“新常态”下农村金融制度创新：关键问题与路径选择

周昱含

摘 要：本文回顾了农村金融制度的改革沿袭，给出了自己对农村金融特点的理解，分别是农村信用社是改革的核心对象，改革进程较为缓慢，改革为自上而下，改革步伐后滞于农村金融自发的创新，从而归结出在新常态下我国农村金融制度的关键问题。从问题导向出发，以及在研究国内外农村金融制度的基础上总结出农村金融改革的关键时点。

关键词：农村金融；特点；改革

一、中国农村金融制度的演进

中国农村金融制度改革主要分为三个阶段：（1）1979年至1992年，起步与恢复；（2）1993年至2003年，整合完善；（3）2003年至今，深化调整。改革涉及到农村信用社、中国农业银行产权制度和经营管理体制改革、中国农业发展银行的成立与业务范围调整、农业风险保障机制等多方面，主要具有以下特点：

1.农村信用社是改革的核心对象

（1）在起步与恢复阶段，农村信用社仍然作为农行的下属网点，但在经营上必须坚持“效益性、安全性、流动性”的原则。（2）在整合完善阶段，从农行中将农村信用社分设出来，打造成农村金融的主体。（3）在深化调整阶段，农村信用社开始向央行兑付票据，置换不良资产，推进产权制度改革，向农村商业银行改革过渡，转型成为服务于农村农业的专职银行。

2.改革进程较为缓慢

我国新制度的实施一般采取先试点再推行的方式控制风险，也给百姓充分的时间适应。虽然这种方式比较稳妥，但也不可避免地造成了改革过程的漫长，且影响了非试点地区改革推进乃至经济发展的速度。

3.每一次制度创新都是由政府主导自上而下

我国的金融制度改革政策皆由政府出台，没有农业需求打地基。因此，在创新制度的实施中，把整合各个机构作为中心工作，而其他方面如风险管理等功能的完善却没有被提上日程。

这种制度创新有效的提高了改革的效率、降低了改革的成本，却也加大了脱离农村经济发展的风险。

4.改革步伐后滞于农村经济发展的速度

在“家庭联产承包责任制”及“沿海地区乡镇企业与农村私企”两次重大变革后，我国农村经济的发展发生了深刻的变革。农业生产方式得到了优化，生产力大大提高，人力资本的产业转移也大大推进。而对这些，农村金融制度改革都未能亦步亦趋得与之匹配，形成了历史欠账。特别是2014年中央关于加快土地流转的文件下发后，农村各类新型经营主体大量涌现，农业适度规模经营再一次极大地释放了农村生产力，农村金融制度改革远不能跟上经济发展的步伐。

因此，中国农村金融制度改革具有对象单一性，进程缓慢性，政府意志性和步調不统一性。

二、我国农村金融体制存在的主要问题

1.农村金融产权结构不明确

（1）中国农业银行产权主体虚置

中国农业银行的产权主体是国家，目前虽然它已经完成了股份制改革，但其所有权、处置权等依然属于国家控制范畴。政府代理国家管理农行使农行的发展带有较多行政干预，不自觉的便与其商业化的理念相违背。且经营权和所有权的“难舍难分”造成了银行经营管理的工作链过长，提高了办事成本，降低了办事效率。

（2）农村信用社产权结构复杂，背离创建的本意

农村信用社是农村合作金融机构。它创建的本意为合作金融、民主管理。然而随着信用社产权制度的改革，众多社员由于股份小而无法参与信用社的管理，多方面的利益相关者更是导致了产权结构的模糊，产权主体虚置。有的片面追求高分红、高配股、高回报，竭泽而渔，农村信用社的发展泛力。

2.农村金融机构体系不完善，农村金融供给不足

（1）中国农业银行商业化

中国农业银行完全商业化，追求利益最大化和风险最小化。个体农户借贷金额少，抗灾害能力差、风险大。同样贷一笔款，一亿和一万要经过的手续相同，银行要花费的成本相同，获得的利益却有天壤之别。自然，在两项贷款的比较中，商业化后的农业银行毫不犹豫地选择了前者。农业银行不姓“农”，让支农工作的开展失去强大支撑。

（2）农村信用社不堪重任

农村信用社作为制度改革的单一对象，难以充分满足三农需求。由于农民个体分散经营，经营规模小、不良资产多、风险大等问题，商业银行大多不愿意将钱贷给农民，撤去了农村网点。而农村信用社也因失去商业银行的合作支持，孤掌难鸣，而偷偷地跟着撤去了许多农村网点。这使信用社失去了熟知三农信息的优势，无法为三农提供针对性的服务，让国家本就不够充分的支农工作更加无法开展。

3.农业发展银行功能不完善，支农效果不佳

前些年农发行将自身的主要精力集中在粮棉油购销储备的工作上，集中解决农民卖粮难的问题，从很大的程度上保障了农民的利益。近年来，农业发展银行在农业基础设施方面已经初具雏形，如高标准农田水利，农田灌溉，土地整理工作的顺利开展等。但因机构延伸不到基层，面对农村千家万户在生产过程中的流动资金需求，无能为力，信贷支持无法向生产领域延伸。

4.农业保险不到位，农业生产风险问题得不到解决

农业属于弱质性产业。特别在我国，经营规模小，个体经营受自然灾害影响更严重。在这种情况下，农业保险不可或缺。尽管我国保险行业长期滞后（总数少，分配布局不合理），自1982年重新开展农业保险业务后，农保的发展一度呈上升趋势，防灾减损、风险补偿。但由于农保发展速度无法跟进农业发展的速度，1993年后，我国农保行业逐渐没落，农业保险的险种数目缩减了近一半。农民在农业生产方面的风险问题得不到解决，生活也就得不到保障。

三、结语：农村金融创新新思路

1.加大对农村新型经营主体的培育

农村新型经营主体的不断涌现和壮大，可以改变原有农村经营主体小而散的现状，将有利于商业银行降低经营成本，控制信贷风险，提高经营效益，为商业银行拓展农村金融市场将提供难得的发展机遇。因此，政府应加大对农村新型经营主体的培育，“筑巢引凤”，引导商业银行主动回归农村金融市场，变“要我支农”为“我要支农”。

2.健全农村金融担保体系

一是要做大做强担保公司，担保公司小而弱，担保能力不足，政府要采取进一步加大注资和吸收社会资本，两条腿走路，增强担保公司的担保能力，促进农村金融供给。

二是要让政府出资的担保公司成为真正的市场主体，政府不得干预担保公司正常的担保活动，担保公司独立开展担保业务，并承担独立的法律责任。

三是要尽快明晰农村产权。对土地承包权、土地流转经营权、农民宅基地、住房等资产，进行登记、发证，予以确认。并建立健全相关产权的评估和交易市场，提高资产的变现能力。

3.发挥农发行的农业政策性银行引领作用

将所有政策性农村金融业务集中到农业发展银行，让专职机构做擅长的事。农发行在支持粮棉油流通体系的同时，应进一步完善功能，在金融支农领域中拾漏补缺，发挥农业政策性金融在“补短板”方面的引领作用。一是要继续加大对农业基础设施的投入力度。对农田水利、农村道路、农村饮水、环境治理、涉农棚户区改造等关系到农民生产生活的重大项目给于信贷支持。必要时可联合商业银行组成银团贷款，引导商业银行资金回流农业农村。二是加强对土地流转与规模经营的信贷支持。近年来，农发行江苏徐州沛县支行与政府合作成立政府平台公司，统一从农发行贷款，开发“润农金”信贷产品，向全县300多户示范家庭农场发放贷款近亿元。将政策性银行的资金优势和地方政府的组织优势结合起来，在支持好粮食流动体系和农村基础设施的基础上向农业的生产领域延伸，引导商业银行降低利率30%，解决了家庭农场“融资难、融资贵”的问题，其经验值得推广。

4.深化农村商业银行改革

企业能否生存取决于企业在经营活动中所建立的利益关系或格局。管理者和股东们不应只看到眼前利益，而应同时兼顾企业的可持续发展、股东权益和职工利益这三者之间的关系，对企业的未来发展进行长远规划。农商行脱胎于农村信用社，不能“换汤不换药”，仍然沿袭旧的管理体制和经营理念，而应按照建立现代企业制度的要求，完善公司法人治理结构，将股东大会、董事会、监事会、经营层等，各层级的职权边界进一步明晰化，促使所有权和经营权真正意义上的分离。在经营管理目标设定上，要设置股东分红、职工收益、农商行自身发展壮大等多重目标，实现各方利益的有机统一。要以利益驱动为导向，加强流程规范化建设、健全各类风险防控机制、扩展业务发展平台、提高经营管理能力，真正实现农商行的战略转型。

5.健全农业保险体系

建立政府对农业保险亏损的补偿机制。财政部门的补贴填补了赔款资金，保险业务才能生存发展壮大，为广大农民提供生产生活保障。

创建农业保险基金。在政府无力支撑大数额的保险赔偿补贴时，保险基金的建立可以有效分担部分资金压力，为保险业务提供稳定的资金供给。

在农业保险方面等制度，还可参考国外的一些法制化的进程，可见下表。参考国外发展的进程，我们可以知道农村金融的某些制度应该在法律制度层面予以确定，例如农村产业扶植，农村合作以及农村保险制度。在实践当中，也有一些很有趣的例子。在东北某些农村试行联保制度，具体而言是一种信用贷款，贷款担保人为本村或相邻村庄的三户人家。有趣的是，试行这种制度的农村的贷款不良率远远低于银行等金融机构。这就是利用了乡土中国的血源性特点，所以在设计农村金融制度的过程中要加入中国乡土的特色，全方位地考虑问题。

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