如何平衡官员财产申报与财产私权的关系

柴慧婕

【摘要】从宪法规定的层面来看，官员首先是中华人民共和国的公民，从而应享有公民隐私保护权。因此，需要建立官员财产申报与财产私权的平衡关系，注重全面把握官员财产申报的法治精神、有序合理推进组织生态文明建设、建立制度执行前的动员和教育机制、借助新媒体工具正确建立舆论导向等方面。在司法实践中，应构建全面一体化行政监督，明确监督职责、方式，尽早明确申报机制的独立性，完备体系，落到实处，稳步实施。

【关键词】财产申报 财产私权 平衡关系 对策

【中图分类号】 D26 【文献标识码】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.20.022

各国的经验表明，执行官员财产申报制度有助于构建一种外部监管机制，进而规避官员的道德失范行为。当前，我国官员财产申报制度在逐步实施中，取得了一定的积极效果。然而，在“一边倒”的舆论趋势下，官员财产申报是否关注了对官员隐私权益的保护？尽管官员具有一定的公权力资源，但从宪法规定的层面来看，他们首先是中华人民共和国的公民，理应享有隐私保护权。因此，当前需要在理论层面理清官员财产申报与财产私权之间的平衡关系，对执法机关行使执法监督提出切实可行的建议。

官员财产申报应厘清的三个问题

申报义务的边界问题。社会舆论对贪官污吏的声讨，可以作为扩大官员财产申报信息发布范围的理由，但我们更应注重从组织层面及制度层面探究官员财产申报的义务边界。官员比非官员多出的这项义务表明，这是他们拥有公权力资源的一种交换条件。在责权利对等原则下，他们将自身的私产信息向组织发布，也体现出组织对他们拥有相应公权力资源的资格审查。由此，官员申报义务的出发点应界定为一种资格审查和确保自身廉洁的宣誓，借以达到约束和规范其行为的有效方式。当前，官员财产申报制度已经成为法治国家普遍实行的一种极具约束力的防腐反腐制度。①

申报信息的归口问题。财产申报制度最早起源于240多年前的瑞典，在西方被称为“阳光法案”，我国台湾地区称之为“烈日法案”。财产申报制度是指在法定范围内对自己的财务状况进行申报并接受监督，以证明自己任职期间所有经济收入合法的一项法律制度，具体包括有关财产申报、登记和公布。

当前有人提到，官员财产申报只是针对党组织而不是全社会，这样就使得官员的财产申报不具有公信力。笔者认为，现阶段官员财产申报信息的归口，直接根源于官员财产申报的义务边界，同时也根源于官员的责权利对等原则。但在实践中存在着一个误区，即官员在进行财产申报时有扩大申报范围的趋势，如将配偶、子女的财产状况一同申报。对此需要注意，尽管财产申报扩大的目的在于防止裙带关系的产生，但这又有侵犯公民隐私之嫌。这方面在《关于省部级現职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》）中有诸多完善之处，其中提出，中央纪委、中央组织部对领导干部的家庭财产报告可以核查。②

申报信息的认定问题。在无罪推论下，组织应认定官员财产申报中“形式要件”的有效性和真实性，但这却在现阶段的反腐倡廉中被社会舆论所误读。在当前社会贫富差距较大的形势下，社会舆论对官员的不信任感由来已久。特别是随着近年来反腐力度的不断加大，“官员”一词在部分民众心里已经脸谱化。由于《规定（试行）》是由中共中央组织部、中共中央纪律检查委员会颁布的，属于政策层面，局限了公众对该制度的知晓程度，也因此阻碍了其监督力度，导致相应的权威性缺乏。在此背景下，加强对财产申报信息认定的权威性和公信力，则是今后党委组织需要着力建设的重点。

官员财产申报与财产私权之间的平衡关系分析

以上三方面问题的分析，为我们认识官员财产申报提供了理性视野，也为我们寻找两者的平衡关系创造了条件。

申报边界与财产私权之间的平衡关系。从基础理论出发来认识“财产私权”，应当包括财产所有权，以及由此衍生出的财产处置权、财产收益权等。财产私权赋予了官员决定是否发布财产信息的权利，而这种权利实质就是公民所享有的“隐私权”。协调申报边界与财产私权的关系，需要明确三个方面：首先，全面申报。不仅申报存款、房产等常规财产，如果拥有海外财产同样需要申报。此外，还有直系亲属名下的财产相关状况，都应全面申报。其次，公开申报。申报必须要公开，如果得不到公众的认可，财产申报只是虚名而已。最后，具备方便查阅性③。申报的信息对社会公开后，普通群众也可以查阅，这样才不违背制度的初衷。此外，还有学者认为，财产申报的内容主要包括但不限于动产、船舶、汽车及航空器，对于外币、有价证券及其他债权、债务及对外之投资都应划定一定金额范畴④。官员需要通过发布财产信息来作为获得公权力资源的交换条件，并以此信息来宣誓自身的廉洁奉公。由此，申报的边界应严格界定在他们的私有财产范围内。从隐私权的相关法律角度分析，只要官员财产申报制度能尽可能完善具体范畴，并做到对相关信息的合理化管理，申报边界与财产私权之间的平衡关系是可以实现的。

申报归口与财产私权之间的平衡关系。虽然官员以发布财产信息作为获得公权力资源的交换条件，但官员财产信息的扩散性与官员任期的有限性之间却存在着矛盾。也就是说，即使官员财产信息属于合规范畴，但财产信息的发布必然会在相对封闭的圈子中形成信息共振。同时，这一影响并不会因官员任期的结束而消失。特别是在我国人际社会的特征下，这种微妙的影响所累积释放出的负面因素是不可低估的。总之，财产申报归口管理必须严格，从而杜绝信息失密情况的发生。这与“阳光信息化”的申报要求之间必然存在微妙的平衡关系。

财产私权意味着产权具有完全的封闭性，这一特质决定了组织对官员所提交的形式要件应给予认可。即使有舆论对部分官员的财产信息表示质疑，在没有获得确凿证据之前仍不得随意更改评价。

建立平衡关系的几个难点问题

我们需要意识到，建立平衡关系需要突破诸多难点问题，以下三个方面尤其需要引起足够重视。endprint

组织生态问题。若要建立起财产申报与财产私权的平衡关系，需要党组织的制度保障。只有在制度保障下，才能避免出现申报范围扩大、申报信息失密和更换申报认定的事件发生。目前，在某些党委组织中仍存在着人治痕迹，即以“党委领导”为幌子而大行“一言堂”。因此，在建立二者平衡关系的同时，还需要优化组织生态，将官员财产申报活动纳入正常的轨道上。

同时，在行政监督的过程中还存在权责模糊、监督者不够独立、缺乏权威性等问题，从而导致行政监督形同虛设。在具体的司法实践中，监督权与行政管理权相混和，导致在某种程度上作为行政领导的官员在申报财产时，既是申报人，又是被监督者，结果可想而知，行政监督并不能发挥它应有的职能。

官员心态问题。党的十八大以来，中央反腐力度不断加强，在“老虎”和“苍蝇”一起打的高压态势下，各地、各级官场都产生了极大的震动，深刻影响到各级官员的职场心理感受和职业预期。随着申报制度的执行，势必导致心存“联想”的一些官员出现或多或少的失范行为。为此，对官员进行心理干预和思想政治教育，则是当前各级党组织需要开展的工作。在具体问题上，需要正视财产申报这一制度的初衷，并认识到它与私有财产受法律保护并不冲突，财产受保护的前提应是正当合法收入及投资收益。

舆论引导问题。舆论引导包括组织内部的舆论引导和社会的舆论引导，其中如何借助新媒体工具来引导社会舆论则是关键。随着互联网的不断发展，人们针对党政工作人员及其行为有了更及时、更便捷的监督。若是社会舆论缺乏有效的正面引导，这势必将干扰党委组织对官员财产申报信息的认同感，也势必会对官员带来不必要的心理负担。如果“官员”成为了“高危”职业，那么他们又怎能安心为人民服务呢？

对策及展望

择机出台相关规范、法规。广大民众对官员财产申报制度有着强烈呼声及较高的期望值，反腐也是当前国家新形势下的重要问题，所以我们应当积极推进制度体系的规范化，在全国各级机关进行普及。正如全国人大代表韩德云讲到的：“中央已经明确，路径也非常清楚，先从党内做起，然后再全面铺开，全面从严。”

首先，合理确定财产申报的主体范围，与刑法有关“贪污贿赂罪”“巨额财产来源不明罪”相适应。目前，主体范畴问题还有一定争议，要根据职务性质及涉腐风险大小来确定是否应延伸至亲属财产。为严密法网，县（处）级以上干部，公检法及各类在职公务员或离休后合理年限内，均有申报必要。

其次，申报的财产范围不仅应包括静态的财产，也应包括动态财产，比如股票等投资行为下的收益及支出。负责登记财产申报的机关应严格管理，防止信息泄露侵犯隐私权，尤其要注意完善申报内容的档案管理，包括接送移转制度。

完善监督环节。一是进一步捋顺现有纪检监察部门的监督职能，关注监督与被监督问题，规范监察机关公职人员的财产申报；二是充分运用“互联网+”手段，适当激励民众监督，这也是借鉴国外成功经验的一方面。

此外，建立独立的受理与审查机构。比如明确层级职能，进行对应申报登记；对于高层级机关领导人的申报，可以由专设机构负责。这样就形成一条由上而下独立完善的体系进行受理及审查，有利于构建社会公信力与私有权利的私密性保护之间的平衡关系。最后，司法机关作为补充行政监督，应针对涉及刑法等相关法律法规问题进行更加规范全面的执法取证。

增强惩处力度。目前，由于责任追究制度欠缺，导致监督效果降低。对于那些不配合的人员，例如不报、虚假隐瞒等情形，进行相应处分；情节严重者甚至可以免去职务。此外，可以借鉴国外经验，等待时机成熟之时立法设立相关罪名进行惩戒，从而将行为人的申报责任划入法律层面，做到有法可依，依法监督。

（本文系河南省哲学社会科学规划项目部门法学专项“官员财产申报的实践路径和机制构建”的阶段性成果，项目编号为：2015BFX018）

注释

①黎慈：《阿勒泰官员财产申报制度的辩证反思及其启示》，《桂海论丛》，2009年第5期。

②殷国伟、叶翠：《试论我国公务员财产申报制度的立法及完善》，《中共宁波市委党校学报》，2010年第2期。

③李满春：《官员财产申报离立法还有多远》，《检察日报》，2009年3月1日。

④何家弘：《探索有中国特色的官员财产公开制度》，《南方都市报》，2009年11月8日。

参考文献

张琪，2015，《我国官员财产申报制度实施的阻力及对策》，《经济研究导刊》，第7期。

刘再春，2015，《广东官员财产申报的实践探索和对策探析》，《中共珠海市委党校珠海市行政学院学报》，第1期。

李恩侠，2010，《出台“官员财产申报制度”遭遇的困境与对策》，《上海政法学院学报》，第1期。

责 编/戴雨洁endprint