美国反洗钱监管经验及其借鉴

谢迎春

（中国人民银行怀化市中心支行）

一、美国反洗钱监管的主要做法

（一）对虚拟货币反洗钱监管

1.制定虚拟货币反洗钱监管配套法规

2013年美国金融犯罪执法网络（FinCEN）制定和发布了《关于适用FinCEN有关管理、兑换和使用虚拟货币的规定》，明确虚拟货币“兑换者”和“管理者”作为“货币转移方”，需向FinCEN注册登记，并适用《银行保密法》，履行反洗钱义务，建立风险评估和反洗钱控制体系，对超过一万美元的虚拟货币交易，按照反洗钱规定进行登记、报告并保存交易记录。

2.严厉打击虚拟货币洗钱犯罪

对虚拟货币洗钱犯罪采取关停、罚没、逮捕等方式。美国执法部门打击范围包括为洗钱及其他犯罪活动提供平台的集中式虚拟货币系统的管理者和使用者；使用虚拟货币用于网购非法商品或服务的参与者、以及未取得业务许可的虚拟货币交易所和网上支付处理商。2013年，美国调查局（FBI）等机构关闭接受比特币作为购买非法商品与服务的“丝路”（Silk Road）网站，美国司法部对该网站所有人及经营人员提起了包括阴谋贩毒和洗钱罪等多项控诉。2013年5月，国土安全部指控总部位于日本的虚拟货币交易所Mt Gox的美国分支机构，为犯罪集团提供平台将资金转移至网络黑市进行毒品、武器购买等非法交易。美国司法部（DOJ）指控“自由储备”（Liberty Reserve）开展未经许可的资金转账活动，洗钱涉及金额达60亿美元，执法机构没收其资产并逮捕了5人。

3.加强跨区域虚拟货币反洗钱合作

FinCEN发布虚拟货币网络公告，支持执法机构跟踪虚拟货币与传统金融体系间的资金转移线索，提供为购买和交易虚拟货币提供便利的机构名单，有助于执法机构根据机构保存的记录开展调查；FBI开发涵盖应对非法使用虚拟货币的案例、虚拟货币被用以实施犯罪的途径、以及执法机构在虚拟货币监管上面临的挑战等的信息产品，并将该产品与国外、州及本地执法部门共享；美国移民及海关执法局国土安全调查组（ICEHIS）通过执法信息交换双边协定，与相应国际机构合作交换信息并获取行动支持。

4.强化内控建设和客户风险提示

一是实施行业内部风险提示。全国信用社管理局（NCUA）对信用社参与虚拟货币活动进行反洗钱监管。NCUA向提供比特币服务的美国信用社进行风险提示，对未对资金服务商账户设置充分反洗钱控制措施的信用社，要求终止与资金服务商账户的交易，并建立符合《银行保密法》和反洗钱管理要求的内控制度。二是评估内部客户风险。NCUA与美国信用社共同对服务对象包含比特币交易所的支付处理中介客户进行评估，提示其可能遭受的风险，帮助制定反欺诈和反洗钱措施。

5.建立多层次工作研究机制

一是建立虚拟货币问题工作组。该小组由FBI设立，成员包括FinCEN、ICE-HSI等美国监管机构，工作组每3个月碰头一次，重点对涉及洗钱、电子犯罪以及数字经济等议题进行讨论。二是成立《银行保密法》顾问小组。由FinCEN任主席，成员包括银行业审慎监管机构、财政部、美国和州执法机构以及行业代表，讨论研究虚拟货币商业模式和法律问题。三是成立美国金融机构检查委员会（FFIEC）银行保密法/反洗钱工作组。由货币监理署（OCC）任主席，成员包括银行业审慎监管机构，负责修订银行保密法/反洗钱检查手册，修订范围涉及虚拟货币相关内容以及一些新设监管要求，如规定存款类机构应当对新产品与服务带来的洗钱风险给予特别关注并开展风险评估。

（二）建立反洗钱交易监控与过滤程序管理规则

2016年6月30日美国纽约州金融服务管理局（New York State Department of Financial Services，以下简称“NYDFS”）发布了《银行机构交易监控与过滤程序要求及承诺管理规则》（以下简称《规则》），2017年1月1日起正式生效。该规则要求被监管机构对潜在违反美国反洗钱法/银行保密法（以下简称“AML/BSA”）的行为进行反洗钱监控，并具备筛查美国海外资产控制办公室（以下简称“OFAC”）经济制裁名单的过滤程序。

1.反洗钱交易监控要求

被监管机构应以风险评估为基础，合理设计一套交易监控系统，在系统触发可疑交易预警后，继续以人工或自动化方式对该交易实施监控，并对系统报警后的排查分析过程进行留痕。此外，在系统上线后，还应对系统进行定期检查和完善，确保系统设置的阀值能够监测到洗钱风险及其他可疑交易行为。

2. OFAC制裁名单过滤程序要求

被监管机构应遵循风险为本原则，并结合实际情况，合理设计一套具备人工或手动过滤功能的程序，以有效识别并阻断受OFAC制裁的交易活动。该过滤程序建议使用“模糊逻辑”（模糊逻辑是指通过模拟人脑方式，实行模糊综合判断，推理解决常规方法难以对付的规则性模糊信息问题）等新分析技术，能够根据客户名称、办理业务性质及每笔交易的风险合理进行匹配筛查。同时，应对系统中阀值、参数以及交易编码等信息进行跟踪维护，确保根据OFAC最新制裁名单及时更新过滤程序。

3.对董事会或高管出具年度合规承诺的要求

《规则》出台后，被监管机构董事会或其高管人员（一名或多名）需要按规定从2018年开始在每年的4月15日前向NYDFS提交合规确认函，确认其所在机构采取的监控及过滤措施能够满足规则要求。近年来，美国金融犯罪执法网络（FinCEN）、NYDFS等监管机构强调将反洗钱内控建设及执行责任落实到董事会成员及高管个人，并通过立法及判例等形式为监管机构保留了较大的执行与裁判权。例如，2014年12月，FinCEN对MoneyGram公司的首席合规官处以100万美金的民事处罚，处罚原因是故意忽视建立有效的反洗钱内控体系和未按时报送可疑交易报告。

（三）建立特定非金融行业反洗钱监管制度

美国《银行保密法》、《洗钱控制法》、《爱国者法案》三部专门性反洗钱法律分别对房地产业反洗钱做了不同程度的规定。《银行保密法案》规定珠宝、贵金属、宝石行业的经销商视同金融机构适用与金融机构相同的反洗钱监管标准。2005年，美国金融犯罪执法网络出台了《临时最终规则》，对于珠宝、贵金属、宝石行业的反洗钱监管制定了详细的实施细则。

（四）开展反洗钱培训与资格认证

美国反洗钱资格认证主要是由公认反洗钱师协会（ACAMS）组织的公认反洗钱师（CAMS）资格认证和 ACAMS 进阶认证（包括公认反洗钱审计师（CAMS-audit）与公认反洗钱金融犯罪调查师（CAMS-FCI）等），作为全球范围内具有权威性的反洗钱资格认证渠道，其主要有以下特点：

1.设计差异化培训课程，满足不同岗位人员的需求

一是ACAMS的反洗钱培训课程根据不同岗位人员的需求设计差异化，包括：适合所有员工参与并根据员工的岗位提供差异化课程内容的反洗钱基础认知在线学习课程、适合刚接触反洗钱合规等专业人士的反洗钱基本原则在线学习课程、适合合规工作团队的制裁合规培训课程、公认反洗钱师资格认证课程（包括提供额外指导的虚拟课堂），学员能够根据各自需要选择课程，具有较好的针对性。二是针对公认反洗钱师提升技能的进阶认证课程，提高公认反洗钱审计师、公认反洗钱金融犯罪调查师等课程，有利于学员进一步提升反洗钱技能，培养高层次的反洗钱人才。

2.明确定期审核要求，有效提高反洗钱岗位人才的素养

ACAMS提供的各类培训与考试各项管理制度规范完善，能够高效完善培训与认证工作。一是参加反洗钱师 (CAMS)资格认证的学员必须具备至少40个资格积分（通过教育程度、其他专业证书及专业领域经验取得），避免部分人员鱼目混珠获取资格证书，提高认证的质量。二是学员获得资格证书后，每3年皆需重新认证，且必须在3年内累积满60个进修教育积分（其中12个积分必须通过参与ACAMS的培训活动取得，2个积分与职业道德主题相关），确保资格证书的真实有效。

3.提供灵活的培训考试形式和时间，切实提高反洗钱工作水平

一是通过在线课程学习、在线网络培训研讨会、在线论坛等形式，方便学员加强学习和交流。二是在培训及考试安排上，学员在申请认证后有六个月的时间自由安排学习与考试的时间与地点。同时通过线上培训与线下考试，既满足学员灵活安排时间的需要，也保证考试的真实与有效性。

二、我国反洗钱监管现状

（一）我国虚拟货币尚未明确纳入反洗钱监管范围

当前我国虚拟货币使用呈现品种多样、市场发展迅速、交易量不断扩大的态势，如腾讯发行的Q币、新浪发行的U币、比特币、元宝币、中国币等,虚拟货币交易规模已达到100亿元，并以每年15%～20%的速度增长。但现阶段国内虚拟货币发行方、交易服务方尚未明确纳入反洗钱监管范围，未有专门涉及虚拟货币反洗钱方面的法律法规。虽然中国人民银行等五部委于2013年12月5日联合下发了《关于防范比特币风险的通知》（以下简称《通知》），明确要求比特币交易平台在电信管理机构备案，并应切实履行反洗钱义务，对用户身份进行识别并报告可疑交易。但是，此《通知》法律层级较低，一方面对比特币交易双方履行反洗钱义务约束力弱，另一方面对于其他类似比特币的分散式虚拟货币存在监管真空。

（二）反洗钱监控力度不强

1.可疑交易监控存在缺陷

一是监测指标有效性不足。表现在对可疑监控的阀值设置不合理，数据筛选覆盖面偏窄，影响了系统的预警功能，导致出现可疑交易漏报情况。例如，中国银行米兰分行就因未能识别出M2M汇款公司化整为零逃避监管的洗钱手段遭受意大利检方调查。二是未能合理配置反洗钱资源。没有做到按照“风险为本”原则，区分高、中、低风险业务进行反洗钱资源合理分配，导致高风险业务的管控力度不足。例如，2015年7月美联储发布声明，要求中国建设银行纽约分行及时改进可疑交易监测系统，特别是要提高美元结算业务等高风险业务的交易监控强度。三是人工甄别分析缺乏主动性。过分依赖系统自动筛查，忽视了对系统无法量化预警的可疑情形进行人工识别和分析，影响了可疑交易报告的质量。

2.涉恐名单监控有待完善

一是系统指标更新不够及时。未能根据最新监管要求，及时更新过滤系统指标内容，削弱了名单监控的有效性。例如，2016年11月，农业银行纽约分行被NYDFS处以2.5亿美元罚款，其中一项违规事实是该行系统在使用环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）网络处理美元结算交易时，仍然使用过期的MT202报文格式，未能使用监管部门要求的报文格式，导致过滤程序无法对这些交易的发起人与受益人进行名单匹配筛查。二是监控系统功能有缺失，如不能实现与业务系统对接，对名单客户的交易进行实时监测。三是落实涉恐名单监控要求不到位。例如当恐怖活动组织及恐怖活动人员名单发生调整时，没有按规定立即开展回溯性调查。

3.对金融机构高管人员的约束不够

根据《中华人民共和国反洗钱法》第三十一和三十二条的规定，我国对违反反洗钱规定行为的行政处罚主要针对机构层面，而对其直接责任的董事、高管的处罚措施较少，并且处罚力度较弱。由于反洗钱工作的主要责任由机构承担，而其负责人员只在情节严重的情况下负担相对较轻的处罚，可能出现管理人员疏忽履职而发生风险事件的情况。

（三）我国反洗钱认证质量和国际认可度较低

我国自2012年起由中国人民银行组织的反洗钱岗位准入培训，虽缓解了我国反洗钱人才匮乏的状况，但由于规范化的反洗钱资格认证工作开始的时间较晚，制度不完善与经验不足导致我国反洗钱资格认证的质量和国际认可度有待提高。一是反洗钱培训课程缺乏针对性，不利于不同岗位人员的学习。目前由中国人民银行组织的面向金融机构开展的金融业反洗钱岗位准入培训主要按照银行业、保险业、支付机构等不同行业提供不同的课程，细化不够，未提供更具针对性的课程，对金融机构各业务条线工作人员（包括柜面人员、合规人员以及信贷业务员等）未能提供差异化的培训内容，不利于学员的学习。同时缺少进阶认证，各类工作人员统一参加相同的培训，获得相同的证书，未能根据工作岗位或责任的不同提供不同层次的认证，容易造成培训和考试资源浪费以及人才浪费。二是证书缺少定期审核制度，难以保证反洗钱人员素质的持续性。在颁发反洗钱资格培训成绩合格证书后，认证机构未能对此进行定期的审核，证书无法有效反映持有人反洗钱技能达到岗位要求，降低了认证的有效性，不利于反洗钱队伍整体素质的保持和持续提高。三是培训形式僵化，降低了反洗钱培训的实效性。我国反洗钱岗位准入培训主要由中国人民银行发出通知并要求各金融机构参加，每年举办四期的培训，通过在线学习课程与在线考试完成，在课程学习上，仅仅通过在线课程的学习及一般答疑完成，并无其他辅助性的学习帮助，不利于学员全面掌握相关知识。在培训与考试时间上，由于规定的时间较短，学员参加培训与考试的时间选择自由度较低，对于身负一定工作量的学员很难高效地完成学习。此外，通过在线考试的形式在较大程度上使得考试成绩的真实度降低。

（四）特定非金融行业反洗钱法律制度滞后

一是行业性法律未作出反洗钱相关规定。现有的房地产、贵金属、律师等行业性法律规定中，更多注重于行业自身的发展，对相关反洗钱义务、程序要求等均未涉及。二是反洗钱专门性法律未对特定非金融行业作出明确要求。从反洗钱专门性法律看，《中华人民共和国反洗钱法》对于包括房地产在内的特定非金融行业，只是作了两条原则性规定，对特定非金融行业反洗钱未作任何具体规定。近年来，在反洗钱法的基础上，我国又相继颁布了《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》、《金融机构报告涉嫌恐怖融资可疑交易管理办法》和《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》四部反洗钱规章，均未对非金融行业反洗钱作出相应规定。

三、政策建议

（一）将虚拟货币纳入反洗钱监管范围

一是以法规形式将虚拟货币纳入反洗钱监管框架，扩大反洗钱义务人范围至提供登记、交易的互联网网站，要求反洗钱法定义务人在对虚拟货币运营机构提供服务时，应执行好客户身份识别和洗钱风险划分。二是强化金融机构风险提示，增强行业内部反洗钱控制措施；对涉及虚拟货币服务的资金服务商客户进行全方位风险评估，堵塞洗钱中介通道。三是建立跨部门、跨区域的研究和监管合作机制，平衡金融监管和金融创新。建立虚拟货币研究合作机制，以开放的理念交流虚拟货币涉及金融监管领域的研究成果，全方位评估洗钱风险，为制定虚拟货币反洗钱对策和操作流程提供参考。建立合作机制，加强与执法部门间的合作，为执法部门提供虚拟货币洗钱线索，及时制止、严厉惩处不法分子、恐怖分子通过虚拟货币逃脱洗钱监管的行为。建立跨国合作机制，通过加强信息互换和跨国司法合作，打击利用虚拟货币跨国洗钱活动。

（二）加强反洗钱监控

1.完善可疑交易监测机制

建议采取多种监管手段，推动金融机构完善可疑交易监测机制，确保《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（中国人民银行）[2016]（3号令）顺利实施。一是帮助金融机构提高对洗钱活动规律性的认识，在此基础上有针对性制定可疑交易监测指标。同时，定期对自定义监测标准进行评估，适时调整阀值设置。二是指导金融机构健全洗钱风险自评估机制，根据不同业务、产品和服务的风险状况采取相应的管理措施，切实加大对高风险领域的资源投入。三是督促金融机构加强对系统无法量化预警的异常情形进行人工识别和分析，促进提高可疑报告的质量。

2.加强涉恐名单监控工作

加强对金融机构履行反恐怖融资义务的监督管理。一是督促金融机构严格执行相关法律规定和监管要求，对各类涉恐名单库进行动态管理，及时更新黑名单监控过滤系统指标，按要求开展回溯性调查，提高黑名单监控的准确性和全面性。二是推动金融机构逐步升级黑名单监控系统功能，确保系统能够合理匹配名单，实现对涉恐人员名单的实时监测，以有效阻断涉恐资金交易。

4.强化义务机构反洗钱高管人员的职责

建议参考美国做法要求被监管机构董事会或高管出具年度合规承诺，进一步强化我国反洗钱义务机构高管人员的职责，切实把反洗钱责任落实到管理层个人。一是要求负责反洗钱工作的高管人员向监管机构作出书面承诺，以便在发生重大风险事件时，监管机构能迅速对相关高管层进行追责。二是适当提高对违反反洗钱法律法规行为的处罚标准，加大对高管人员玩忽职守的处罚力度，提高高管人员反洗钱履职违规成本，促进相关法律法规的贯彻落实。

（三）完善反洗钱资格认证

1.建议开展反洗钱资格分级认证，并提供差异化培训课程

建立分级认证制度，在培训课程上各有侧重，在考试内容上各有难度，明确不同等级反洗钱资格考试各项主要考核模块和重要知识点，培养多层次的反洗钱人才，满足金融机构不同岗位人员的不同需要，进一步推进反洗钱资格认证的规范化。

2.建议完善反洗钱资格证书或成绩的后期管理，建立反洗钱资格证书定期审核制度

可借鉴ACAMS的经验，通过积分或重新考试等方法对已获得资格证书的人员进行定期复核，避免反洗钱工作人员知识更新落后工作需要等情况，切实为反洗钱队伍培养具备良好职业素质的工作人员。

3.优化培训制度与形式，提高培训与认证效率

一是通过线上进行培训与考试，或拓展线下培训与考试、举办各种研讨会，交流会等途径，方便学员参与学习。二是加强在线考试制度约束，防止作弊等情况出现，举办线下统一考试，提高认证考试的有效性。

（四）加强对特定行业的反洗钱力度

一是完善法律法规。完善现行《反洗钱法》，扩大反洗钱覆盖面，将包括房地产业、贵金属、律师业在内的特定非金融行业纳入反洗钱范围内，明确界定相关的定义、范围、权利和义务等；出台适合我国国情的《特定非金融行业反洗钱实施办法》，确立特定非金融行业的反洗钱管理措施，督促特定非金融行业履行反洗钱职责。二是加强行业监管。确立人民银行主导地位的基础上，适当发挥特定非金融行业主管部门的作用，考虑赋予特定非金融行业主管部门反洗钱监督检查权，并使行业主管部门在特定非金融行业反洗钱制度立法、监管信息共享等方面加强与人民银行的配合和协调。三是建立行业自律组织。建议分别建立包括房地产业、律师业、贵金属等在内的非金融行业反洗钱行业自律组织，制定本行业的反洗钱指引，组织对会员单位的培训等。

[1] 白欢欢.美国贵金属、珠宝行业反洗钱监管经验及启示[J],金融会计，2015（11），67－69.

[2] 王姍姍.美国金融机构反洗钱监管分析[D]，吉林大学，2013.

[3] 李晓欧.美国FinCEN反洗钱机制及其启示[J],亚太经济，2014（1），35－39.

[4] 童文俊.当前我国金融业反洗钱监管的突出矛盾与政策建议[J].国际商务财会，2015(5)，19-22.

[5] Banking division transaction monitoring and filtering program requirements and certifications,byDepartment of Financial Services,June 30,2016.