环境保护法中按日计罚制度的适用问题研究

摘 要 环保法中按日计罚制度的适用是指我国新环境保护法中按日计罚制度在新环保法实施过程中的法的适用问题。本文运用了文献分析法、案例分析法、逻辑研究法的研究方法，首先对环保法中的按日计罚制度的概念进行阐述，分析其性质与功能。然后从我国现行的环保法中按日计罚制度在法的适用过程中存在的一些突出问题出发进行讨论。最后对这些法的適用问题提出了相关建议，以期待我国的环境保护法进一步完善。

关键词 环境保护法 按日计罚 法 适用

作者简介：安泽文，湖北经济学院法学院本科。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.165

一、我国环境保护法中的按日计罚制度的内容

我国《环境保护法》第五十九条，规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

二、新环保法中按日计罚制度在适用过程中的主要程序性障碍

（一） 新环保法中按日计罚制度在适用中的主要程序性问题

1.新环保法中按日计罚制度的适用范围模糊

我国出台的《按日连续处罚办法》中并没有对按日计罚的惩罚行为进行程序性的违法解释，更多的是实体性违法解释。在法律已经作出规定的情况下，企业如何做出弥补行为，执法部门如何裁定，按日计罚制度如何实施，都是需要思考的问题。事实上，仅仅规定了实体性违法行为的惩罚范围显得按日计罚制度适用范围狭窄，并非所有的程序性违法行为都造成的影响较轻，涉及到制度、程序等行政层面的问题会为违法者的违法行为提供间接便利。

2.按日计罚的罚款额标准界定不准

环境司法上的罚款额度一直以来上限偏低，甚至额度不明，这就使得许多违法排污企业宁愿选择接受经济惩罚，也不履行治理义务，整改违法排污行为，所以以往所有的罚款并不能对所有违法企业起到制裁作用。但是如果环境执法部门不能根据有效的数据，对环境违法者处罚过当，那显然也是对环境治理没有意义的。

（二） 新环保法中按日计罚制度在适用中程序性问题的原因分析

1.新环保法适用过程中各地方环境司法进度不一

我国现有的环境污染行政处罚对于环境污染行政处罚标准制定不具体 。环境执法部门在对环境污染行为进行定性时尚不具有明确性，在对其进行处罚的标准较随意。而且各地方制定的地方环境规章制度不一，何况各地的气候，水文和土地利用情况各不相同，对环境的影响破坏参差不齐，势必导致相关地方在评测环境违法程度与修复标准上有不同的政策法规，再加上历史遗留问题，使得按日计罚在司法层面上暂时难以实现一统。

2.新环保法中按日计罚制度的计罚标准不切实际

我国环境保护法及环保部相关政策法规中并未对按日计罚天数上限作出规定，也未对违法企业如果存在拒绝改正而又愿意承担罚款这一情况作出相应措施规定。万一处罚过当，势必造成企业亏损严重，法律施行效果欠缺的不利情况发生。如果加入程序性违法行为，会牵扯到行政执法机关如何制定合理合法的计罚标准，然而罚款尺度更多的由地方执法机关掌控，缺乏对权力机关的制约，这也会导致计罚标准失衡。

三、新环保法中按日计罚制度在适用过程中的主要实体性障碍

（一） 新环保法中按日计罚制度在适用过程中的主要实体性问题

1.新环保法中按日计罚制度在实际适用中责令改正流于形式

在有关按日计罚的相关法律条例中并未规定具体的责令改正的实施措施，仅是停止违法排放污染物。那么如何停止排放，停止到什么程度才符合法律规定或者如果连专业代治理单位也无法确保污染物能被完全停止排放时又该如何确定这个改正标准等情形并未作出解释。如果把程序性违法行为也纳入到按日计罚的适用范围上来，那么在实体性问题上又该如何适用这一条款，显然现有的解释并不能满足按日计罚制度的需求。

2.新环保法中按日计罚制度的启动与终止法定情形不明

目前不排除企业在通过第一次复查后，又开始违法排污或者排放禁排污染物的情形。这样即使在复查期限内又被查到违法行为，仍不需要适用按日计罚。并且如果企业十分配合环境执法部门的工作，但是出于自身的条件限制或者其他特殊原因而未能在规定期限内完成治理，而此时环境执法部门又不得不对其实施按日计罚，那显然是法律主体双方都不愿看到的情况，而这也不符合按日计罚制度在环境保护法中的设定初衷。

（二） 新环保法中按日计罚制度在适用中实体性问题的原因分析

1.新环保法中按日计罚制度的程序执行较随意

一方面，法律赋予了行政机关过多的权力，如何进行环境监测，何时复查，是否通过，都是由执法机关说了算，其次，在按日计罚终止的层面上，法律并未对相关情况作出具体说明，对作出责令处罚但是却改正不到位或能力不足的企业如何适用按日计罚，何时启动，何时终止，并未作出解释。所以，按日计罚制度在实施程序尚未制定完善的法规。

2. 新环保法中按日计罚制度对于处罚的复查期限过长

现有的环境法律制度在复查期限上界限不明，使得很多行政执法机关拥有加大的自由裁量权。这为不法分子提供了钻法律漏洞的空间，更提供了时间使政府机关滋生腐败，并且也在一定程度上使不法企业产生投机心理从而继续进行不法排污及相关违法行为。即便惩罚措施落地，但是否起效或及时起效也是会收效甚微甚至与预期结果大相径庭，因此在一定程度上削弱了按日计罚的震慑力。

四、关于完善我国环境保护法中按日计罚制度的主要建议

（一）明确按日计罚制度的适用范围

1.以《深圳经济特区环境保护条例》为例endprint

借鉴个地方环保条例的优秀之处，对实体性违法行为进行归纳，得出适用范围较大的程序性违法解释。如深圳地区的《深圳经济特区环境保护条例》中提到了三种可纳入按日计罚的程序性违法行为 。当然考虑到全国城市各异的发展水平与风俗习惯，借鉴也需要慎重考虑，不可照搬照抄。此外，对于不能實现程序性规定的行为，也可在原有条例上补充与完善具体的实体性行为。

2.以《水污染防治法》为例

借鉴《水污染防治法》，对于企业违法排污行为惩罚实施具体分为两种情况：一是排放禁排污染物。环境执法部门可以采取罚款和限期责令改正等措施，如果企业未在限定期限内完成治理，那么实施代治理制度。二是超标排放污染物。环境执法部门在对其依法实施罚款处罚的同时，可要求其在限定期限内使排放量达到法定的排放比标准。如果企业未在规定期限内完成治理，那么再实施按日计罚或者责令关闭。

（二） 对按日计罚的罚款额进行合理评估

1.借鉴比例原则

环境行政处罚额度应针对不同企业不同情况具体分析，在罚款的计值模式上要有所调整，应借鉴比例原则，以排污企业所得为计算标准，制定相应的罚款比例。对于排污程度较为严重，且长期拒不接受行政处罚的企业予以严惩，适用按日计罚，对于排污程度较小，违反环境保护法的行为较少而且事后积极主动配合治理的企业，予以轻罚或者不适用按日计罚。

2.考察环境违法企业的支付能力

在界定环境保护法按日计罚罚款数额时应考虑三个方面：区分轻度违法与严重违法；对轻度环境违法行为不适用按日计罚制度，对严重环境违法行为适用有上限的按日计罚制度；在法律规定的期限内，不可毫无节制的溯及既往。这样既能制约环境执法部门的权力，又能使环境保护法中的按日计罚制度与现实情况更好的相适应，在罚金的额度上更能体现过罚相当的准则。

（三） 补充责令改正的程序性规定

1.具体问题具体分析

完善相关按日计罚的责令改正措施，针对不同的企业类型与污染物，归纳具体的行为措施。在每一项处罚实施前先请相关专家根据科学依据判断出环境恢复所需的治理时间，由环境执法部门与违法排污企业协商好合适的责令改正期限，从而给企业留出合适的环境治理时间。

2.针对特殊情况应制定兜底条款

我国《水污染防治法》规定限期治理的期限是一年 ，如果不加考虑企业的能力与情况，简单的要求改正与限期改正违法行为，那么势必影响企业的守法积极性。所以，在制定责令改正的要求与范围时应纳入更多的程序性要求，并且可以制定兜底条款，增加某些特殊情形，如地方环境执法部门应发挥主观能动性，创设新的责令改正内容，以便于适用按日计罚制度。

（四） 明确按日计罚启动与终止的法定条件

1.按日计罚的启动

如果环境违法企业在复查期限内又进行违法排污行为，应执行按日计罚。对于做出改正的企业，也应分门别类的进行规定。对于改正不到位的企业，考虑到其主观改正态度良好，应只对这类企业的未作出改正部分适用按日计罚，而对完成改善的部分不适用按日计罚。对于能力不足的企业，如果企业申请代治理公司进行整治，在期限内完成了治理则按日计罚终止，如果不能完成，则自行停产或申请破产。

2.按日计罚的终止

就目前情形来看，仍不能对违法排污企业进行绝对制约，很多违法企业在通过审查后仍继续排污。所以按日计罚的终止不应以企业及时作出整改为判定标准，只要在一次审查之后仍有排污行为的，仍可执行按日计罚。所以，按日计罚的终止只有在复查期限届满，而且涉事企业完成环境治理，并通过了所有审查，按日计罚的程序才算终止。

注释：

《环境行政处罚办法》将环境污染分为水污染、生物污染、固体污染等。

《深圳经济特区环境保护条例》第70条条例规定了三种可纳入按日计罚的程序性违法行为： 建设单位未编制环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营、使用的；建设单位环境保护设施未经环保部门检查同意，擅自将主体工程投入试运行、试生产或者使用的；建设单位环境保护设施未经环保部门验收或者验收未通过，擅自将主体工程投入生产或者使用的。

《水污染防治法》.

参考文献：

[1]帅清华.我国按日计罚的反思与重构.内蒙古社会科学.2013（5）.

[2]章剑生.罚抑或不罚？——基于行政处罚中“首次不罚”制度所展开的分析.浙江学刊.2011（2）.

[3]王旭光.环境损害司法鉴定中的问题与司法对策.中国司法鉴定.2016.

[4]吴胜男.新环保法“按日计罚”制度的法律适用研判.中国环境科学学会学术年会.2015.

[5]陈德敏、鄢德奎.我国”按日计罚“制度裁处程序的规范路径.生态经济.2016.endprint