我国影子银行法律监管问题研究

(南京审计大学，江苏 南京 210029)

我国影子银行法律监管问题研究

郑欣孙珺超王倩

(南京审计大学，江苏 南京 210029)

“影子银行”是美国次贷危机之后出现的一个新兴金融概念，过去几十年，影子银行作为国际金融市场的新生力量，不断发展壮大，推进了经济社会的发展。但其游离于银行监管之外，监管当局没有给予足够的法律规制，很容易产生系统性风险等危机。我国影子银行发展还未成熟，监管措施又存在缺陷，我们可以借鉴美国针对影子银行监管的措施，树立宏观审慎监管理念，完善我国法律法规体系，制定并不断改善我国影子银行法律监管措施，从而使我国的金融环境稳步发展。

影子银行；法律监管；风险

影子银行体系，是美国某大型投资管理公司执行董事保罗·麦卡利参加美联储年度会议时首先定义，大家也称之为“平行银行系统”或者“准银行实体”。西方发达国家的影子银行体系如今已渐进成熟，形成了系统完善的监管体系。而我国随着经济不断快速发展，金融市场机构与业务不断创新，影子银行规模近几年才不断扩大，影子银行体系发展还不够成熟，我们需要制定针对性法律规范并不断修改完善监管影子银行，保证我国金融市场稳定发展。

一、影子银行概述

在美国金融危机发生以后，“影子银行”作为一个新兴的金融机构慢慢出现，它的主要业务是将金融机构各种贷款进行证券化处理，同时无底线扩张信用，其中最重要的是把原有商业银行信贷关系藏进贷款通过证券化后的业务产品中。虽然这种方式和传统商业银行很相似，但其只是行使了原有金融机构的作用但却没有具体的组织机构出现，就好比一个隐形的银行存在。而将住房按揭贷款进行证券化处理则是美国“影子银行”的最主要操作，经过处理后的住房贷款产品作为新的融资来源，在缩减了住房按揭者的融资成本的时候，还把这种信贷扩张通过新型金融产品普及到社会，很可能带来系统性风险。

中国国内影子银行的产生源于我国经济大环境的要求。在我国市场利率未全面放开、信贷资源不够充足的条件下，我国金融市场急需一个能有效代替传统商业银行，在资金盈余者和资金需求者之间充当另一个媒介的机构，正在此时，我国的影子银行系统开始展露苗头并迅猛发展。我国的经济大环境以及实施的相关宏观政策也促进了金融创新，经济全球化的趋势以及我国不断发展的经济金融环境促使金融机构进行金融创新，从而来满足客户需求。同时传统商业银行等金融机构也希望通过金融创新来创造新的盈利来源，而且可以不受监管。

二、我国影子银行监管存在的问题

我国金融市场不断推陈出新，影子银行才初步显现，其发展仍处于初步阶段，还没有发展成型，所以其在不断发展过程中会碰见不同种类的问题，同时其如何结合中国经济特色发展还有待考量。在这些未知面前，我们去谈论该建设什么样的监管模式不太合理，而如果我们完全借鉴西方国家的经验又不符合中国国情，毕竟西方国家的影子银行经历了几十年的发展，其发展渐进成熟。如今我们只能摸着石头过河，根据金融市场变化不断调整影子银行监管模式，制定出灵活有效的符合中国特色的影子银行监管体系。

(一)监管理念存在问题

我国影子银行监管理念存在偏差，只是片面追求金融环境安全稳定，采取谨慎的监管原则，这种理念抑制了各金融机构的主动创造，减慢了我国金融创新的速度，降低了金融体系的效率。我国影子银行监管理念未从“安全为先”转向“安全与效率并重”，这牵制着我国金融机构的业务创新，对我国金融企业市场竞争力的提高毫无益处，同时还影响我国影子银行的稳定发展。然而在经济全球化的背景下，必须要保证我国金融体系稳定高效，只有保证又好又快发展，加速金融创新的同时保持稳定，将维护金融秩序稳定与加速金融创新的监管理念相结合，才能完成我国经济稳步发展的目标。

(二)我国影子银行监管法律法规不够完善

安全稳定发展影子银行体系的前提和首要问题就是建立合理完善的影子银行监管法律法规体系，目前我国法律监管体系初步建立并不断完善，但存在不小的法律监管缺陷，对重点监管对象尚未出台针对性法律法规，监管范围仍未明确，不能根据金融市场变化快速修订完善原先法案，同时对参与影子银行业务活动的主体未提供足够有效的法律保护，这些都阻碍了影子银行甚至是我国金融市场的前景。我国影子银行监管法律体系不够完善，使得影子银行没有法律依据，不能有效的监控风险，使得监管的尺度或大或小，不能对症下药，而且可能阻碍了金融创新发展，给影子银行体系的稳步发展造成很大损伤，从而破坏了金融市场的稳定。

(三)多头监管制度存在缺陷

当前我国实行“一行三会”的分头监管体制，多个监管机构需要各司其职、协调配合，对影子银行进行监督管理，但这种监管体制容易导致部门冲突，存在不小的隐患。我国的证监会、保监会和银监会并没有很好的将相关监管信息与央行分享，导致央行很难根据影子银行体系变化，快速出台监管政策，这会影响影子银行体系的稳定性，而且这三大监管机构在监管责任的安排上也很难协调，难以全面有效的管控影子银行。相关监管机构在管控影子银行时，容易受到其他方面的制约，实施管控时缺少交流，极易造成管控的漏洞，很难形成合理有效的管控。我国这种分头监管的体制降低了监管效力，不利于对影子银行进行系统合理的监管，不利于影子银行的稳定发展，打击了金融市场主体的主动性与创造性，阻碍了我国经济金融的稳定发展。

(四)信息披露制度不够完善

影子银行体系中时常由于信息不对称，就会导致业务过程中的逆向选择以及道德风险，而这些风险常常会带来极大损失，甚至破坏影子银行系统的稳定。我国近年不断增加金融机构信息透明度，但相对西方发达国家成熟完善的信息披露管理制度，目前关于信息披露的法律法规不够健全，而且缺少实践性。在我国金融市场中，仍然存在相关金融机构和信用评级机构不完全披露公司信息，甚至虚报信息的情况，而且我国监管机构对其管理仍不完善，这样市场信息不对称会严重阻碍影子银行以及金融市场的稳定发展。

三、完善我国影子银行法律监管的措施

美国对影子银行体系的监管相对而言比较成熟，对监管措施的完善也及时有效，针对次贷危机所反映的美国影子银行在法律管控方面的不足，其提出了一连串有效监管影子银行的法律文件等。为了加强对我国影子监管，今年国务院发107号文，这是我国首部影子银行监管法规，其要求清楚了解影子银行的发展和监管、监管部门的分工、完善监督体制和方案、有效把握风险管控、快速完善配套措施等，旨在解决我国影子银行法律监管体制的缺陷。我国对影子银行的管控可以借鉴美国对影子银行的法律管控措施，采取合理的适合中国国情的方式去完善监管制度：

(一)树立宏观审慎监管理念

1.对影子银行的产生和发展我们应该保持理性思维，影子银行的不断发展确实给市场带来潜在风险，但我们不能因其存在缺陷就完全制止，而是发挥相关监管部门的作用，加强监督管理，保证其合理有序发展；

2.影子银行掀起金融创新的风潮，推动金融市场持续壮大，但也会有一些风险，因此我们要完善法律监管体系，实现金融创新和有效监管协调发展，从而保证金融市场的可持续发展；

3.我们要树立宏观审慎监管理念，设立相关监管部分，对整个金融市场全面监管、整体把握，建立一个动态发展、全面有效的宏观审慎监管框架。

(二)完善我国法律法规体系

全球金融不断创新发展，我国金融体制改革不断深化，作为新兴金融机构的影子银行在金融市场中的地位越来越重要，但目前我国尚未颁布法律法规对其定义、业务范围以及对象等做出明确规定，更加没有将其纳入传统商业银行的监管体系中，这不利于我国金融环境的安全稳定发展。我们应该借鉴美国两个金融监管改革法案及全球各国各地区经验，同时结合中国自身实际，完善我国法律监管体系，建立有效的监管机制。次贷危机爆发后，美国连续两年颁布《金融体系全面改革方案》和《多德——弗兰克法案》。这里面，全面包含了美国对影子银行的实质性监管举措的是《多德——弗兰克法案》。《多德——弗兰克法案》中，涉及到影子银行法律管控方面的规范方案有《破产法》、《2010年私募基金投资顾问注册法》和有关银行业的其他法规等。其中有关重点管控的规范有：第一，确定了沃尔克规则。这个规则迫使银行降低自我运营交易量，同时规范限制其各种基金类产品；第二，对于场外衍生品交易市场，设置多方位的管控。也就是规定那些符合条件的衍生品一定要在中央清算机构里清算，同时要在管控范围内的交易所等进行交易；同时对于参与互换的主要交易者等也要加强监管；第三，对于各种基金和两房的管控，除了风险资本基金，其他私募基金和对冲基金一定要在SEC注册，一定要保存记录同时接受其审查审计等。我国金融环境与监管政策与国外有所不同，影子银行发展阶段也有差异，不能完全照搬国外监管方法，应制定有中国特色的影子银行监管制度，创立相关监管机构，针对影子银行发展过程中出现的问题及时有效的处理，保证其安全稳定发展，根据金融市场环境变化不断修订监管方案，发挥影子银行带动经济发展的优势，提高我国经济金融发展速度。

(三)促进相关监管机构沟通协调

我国分业监管的模式要求央行以及三大监管机构必须沟通协调，实现信息共享，明确各自的监管责任，对影子银行进行合理统一的管理，弥补监管漏洞。各监管部门应当加强沟通与合作，实现与央行信息共享，同时结合金融市场的变化，制定实时合理的监管政策，对影子银行进行有效合理的管控，保证管控任务的高效。相关监管机构根据法律规定积极履行监管责任，同时根据整个影子银行体系的环境适当调节监管措施，降低系统性风险发生的几率，从而实现影子银行体系的健康发展。

(四)强化信息披露制度

规范影子银行信息披露制度是进行监督管理的重要措施，强化信息披露制度应成为我国法律监管的重点。影子银行游离在监管之外，监管机构对其业务范围、交易对象等信息没有完整掌握，影子银行的低透明度损害了投资者的利益，增加了风险不可测性，会给整个金融环境的稳步发展造成损害。加强信息披露制度主要是为了降低信息不对称，减少了潜在风险，从而加强监管机构的监管。一方面，必须加强影子银行本身的信息披露，出台相关法律法规强制影子银行披露其资产信息、业务范围、交易对象等信息，并预测风险发生的可能性，维护投资者利益，促进金融环境的健康发展；另一方面，要加强对信用评级机构信息披露的监管，要求相关评级机构公开其评级标准和评级结果，防范评级机构的道德风险。

四、结论

国际金融环境日新月异，对影子银行的监管问题也引起了全世界关注，各国政府和监管当局纷纷出台相应措施，来构建稳定的法律监管机制。我国金融环境尚未成熟，市场化程度不高，面对在我国刚刚起步的影子银行体系，我们应吸取国际上对影子银行体系的经验教训，同时结合我国经济金融市场特点，制定符合我国自身国情的积极有效的法律监管措施。通过分析我国目前监管体系的不稳定，以及结合美国对影子银行体系的管控方案，根据影子银行体系的变化和可能产生的不同问题，树立宏观审慎的理念，完善我国影子银行监管相关的法律法规，加强监管机构的沟通，同时改善信息披露制度，合理有效的进行监管，努力建设合理稳定的法律监管环境，促进影子银行体系以及经济金融环境的可持续发展。

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