古代监察制度对当下权力约束的启示

郑向东

[摘要]我国古代历代明智的政治家十分重视对各级官吏的严格要求和管理，实行“治国先治吏”的方略。我国古代监察制度淵源流长，特色鲜明，有专门官员从事官吏监察，独立性强，监察权力大。文章认为古代监察制度对如今从严治党仍具有启示和借鉴意义，保持监察纪检机构和监察官的独立性，做到有章可循、严格纪律，重视监察官的选任条件和待遇，让监察纪检体制切实发挥作用。

[关键词]监察；吏治；启示

中国共产党十八届六中全会的中心主题是全面从严治党，这是党在带领全国人民实现中华民族伟大复兴的中国梦历史使命的新形势下，加强党的建设提出的新要求，做出的重大新部署。中央领导指出：“中国的事情要办好，首先中国共产党的事情要办好”。中国共产党是执政党，是中国的领导核心，治理好中国，全面建成小康社会首先需要治理好中国共产党，其关键就在于要全面从严治党。我国历史悠久，古代王朝的更迭无不与“吏治”休戚相关，所以，历代明智的政治家也都十分重视对各级官吏的严格要求和管理，实行“治国先治吏”的方略。尽管这些古代统治者实行严格吏治的目的是维护封建皇权，但其客观上确实形成了某些阶段和某些政治方面的清明，特别是监察制度，是一套沿革清晰、机构完备、职能多样、律令严密的监察体系，起到了整肃百官、严肃吏治、惩治腐败的作用，对当前从严治党仍具有巨大的借鉴作用。

一、我国古代的监察制度概况

我国古代监察制度起源很早，《尚书·舜典》中记载：“三载考绩；三考，黜陟幽明。”经过连续三次对官员考察，黜退昏愚的官员，晋升贤明的官员。夏禹之时，严格执行规矩纪律，“禹朝诸侯之君会稽之上，防风之君后至，而禹斩之”。西周时“体国经野，设官分职”，立太宰、小宰、史官、司士等监察官：“掌建邦之宫刑，以治王宫之政令”“听官府之大计，弊群吏之治”。成康时期，有《周官》为专门的治吏之法；成王十九年，武王之弟、成王之叔丰侯因为嗜酒、腐败被罢黜，表明西周治吏不避亲。战国时期各国建立了“玺符制度”“秋禄制度”“上计制度”，职掌文献史籍的御史起监察职责。

秦时，随着大一统中央集权制度的建立，原先在皇帝左右“掌赞书而授法令”的御史，成为司纠察之任的最高监察官吏，中央设御史大夫，地方设立监御史，负责地方官员的监察，“分天下以为三十六郡，郡置守尉监”，“监”就是指监御史，赋予监御史监郡、治狱等特权，为皇帝监察郡县。汉承秦制，但更趋严密，中央设御史台，长官为御史大夫及御史中丞，地方为中央派出的刺史，监察官员，“贵廉洁，贱贪污”，对腐败行为处以重罚；如有官员利用职权非法收受贿赂，会受到“被禁止做官”的惩处，官吏受贿枉法的行为与杀人同罪，会被判处死刑。汉武帝时为强化中央集权制度，严格中央对地方的监督，把全国划分为十三部监察区，各部派刺史一人为固定的监察官，“武帝元封五年，初置部刺史，掌奏诏条察州”，《后汉书·续百官志》的“刘昭注”引蔡质《汉仪》说明刺史的职责是：“诏书旧典，刺史班宣，周行郡国，省察治政，黝险能否，断理冤狱”，各部刺史根据“六条问事”，对所属郡国进行监督；京师附近地区设司隶校尉掌管监察。

魏晋时期监察体制与汉代大致相同，御史台不再隶属少府，由皇帝直接掌握，长官仍为御史中丞，职权较大。“自皇太子以下，无所不纠”，中丞以下，设有名目繁多的御史；地方由中央派御史监察，开始御史出巡制度。晋武帝时，“郡国守相，三载一巡行属县，……若长吏在官公廉，虑不及私，正色直节，不饰名誉者，及身行贪秽，陷赎求容，公节不立，而私门日富者，并谨察之。扬清激浊，举善弹违……”，但晋武帝后期实行“宽容”世族的政策，使世家大族横行不法，有恃无恐，吏治逐渐腐败，引发惠帝时“八王之乱”和西晋后期的长期战乱和动荡，监察失守造成了深深的隐患。

南北朝继续实行地方监察巡视制度，北魏孝文帝太和八年秋，“遣使者巡行天下，纠守宰之不法，坐赃死者四十余人”。御史有权“风闻弹人”，也称“风闻奏事”，即据传闻，无须获真凭实据就可立案弹奏，且不重证词和自讼，加大了御史的威权，为监察机关的正常活动提供了必要的法律保护。《文献通考》记载：“故御史为风霜之任，弹纠不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉。旧制，但闻风弹事，提纲而已。”风闻奏事有可能产生捕风捉影，中伤污蔑的弊端，“有通辞状者，立于台门候御史，御史竟往门外收采之，可弹者略其姓名，皆云：风闻访知”，但是有利于监察机关放手纠察，大胆行使弹劾权。

隋代时，中央的监察机构仍为御史台，改长官御史中丞为御史大夫，下设副职治书御史2人；改检校御史为监察御史，有12人，执掌外出巡察。唐代监察机构更趋完备，御史台“掌邦国刑宪典章之政令，以肃政朝列”。御史台内部分为三院：“御史谓之台院，殿中侍御史谓之殿院，监察御史谓之监院”。三院职责各不相同，台院，为御史台本部，“掌纠举百僚，推鞠狱讼”，御史大夫为正三品；殿院，“掌殿廷供奉仪式”；察院，“分察百僚，巡按州县，纠视刑狱，肃整朝仪”。唐太宗治吏严肃，“深恶官吏贪浊，有枉法受财者，必无赦免”，《唐律疏议》中专门规定有官吏选任、失职、渎职等内容的《职制律》，其中涉及惩治赃贪的内容约有76条，规定罪名445个，涉及官吏犯罪有192个，占总律条的43%。唐太宗反复告诫官吏：“福祸无门，惟人自召”，严厉惩处贪官污吏，无论是谁，有枉法受财者绝不饶恕。贞观三年，原秦王府幕僚、濮州刺史庞相寿因贪污受贿被弹劾，唐太宗并不因是旧部予以宽恕，而是坚决撤职法办。太宗的堂弟江夏王李道宗时任礼部尚书，因为贪赃枉法被免官、削封邑。公正严明、整肃纲纪，令官吏清廉谨慎。

宋代沿袭唐制，御史台仍设三院，掌“纠察官邪，肃正纲纪，大事则廷辩，小事则奏弹”。宋朝的监察御史由皇帝亲自任命，御史每月奏事一次，叫做“月课”，强化御使的职能，御使上任之后百日之内必需有弹劾，否则予以处分，被罢黜作外官，或被罚“辱台钱”；同时，对御史的资历也有要求，必须做过两任县令。地方监察网络由监司和通判组成，监司是由皇帝选派到路一级监督；通判是州的监察官，专司监察地方官吏，对知州不法有权举奏。元朝模仿唐宋建立御使台，御史台不再分设三院，仅留察院，将台院的职事并入察院。察院“司耳目之寄，任刺举之事”，纠举百官违法犯罪、监督京师与地方刑狱等职能；地方建立“行御使台”，作为中央监察机关的派出机构。全国分为22道监察区，分设肃政廉访使（即监察御史）常驻地方，监察各道所属地方官吏。endprint

明朝“重典治吏”，改御使台为都察院，称“风宪衙门”，“主纠察内外百官之司”。设左右都御使和左右副都御使为正副长官，设置13道监察御使。明太祖朱元璋崇尚“治国先治吏”，开国之初昭告天下：“纪纲法度为治之本”“选贤任才，为立国之本”“重绳贪吏，置之严典”。朱元璋特别注重官吏清廉，《大明律》规定：“禄人枉法赃者，八十贯，绞；不枉法受赃一百二十贯以上，罪杖一百，流三千里”，且“凡官吏犯赃罪，一律不赦”。《大明律》中专设《受赃》一篇，与后来颁布的《大诰》《大诰续篇》《大诰三篇》构成了中国历史上最严酷的惩治官吏贪污罪行的律法，对官员贪腐的刑罚手段苛刻残酷。洪武二十五年，朱元璋亲自编定《醒贪简要录》，其中规定，“官吏贪赃钞六十两以上者，枭首示众，且剥皮装草，置于衙门公座旁”，以警示后来的官吏，刑罚之“重”、之“广”超前绝后。

清代“朝廷治国安民，首在严惩贪官”。监察机构沿袭明代，中央仍设都察院，作为国家的最高监察机关，负责对各级、各部门官员的监督和检查，包括对司法官员的司法活动进行监督，是皇帝的重要“耳目”。提刑按察使司是一省专门监察机构，主官为按察使，“掌振扬风纪，澄清吏治”。道员兼有监察所属地方政务之责，“职司风宪，综核官吏，为督抚布教令，以率所属”。《巡方事宜十款》规定了巡按御史的职责，《科规九事》明确赋予了都给事中广泛的监察权力。《钦定台规》分八卷三十六目，是清朝一部较为完整的监察法规制度汇编，各项条款内容明确，对各级行政机关、监察部门，以及官员的考核、监督，都以立法的形式规定，是秦汉以来监察立法的集大成，为确立监察机构的地位和监察活动提供了更加完备的法律依据。朝廷对官员进行严格监察，《大清律例》对官员贪赃枉法，采取“计赃从重论”，贪官“赐令自尽”，并连坐属员。

二、古代监察制度的特点

（一）专门从事官吏监察

我国古代的监察机关属于司法机构，但它不是审判机关。西周时太宰、小宰等监察官的职责是：“掌建邦之宫刑，以治王宫之政令，凡宫之纠禁。掌邦之六典、八法、八则之贰，以逆邦国、都鄙、官府之治”“听官府之大计，弊群吏之治”，日常从六方面负责官吏考绩：“一曰廉善、二曰廉能、三曰廉敬、四曰廉正、五曰廉洁、六曰廉辨”，年终“则令百官府各正其治，受其会，听其致事，而诏王废置”。三年考核官员任职情况，“大计群吏之治而诛赏之”。监察部门发现官吏违法并纠举，交由审判机关进行审理，监察机关还对审判机关的所有判决是否违法进行监督。明太祖于洪武六年（1373年）的一道上谕中申明：“风宪之任，在肃纪纲，清吏治，非专理刑。”明代法律给监察御史规定的职责是：“都御史职专纠劾百司，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪，小人构党，作威福乱政者，劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者，劾。凡学术不正、上书陈言，变乱成宪、希进用者，劾。遇期觐、考察，同吏部司贤否陟黜，大狱重囚，会鞫于外朝，偕刑部、大理谳平之，其奉敕内地，拊循外地，各专其敕行事”“主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾。在内，两京刷卷、巡视京营、监临乡会试及武举、巡视光禄、巡视仓场、巡视内库、皇城、五城，轮值登闻鼓。在外，巡按、清军，提督学校，巡盐茶马、巡漕、巡关、债运、印马，屯田，师行则监军纪功，各以其事专监察。而巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官，诸考察、举劾尤专。大事奏裁，小事立断。”可见，监察御史的职责是纠察百官之邪，都察院的专职主要是在“劾弹”，而不是“理刑”、“审理”。

（二）独立性强

监察机构基本上与行政系统分离，相互独立，从中央到地方自成体系，都有专门机构和职官。监察机构直接对皇帝负责，在中央，监察机关不隶属于任何部门，自成一体。唐代侍御史多由皇帝亲自选派，或由宰相及御史大夫商定后再通过吏部选任；宋代御史的任用权完全由皇帝亲自掌握，明代御史必须从进士及监生中有学识并通达治体者选任。明代永乐七年，明成祖召御史张循理等28人，问其出身，除洪秉等四人外，皆由进士及监生选出，朱棣曰：“用人虽不专一途，然御史为朝廷耳目之寄，宜用有学识通达治体者。”于是，罢黜洪秉四人为序班，并下诏选御史“自今勿复用吏”。御史选拔需经过考选、试职，然后才予实授，这样的考选制度对于保证监察官的素质，提高监察独立能力具有相当优越作用。地方监察机关和官员由中央委派，实行垂直领导，地方官员无权领导和干涉。监察机关内部，监察官员可以独立弹奏，无须台主或都御史审核同意。唐朝规定，“谏官奏事，不须限官品次第”，遇紧急事件可以随时进谏，“自今以后谏官所献封事，不限早晚，任封状以进”。权大位重、垂直独立，这种监察体制确保了监察权力的独立运作，在一定程度上有利于其快速高效地履行职责，对于整肃腐败、廓清吏治确实起到了重要的作用。

（三）监察权力大

古代的监察官员地位高、职权大，可以监督、纠弹除皇帝与皇太子以外的所有官员，“自皇太子以下，无所不纠”，且可以“风闻奏事”。汉代以明确的法定标准察吏，监察官位卑但权重，甚至可以纠弹宰相一级的高官；东汉时御史台开始独立行使职权；魏晋后直接向中央负责；南北朝时，御史就已有“震肃百僚”的威权；唐代可以直接弹劾中央及地方官员，“掌分察百僚，巡按州县”；宋代“御史掌纠察，以绳百僚”“掌纠绳内外百官奸慝，肃清朝廷纪纲，大事则廷辩，小事则奏弹”。可以彈劾宰相，“宰臣至百官、自三省至百司，不循法守，有罪当劾，皆得纠正”。宋神宗时，御史中丞吕诲就曾当庭弹奏宰相王安石的过失。明朝赋予都察院“三劾之权”；清代都察院沿袭历代传统，“掌纠察内外百司之官邪”。许多朝代甚至可以对皇帝的制敕诏令提出谏言封书。监察官员也负责监察军队，秦、汉时期，朝廷设监军御史“出督军旅”，汉代以侍御史兼领，唐代例由监察御史受命监军。监察官员还负责监督财政，汉初有“诏御史察计簿”，唐代以监察御史兼任“监太仓使”及“左藏库使”之职，明朝以十三道监察御史巡视仓场、漕运、盐政，并“收放粮斛”“监总粮米”，清代百司经费出纳以及财物登记管理，皆归都察院稽察认可。此外，监察机构还有纠朝仪，监考选，督学政，巡馆骤等职权，总之，从中央到地方，有关行政、司法、军事、财政、教育等等百司职守和官吏作为，无不置于监察之列。endprint

三、我国古代监察制度在从严治党视域下对权力约束的启示

党的十八届六中全会提出全面从严治党，这充分体现了党中央的坚强决心，以及“不忘初心、继续前进”的高度自觉，充分体现了中国共产党肩负着改变国家与中华民族命运的使命感。古代监察制度中有益的东西，对今天从严治党仍具有启示和借鉴意义。

（一）保持监察纪检机构和监察官的独立性

古代监察官在行使监察权力时，不仅不受同级乃至上级行政长官的干预，而且也不受上一级监察长官的左右。从历史经验来看，监察纪检官員的相对独立性，是监察制度得以正常运行、从严治党的保证，中央和地方监察工作不仅应有组织系统，而且职能设置必须独立严密完备，监察机关和监察人员要有充分的自主权，能够独立地行使监察权，不受到其它权力不合理的干涉，影响监察效果，特别是对于位高权重的部门和地方的主要长官，不能出现监察空白。

（二）管理权力有章可循

明代有《宪纲条例》《大明会典》，清代有《巡方事宜十款》《科规九事》《钦定台规》《大清律例》等监察典章，“治吏”依法依规进行。中国共产党是一个执政党，从严治党的目标首先是要防止官员对手中权力的任性和滥用，这就必须让权力在法治的框架内运行。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，无疑为依法治吏明确了顶层设计方案。《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，以及2016年7月印发的《中国共产党问责条例》等重要基础性党内法规，规范和强化了党的问责工作，夯实了全面从严治党的制度基石，向全党释放出有责必问、问责必严的强烈信号，扎紧了全面从严治党的制度笼子，是管党治党的重要利器，加强监察工作的重要典章，必须严格执行。

（三）切实发挥监察纪检体制的作用

我国古代十分重视监察官的遴选，唐代曾经一度由吏部选任御史，把御史选任权交给了宰相，从而造成宰相无人敢监督的弊端。宋代将御史的任用权收归皇帝，而且凡是宰相所荐举的官吏及宰相亲故都不得为御史，宋代规定“非曾经两任县令，不得出监察御史”。为了从严治党，把真正合格的监察官员选拔上来，必须形成一套客观、合理及科学的选拔与任用制度，要强调监察官必须有刚正不阿的品质、广博的学识、丰富的经验。另外，必须切实解决好监察官员的待遇问题，让其没有后顾之忧，把监察官员的主动性积极性充分调动起来。

总之，要借鉴中国古代好的监察监督制度，运用于加强党的建设，贯彻好党的十八届六中全会精神，从严治党，巩固党的执政地位。

[责任编辑：农媛媛]endprint