生态文明建设PPP融资模式的研究

(中南林业科技大学商学院，湖南 长沙 410004)

生态文明建设PPP融资模式的研究

李思思

(中南林业科技大学商学院，湖南 长沙 410004)

生态文明建设关乎人类生存发展，此项建设对于政府财政能力是一大考验。但通过引入PPP模式，对社会资本进行招标引流，不仅能减轻政府的财政负担，还能够拉动投资，提升建设效率。

本文首先对PPP模式的进行了简要介绍，然后从污水人工湿地处理工程典型案例中分析PPP模式应用于生态文明建设中的可行性，最后提出关于PPP模式在中国进一步发展的建议。

生态文明建设；人工湿地工程；PPP模式；可行性分析

一、引言

十八大召开以来，国家更为重视生态文明建设，中央政府相继颁布了《生态文明体制改革总体方案》和《关于加快推进生态文明建设的意见》，围绕生态文明建设提出了一系列新的理念与新的战略。但当前，我国公益性项目仍存在资金投入量多，使用者不付费等缺点，导致政府财政压力大，社会资本不愿意进入。

PPP模式作为一种新型的公私合营的融资形式，自出现就受到了国家政府和社会的重点关注。因为其不仅能有效缓解地方债务压力，还可引导社会资本进入公益类项目建设领域，加快公益类项目的发展进程。

PPP模式从2013年开始，在我国的发展进入了推广阶段，国家政府相继颁布多项促进PPP模式发展的政策，为发展PPP模式的深度和广度提供了强有力的政策支持。

二、理论基础

1.PPP模式的内涵

PPP即Public-PrivatePartnership首字母缩写，是政府通过特许经营、项目招标、双方合作等方式，在基础设施以及公共服务等领域引导社会资本参与合作，建立的利益共享、风险共担的长期合作关系。

2.PPP模式的特点

一是公私合营，即政府部门与社会资本合作，虽然政府与私人企业有着不同的目标，但却有着相同的利益需求。政府部门是以实现公共福利和利益为追求，则企业是以自身利益的实现为追求。二是利益共享，公共部门与私营部门并不是简单的利益共享，还需要控制民营部门在项目执行过程中可能形成超额利润，相应的私营部门的参与对防止政府腐败也有一定监督作用。三是风险共担，而在PPP模式中，是考虑到双方风险的最佳分担、最优分配、而将整体风险最小化，公共部门和私营企业在初始阶段就一起共同参与项目的工作。强调带来“1+1>2”的机制效应。

3.PPP模式的融资过程

首先是政府通过项目招标的形式选定实力较强的私营企业与其合作，并签订相关协议，然后是SPC(即specialpurposecompany)的组建，并赋予其特许经营权。项目建成后，SPC拥有经营权，在特许经营期内以收费的方式向使用此项目的公众回收资金，特许运营期满之后，项目转交给公共部门。PPP模式融资原理如图1所示。

三、PPP模式案例分析—以安阳市东区污水处理厂尾水人工湿地处理工程为例

1.基本情况

2013年，安阳市开始筹建市政公用工程人工湿地处理项目，该项目由安阳市住房和城乡建设局(以下简称住建局)和安阳市政府合作建设，特许经营期限为25年，项目占地面积约为34.7公顷。

2.项目运作模式：

具体模式采用建设—运营—移交(BOT)模式。

3.项目投资规模：

项目总投资1.28亿元，社会资本投资暂定为8000万元，全部由投资者负责筹集。作为社会资本引入的市住建局实力雄厚，具有政策优势和协调优势。

4.人工湿地处理工程PPP项目实施的基本流程

首先社会资本(市住建局)与政府部门建立针对目标项目的SPC，签订PPP特许经营协议，建立利益共享和风险共担机制。然后由SPC投标目标项目，中标后编制实施方案和资格预审文件。最后由SPC向社会资本或银行贷款并负责施工建设，其中SPC运用投贷结合的方式为该项目提供资本金，项目完工交市住建局经营25年到期后政府进行回购。

四、PPP模式下项目的总体评价

1.风险性分析

安阳市住建局已完成该项目建设期的施工建设，技术、设备、人员已全部到位，尚未正式投入运营。在项目进展中，有以下几点问题，项目相关方予以考虑重视，防患未然。

(1)风险分担情况

在PPP项目的实施过程中，风险管理对项目目标的实现至关重要，对于公共部门和私营部门而言，有必要详尽地评估整个项目生命周期的潜在风险，以确保风险分担的公平性与合理性。

(2)PPP项目的执行情况

因为该项目属于公共服务类的项目，不具备“使用者付费”性质，但PPP模式下，项目若需要进行下去需要具备一定的收益性，即使用该项目须支付服务费。因此可能会出现服务费支付困难的情况，需要注意。

(3)政府一方权利与义务的分割问题

由于政府方全程参与了项目的建设和运营，一旦出现经济技术问题，政府与企业双方在责任认定上可能出现较大分歧。

2可行性分析

(1)实施条件：项目设计、初步规划、可行性研究和环境评估均已完成，且已开建，具备实施PPP的基本条件。

(2)项目吸引力：本项目是政府参与的市政公用工程，政府提供政策支持并可分担风险，收益稳定，对社会资本吸引力较大。

(3)拓宽融资：本项目采取PPP模式可减缓财政投资压力、推进项目建设，还可为市政建设融资提供新渠道。

(4)风险分担：实施PPP模式可以实现项目建设风险、运营风险共担机制，有利于政府监督和社会监督。

五、生态文明建设工程运用PPP融资模式的建议

《关于保障政府和社会资本合作项目有关事项的通知》的颁布表明了国家对于PPP项目的支持与肯定态度。结合上述案例分析可知：PPP模式应用于生态文明建设工程的具有必要性与合理性，但也存在一定问题，需要进一步论证和完善。

1.PPP的立法体系有待完善

目前PPP模式相关领域的法律并不完善，均为较低法律位阶的政策性立法。所以对于PPP项目所发生的法律冲突，通常不能得到有效的解决，这打击了社会资本加入到PPP项目的积极性。因此，政府要加快出台具有权威性的PPP立法，填补立法空白。对此，我们可以以日本的PPP立法作为借鉴，1999年便推行了第一部专门的PPP法：《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》，让PPP项目争端的具体解决有法可依。

2.政府政策对社会资本扶持力度不足

PPP项目均属于纯公益性项目，投资量大，回报慢，回收率低，仅凭政府财力很难得到满足，因此社会资本的作用就显得举足轻重，但各地对社会资本参与公共服务项目的政策支撑不一，社会资本的活性没有得到完全释放。因此，政府应出台相应的优惠特权政策，例如提供透明的行业信息，放宽投资政策等，鼓励社会资本参与投资。另外当项目收益不如预期收益，政府就要为了确保私人部门获得合理回报，应当进行相应的补贴，或公共产品涨价等方式“托底”。

3.项目生命周期长，合作双方违约风险大

PPP项目的合同期限比较长，甚至历经几届政府的变迁，因此政府的信用问题不好把握。所以在PPP项目的执行中，可能会影响到下届政府的其他政策和私人部门的具体投资收益，这关乎PPP项目的存废。因此，政府要从自身情况出发，从本级财务状况，收支结构，债务水平等方面进行评估，能否具有足够的财政实力来保障项目的顺利运行。私人企业也不可只顾眼前的利益，对建造成本进行过分压制，影响到整个项目的质量，对公众利益和公司信誉造成损害。

4.政府可能兼具“运动员”、“裁判员”身份，影响项目发展

虽然引入社会资本是一种监督政府腐败贪污行为和防止企业暴利的有效手段，但是为了避免政府在评价体系中既当运动员又当裁判员，必须引入第三方评价机构。当前，不乏很多失败的PPP项目，就是缺乏第三方的监督与管理，更没有失败后的总结。因此政府应引入对独立的第三方评价机构，颁布相关政策并给予资金支持，通过完善信息透明公开制度，培训评估专业人才，科学客观评价PPP项目的开展，并提出合理规划和建议。

六、研究结论

本文通过对污水人工湿地处理工程的研究，参考国内外的经验得出以下结论：PPP模式的推广最重要的是处理好政府、市场、社会三者的关系，而绝非简单的政府融资和债权的问题。开展政府与社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力，推动各类资本相互融合、优势互补。另外，PPP模式应用于公益性项目的建设是可行的，随着经济发展和社会进步，PPP模式在公益性设施中的应用将会成为一种新的趋势。

[1] 张军令.PPP模式在城市基础设施建设中的应用分析[D].吉林大学.2016.

[2] 王灿.PPP模式在污水处理领域中的应用[D].湘潭大学.2015.

[3] 柯任泰展，陈建成.公益性建设项目的PPP投融资模式创新研究—以河南省水生态文明项目为例[A].中国软科学.2016.

[4] 张玉.PPP模式在环保产业中的应用研究[D].财政部财政科学研究所.2015.

[5] 曹薇.林业投融资渠道研究[D].东北林业大学.2006.

[6] 刘楠.绿色发展新理念下的PPP模式创新实践研究[J].物流工程与管理.2016