企业达标排放等不挂钩，加上污染物控制指标有限、统计基础薄弱、技术支撑不足，导致排污许可证与环境功能区划和环境质量管理目标关联不紧密。排放标准是许可证制度的核心，但目前我国的排放标准没有区分基于质量和基于技术的排放标准，也没有将排放标准进行本地化，无法实现对污染源的差别性管理。

三是现有的排污许可制度难以满足实现环境污染监管和控制的要求。从排污许证申请程序上可以看到，企业申领排污许可证主要依照总量批复、环评批复、“三同时”验收批复以及企业排污申报或环境监测报告等，排污许可证主要是一种程序性管理，是其他制度手段依托于一个证照管理程序的集成，只是一个“证”，而不具备对污染源进行规范和动态性管理的实际功能。环境监管薄弱，处罚力度不够，污染治理责任落实不到位，企业缺乏履行环境保护责任的主动性。

四是作为排污许可证下发前的关键环节，地方对于企业污染物排放总量指标的核定方法还不够统一和明确。排污指标的初始分配是排污许可证实施的重要内容，而排污指标是重要的生产资料，涉及企业核心利益，也是构建排污权交易市场的前提。但由于企业建厂年代不同、审批当年的环境政策不同、环评单位技术方法不同，造成环评审批总量指标、排污许可载明的指标千差万别，给环境管理带来很大的不便，导致现有许可证不能作为排污权确权依据。

三、排污许可“一证式”管理的政策建议

实施排污许可制度改革是统筹推进排污许可改革各项工作的迫切需要。当前建立“一证式”管理模式，使许可证成为排污单位守法、环保部门执法、公众护法的依据，既是大势所趋，也有利于突破当前污染源环境管理面临的瓶颈和难题，对加强固定污染源环境管理，落实企业环境保护主体责任，实现环境质量改善目标等具有重要意义。

(一)以排污许可证制度为基础和核心对现有政策进行整合

整合现有污染源管理制度，加强排污许可证制度与环境影响评价、“三同时”、总量控制、排污权交易等制度间的衔接。主要包括：环境影响评价作为核发排污许可证的重要依据；建设项目“三同时”要求纳入排污许可证内容，以对排污许可证的监管来替代环保设施竣工验收；总量控制目标通过排污许可证分解落实到各污染源；排污权以排污许可证形式确认。通过排污许可证“一证”完成环境管理体系内部整合，实现排污单位“一证式”管理，避免出现多重许可的问题，从而提高政策效果、降低政策执行成本。

(二)现阶段采取逐步推进的方式开展“一证式”管理试点

选取环境管理水平较高尤其是许可证制度具备较好基础的城市进行示范，确定分行业、分规模、分生产工艺制程的试点名单。大型固定源、点源现有管理水平能够满足排污许可证管理的需要，建议按固定源、点源规模大小，分步实施。根据当地环境质量、污染源规模及数量、经济发展水平，确定各地污染源分批次实施目录并公告。如控制臭氧浓度和PM2.5的重点源，主要的水质超标河段和对水质超标贡献率较大的点源，包括排放量占比较大的燃煤火电厂、化工企业等，作为首批进入许可证管理系统的污染源。在取得一定的示范效果和经验后，可以逐步在其他行业、城市推广。

(三)加强总量核定、许可证核发与排污权交易制度的衔接

以推行排污权有偿使用和交易试点为契机，结合许可证的申请、核发，制定总量指标核算与监管相统一的方法体系，出台系列技术文件，规范行业排污许可总量核定技术方法，提高许可证管理的科学性和精细化。界定现阶段能够实施有偿使用和交易的污染源是获取了总量指标，持有排污许可证的排污单位，明确许可证是排污权凭证、排污交易载体，促进排污权交易制度与排污许可证管理制度的深度融合，建立以排污总量为核心的污染源精细化管理体系。

(四)从排放标准、监测报告、信息管理三方面着力进行改革

一是将排污许可证作为排放标准、总量指标变更的重要载体。完善排放标准全过程监管，确保实施的严肃性、时效性、适用性和统一性，切实履行新颁布排放标准的送达告知职责。重点领域在满足基于污染控制技术的排放标准的基础上，进一步提高排污标准，以满足排入水体水质目标或环境空气质量标准。二是明确企业环境保护的主体责任，实行自行监测并保障数据合法有效，定期、如实向环保部门报告排污许可证执行情况。 三是建立排污许可信息管理平台，完善信息的收集、处理和公开机制。平台与数据库应当记载企业的环境行为、监管企业的污染排放、核算企业的排放数据，推进环保管理数据统一，避免排污单位多头报备，并面向不同受众的进行信息公开。

[1] 宋国君.美国空气固定源排污许可证的启示[N].中国环境报，2015 -12-15(002).

[2] 曹宝.中国水污染排放许可证制度建设探讨[J].环境与可持续发展，2010，4.

[3] 卢瑛莹，冯晓飞，陈佳，黄冠中.基于“一证式”管理的排污许可证制度创新[J].环境污染与防治，2014，11.

广州金融研究第二批重点课题(16GFR0 2B07)，教育部人文社科青年项目(14YJC790141)