对西藏边境县服务型政府建设的思考

曹 迪

对西藏边境县服务型政府建设的思考

曹 迪

关于服务型政府的相关理论早已有着明显的论证，但其在实践中存在较多问题。针对民族地区的服务型政府建设相关研究较少，本文立足于西藏民族地区，并且主要针对西藏的边境地区服务型政府建设，分析其在行政环境中的特殊性，充分了解服务型政府建设的落实情况，正确处理政府与公共服务之间的关系，加强想边境县的服务型政府建设，针对其特殊性，从而引发思考，对进一步深化边境地区的政府管理体制改革、转变地区的政府职能，具有重要的现实意义。

服务型政府 西藏边境县 行政环境特殊性

从20世纪 80年代以来，随着市场经济的不断变化中，人们对政府的要求越高，形成了转变政府职能的这种思想，其核心的内容是“服务型政府”的建设，并且到了学术界和政府官员的一致认同，随之在我国出现了以“服务型政府”建设的新理念。党的十八工作大报告中曾提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”为目标，推动民族地区政府职能重心的转移，进而实现政府职能的科学性规范，进一步提升民族地区的发展。

一、西藏边境县服务型政府建设的重要性

西藏在我国的西南，拥有着将近四千多公里的边境线，与多国接壤，主要地方有：缅甸、印度、不丹、锡金、尼泊尔等， 在西藏的占地面积中，边境地区的土地占地面积拥有34.35万平方公里。西藏边境地区集中了多个少数民族，有藏族、珞巴族、门巴族、夏尔巴人、僜人。西藏边境地区居住总人口近36 万，与其占地面积相比较，属于典型的地广人稀，根据土地人口的平均方式进行计算，可以发现每平方公里只有1人。关于西藏的边境县认识情况，西藏共有 21 个边境县，110 个边境乡（区、镇），主要分布在4个地区，山南地区有 4个；阿里地区4个；林芝地区 4个；日喀则地区 9个。其中拥有国家标准级别的一类通商口岸1个、一般的通商口岸有 4个（分别是：吉隆、普兰、日乌、什布奇），而传统的边贸市场有 28 个。在这种特殊的地理位置的情况下，使得西藏边境县的稳定提升到国家安全的战略高度，使得其服务型政务的建设成为重要战略部署之一。

在西藏的边境县其中情况复杂，关于地势、民族、宗教、边界争议等问题的讨论日益白热化，这些在一定程度上都对边境地区的安定发展有着制约作用，从而影响整个西藏的稳定与发展。近年来，人们对西藏的关注普遍提高，主要提倡“兴边富民”的民生稳定政策，因此西藏边境基层政府积极响应这一号召，把建设服务型政府的职责放在突出位置，进一步优化政府对公共服务供给水平，改善边境居民基本生活条件，努力维护西藏地区的和平稳定，为西藏长治久安和长足发展做出贡献。

二、西藏服务型政府建设中行政环境的特殊性

（一）西藏边境县政策特殊性

从地理位置中，可以看出西藏的边境地区与印度、不丹、锡金、尼泊尔等多国相邻，使得中央西藏高度关注边境地区的发展，把西藏边境县的发展提升到国家战略地位。西藏边境县作为国家安全防御的第一线，是保障西藏地区长治久安的首要前提。从中央政府到地方办事处，都对边境问题上极为慎重，增强了西藏边境县的政治敏感性，为此制定了一系列有针对性的关于西藏边境县的施政方针。从2000 年开始，在国家政策的大力支持下，全国各地人力、物力的援助下，努力促进西藏边境县全面实施“振兴边境、富裕边民”的战略规划。政府不遗余力的加强在西藏边境的稳固和建设，努力做到从政治地位和政策制定上进行保障。在维稳、固边政策，要充分考虑到与邻国的关系，严格控制境外分子的渗透、破坏，西藏对于边境地区实行严格的管控政策，边界两边人民经济文化与生活的交往活动甚少，对出入境外的人员进行严格盘查。边境地区属于非完全开放区域，国内外人员进入边境县参观旅游都需要办理边境通行证，在通行证审核和批准上都有一套程序，考查十分严格，通常也耗时久。

（二）西藏边境县经济非均衡发展

在近年来西藏的边境地区有一定的开放市场，在西藏自治区政府和党委的领导下，大力发展边境地区的经济贸易，提升边民生活水平，但存在不均衡现象，居住在边境县城、口岸的居民生活水平提升较快，而边境农牧区居民生活水平还停留在温饱问题上，差距大且贫困的状况十分严重。在边境的农牧区贫困率较高，贫困人口多，居民生活困难。由于人口的群居习惯，少数民族之间存在排外现象，如察隅县的僜人，定结县陈塘镇的夏尔巴人，他们主要与本族人民交流，使得生活环境十分闭塞，造成生活方式原始化，普遍存在浓厚的宗教信仰。面对西藏边境地区存在的这种非均衡经济发展情况，这对边境政府在提供基础公共服务方面提出了挑战。

（三）西藏边境社会管理

西藏的地理环境造就地广人稀。随着我国城镇化过程中二元城乡结构的变化，大量的边境地区农牧民迁往城镇，使得边境线周围人口基本无生活居住区。由于边境县农牧民离开自己赖以生存的环境，来到城镇生活，使自身在适应过程中矛盾不断，不能很好地融入生活，且没有基本生活来源，经济无法得到根本保障，社会问题日益激化。容易产生各种突发性事件，如宗教群体性事件等，这都对西藏边境地区政府治安管理工作提出了挑战。因此，边境县地方政府在提高社会公共服务时，应加强应急管理能力，做好应急准备，保障人民的人身安全。

由于西藏边境居民长期生活在这种相对偏僻闭塞的地区，加之又受到教育水平偏低，经济发展滞后等众多因素的限制，造成自我思想状态上的封闭保守，缺乏现代信息化社会中应有的自我生存意识。外加目前中央政府对西藏边境地区的支援基本等同于供养政策，使得边境地区人民“等、靠、要”的惰性思想严重普遍存在。这使得在西藏边境地区在推行服务型政府建设中，农牧民的政治参与度较低，不情愿为服务型政府建设贡献自身力量，这是其建设过程中存在的主要问题。

（四）西藏边境县政府管理的特殊性

西藏，在政治管理中其地方政府拥有自治权，并且同时享有一般地方政府的所有权力。这不仅表现到国家的照顾，同时各自治政府同样为了更好地发展，制定相关地方政策，这使得在边境地方政府拥有更大的权力，在边境地区的政府努力维护边境地区各民族的基本经济利益，同时管理好边境地方的公共事务，依据边境地区的行政特点，采取符合当地实际发展状况的措施手段。

西藏边境地区由于受到历史、政治、经济等重要因素的制约，政府在治理中人们的自我管理水平缺乏，公民社会的意识淡薄，只有依靠强大的政府，使得在西藏边境地区 “全能政府”的角色特点尤其突出，更加体现服务型政府建设的必要性。比如边境地区农民的个人住房情况，这属于典型的私人财产，房屋的改造或新建都应由农牧民自己进行完成，但在西藏边境地区着属于一个特殊情况，由于存在自然条件的限制，边境地区脆弱的生态，政府要禁止居民乱砍滥伐，破坏植被，防止农牧民用此进行建房，因此在西藏边境县的政府职能中需要将边境地区农牧民基本住房纳入到准公共产品之内，由政府负责进行统一规划和安排，并定期发放建房补贴。

三、加快西藏边境县服务型政府建设

第一，提高边境居民基本生活水平。要让农牧民能够积极自觉地维护党和政府的领导，首要任务是解决农牧民的温饱问题，满足生存发展需求，只有达到基本的安居乐业才能让促使拥护，面对不断提高的生活水平，明白美好生活得来的不容易，会更加让人民学会珍惜当前的生活，从而积极地去维护社会稳定。当农牧民的生活无法安定时，人心浮躁，没有基本收入，增强社会的不稳定因素，甚至是动乱，面对这样的情况，毋庸置疑要加强公共服务，提高农牧民的意识，从根本上提高边境地区生活水平，增强人民认同感，保证边境的稳定。

第二，加强地方政府管理。加强政府对边境地区的管理，不仅仅是通过强权政策，禁止农牧民外出或者对其人身自由进行限制，不是原有的统治式的管理模式，要发展农牧民的基本公民意识，从民主的角度进行管理，同时开通相关的基本渠道，保证农牧民有自我管理的意识，转变落后的思想观念。同时边境地区的发展，不仅是当地政府的责任，同样离不开党的领导和西藏自治区政府的有效监管，共同努力为边境人民提供更好的服务。

第三，实行柔性治理。转变传统的统治治理思想，在目前西藏边境地区我们经常可以看到，为了保证维稳的顺利进行，西藏边境地区通常都会设置三步一岗、五步一哨的警卫体系。这在一定程度上防止了不稳定因素的产生，但只是这样一味地用军队来进行强硬的管制，在一定程度上要造成适得其反情况，毕竟这是一种压迫。通过展开柔性的治理工作方式，比如可以设立便民警务站，通过它去服务民众，为游客进行讲解服务，这就相当于一个平台，通过警民之间共建，交流沟通，让农牧民充分地感受到关怀与重视，愿意同政府进行协商。将维稳更多的转化成为一种服务、一种精神。

[1]周平,方盛举．中国民族自治地方政府[M]．北京：人民出版社,2007．

[2]吴声功．服务型政府的构建[M]．北京：社会科学文献出版社,2006．

（作者单位：西藏民族大学管理学院）

本文系西藏民族大学研究生项目（2016mdyjs039）。

曹迪（1994-），女，陕西延安人，西藏民族大学在读研究生，研究方向：民族地区公共管理。