高教领域综合改革的“内外”之辨

戴粦利++蒋达勇

作者简介：戴粦利，华南师范大学现代大学战略发展与绩效评估研究中心讲师，法学博士。蒋达勇，华南师范大学现代大学战略发展与绩效评估研究中心主任，研究员，法学博士。（广州/510631）

* 本文系广东省“十二五”教育科学规划项目“嵌入学术领地的民主——基于中国大学治理的研究”（2013JK044）、广东省2016年度高水平大学建设研究项目“广东高水平大学治理结构完善与治理能力提升的实践与经验研究”（2016WZ005）的成果之一。

摘要：深化高等教育领域改革，“自上而下”和“自下而上”相结合是一个重要的理论和实践命题。但某种意义上，高教改革更应该努力建构均衡的“内”“外”关系，强化高校在改革中的内核地位，形成以大学为中心的平等利益相关者结构，改变高校的属“下”定位。高教改革是一个宏大的制度变迁过程，这个过程有外生动力和内生动力共同推动，深刻理解两种动力机制的异同，形成“内”“外”联动，对深化高教领域改革十分重要。借助制度变迁理论，能够对此形成更加全面的认识。

关键词：高教领域；综合改革；内生动力；外生动力；制度主义

一、问题的提出

高教领域应进一步深化改革已经成为广泛共识，但对于改革的路径、方式等一系列关键问题却是众说纷纭。在此情况下，我们应持守开放的态度，通过有效的沟通、辩驳、反思形成“最大公约数”。从研究实操性角度而言，这需要研究者丰富理论视角和方法，更好搭建起理论对话平台，形成研究与实践的良性互动，推动“真改革”落地生根。基于这样的认识，本文受学界关于高教领域改革应“自上而下”（以下简称“上”）还是“自下而上”（以下简称“下”）问题的讨论启发，提出深化高教领域改革，不但有一个“上”和“下”的关系问题，还有一个“内”和“外”的关系问题。两个问题相互关联但各有侧重，厘清内外问题，能够为我们审视高教领域综合改革的理论主张提供一个更加全面的视野和判准。

卢晓中教授根据改革发动者是源自改革主体的系统上端抑或是系统下端将高教领域改革分为“自上而下”和“自下而上”两种，认为当前高教领域综合改革在主题及其确立方式上具有明显的“自上而下”特征。他对继续强化和落实政府作为改革推进者的主体地位，即强化“自上而下”改革的观点提出了质疑，认为应该在认真分析“上”“下”两种改革之间复杂关系的基础上，使改革做到“上”“下”兼具，建立起两者良性互动、有序运行的改革机制来开启“真改革”和避免改革的“高开低走”。[1]

改革的“上”“下”之辨提出了一个审视改革推进路径的重要认识论和方法论问题，笔者认为，与改革的“上”“下”区分相对，改革还存在一个“內”“外”有别的问题。笔者将着重借助新制度主义学派的分析方法，来界定高教领域改革的“内”“外”含义并进而讨论这一问题的主要面向和研究意义，具体阐述如下。

（一）新制度主义视角的引入

新制度主义发端于上世纪70年代，是一场涉及经济学、社会学、政治学等多个社会学科的跨学科运动，经过几十年的发展，其内部形成了纷繁多样的流派，有着不尽相同的理论脉络，但它们之间共享着一个基本的信念，即制度是解释经济、社会、政治变迁的最重要维度。应该指出的是，新制度主义对于制度的界定是比较宽泛的，它既包括正式的制度规则，也包括传统、习俗、惯例等不成文的规定，甚至包括各类组织。[2]制度和组织的变迁是新制度主义的核心关切，形成了丰富的竞争性解释理论。高教领域综合改革从本质上讲就是对旧制度、旧事物进行扬弃的过程，质言之，就是一场宏大的制度变迁过程，这恰恰与新制度主义的核心关切高度契合，因此，将新制度主义作为审视高教领域综合改革的理论资源是恰当的。

·教育管理·高教领域综合改革的“内外”之辨

（二）“内”“外”问题的界定

既然改革是一场制度变迁过程，那么参与（关涉）改革的各方之间的互动、博弈就最终型塑了改革的格局和形态。这提示我们不但应该从纵向的视角溯源改革的上下问题，同样应该从横向的视角认真缕析改革的内外问题。这里，所谓“内”和“外”涵括两个层面的意思。

一是指形式上的中心与外围之分。在改革的“上”“下”区分中，卢晓中将改革视为一个系统，并将这个系统分为五个层次：第一个层次为改革的愿景与纲领；第二个层次为改革的目标与定位；第三个层次为改革的思路与路径；第四个层次为改革的实施与推进；第五个层次为改革的监督与评价。当改革发动者至少主导改革系统的前三个层次，方可确定改革的“上”或“下”。[3]这种区分建立在纵向分层基础之上，它抓住了“改革由谁主导”这一关键问题，具有非常重要的意义。但从改革是由多元主体参与这个事实出发，横向地区分改革的各个主体同样是必要的，因为参与（关涉）改革的不同主体之间，其距离改革这一核心的“半径”是不一样的，或者说改革对其造成的影响和其对改革施加的影响是有差异的。因此，在改革过程中，必然形成水纹涟漪型“由内而外”的主体间结构。从高等学校作为综合改革的最终“受体”而言，无论改革由谁主导，在理论上都可以将高校视为改革的“内核”，而参与、影响改革的其他主体，如政府、市场、出资者、校友等“利益相关者”则可以处理为改革的“外围”。

二是指改革的动力来源之别。新制度主义在关于制度变迁的研究中，逐渐形成了外生动力与内生动力两种解释范式。首先，所谓的内生和外生，是针对研究对象所建立的解释模型（通常用数学函数的形式加以表达）中的变量而言的。模型有两种变量：内生变量与外生变量。内生变量是一个模型要解释的变量，外生变量是一个模型接受为给定的变量。外生变量来自于模型以外，并作为模型的投入，而内生变量在模型之内决定，是模型的产出。在明确内生和外生的含义后，我们可以类推出内生性组织变迁理论与外生性组织变迁理论的一般性差别：前者通常将制度变迁归结为内生变量的变化，后者则将更多地归因为内生变量以外的其他外部变量。endprint

综上，所谓高教领域综合改革的内外问题就是指：有效的改革应该建立什么样的主体间关系，即作为改革内核的高校与外部主体之间应该建立什么样的关系架构？改革需要怎么样的动力配置，内生动力与外生动力之间如何相得益彰？本文尝试对上述问题作一回答，并期对关于改革“上”“下”问题的讨论形成呼应。

二、双重背离中的“内”“外”关系

目前高教领域综合改革具有明显的“自上而下”特征。对此，我们应该进一步追问，导致“自上而下”改革成为主导模式的根源是什么？从制度主义的角度看，“如果不充分了解脉络，就不可能解释社会现象或政策，而形成脉络的正是历史”[4]。这个历史不是单纯的高等教育史，它是深嵌在更为广阔的制度环境中的一种发展脉络。中国作为一个后发国家，在追求现代化的过程中逐步形成了由强大政党引领国家和社会建设的独特模式，这种模式使得包括大学在内的一切领域都被深深地卷入到政治当中，“国家建构与大学治理之间始终如影随形、交织缠绕和深度互嵌”[5]，国家成了理解和解释中国高等教育改革走向的最重要脉络。这正是高教领域综合改革由“上”主导的根本原因。在明晰这点之后，从“内”“外”关系的问题意识出发，我们能够清晰地看到当前高教领域综合改革存在的双重背离现象。

一是高等学校成为改革内核的需要与改革主导权集中在“上”端之间的背离。落实和扩大高校办学自主权是高教改革的重头戏，这是建立合理的大学治理架构的重大前提，而这势必要求“自上而下”的放权，要求改革“上端”本身，特别是要改变大学与政府的关系，但这恰恰是以“上”为主的改革模式难以做到的。更为严重的是，从“内”“外”关系的角度看，“上”“下”关系的失衡导致难以形成合理的横向利益主体间关系，突出表现在高校对除政府以外的其他外部主体发出的信号反应迟钝，更缺乏借重其他外部主体力量来平衡“上”端压力的自觉性，甚至在很大程度上服从于工具理性需要，自觉地成为“上”端的“合谋者”，从而模糊了上端与大学之间应有的“内”“外”之别，使高教改革缺乏一个良性的制度架构。

二是真改革迫切需要内生动力与当前改革过度依赖外生动力之间的背离。在关系失衡的状态下，作为改革终端的高校表现出了明显的矛盾心态：一方面，基于对办学自主权的渴望，高校渴求来自“上”端的改革，希望通过上端的强势输入为改革打开局面，这正是很多人呼吁进一步加强“自上而下”改革的原因所在。但另一方面，由于“自上而下”的改革往往难以切合学校实际，转而对改革采取消极应付、拖延抵制的态度。换言之，现有高教改革在很大程度上不得不依靠外生动力，但这种动力并不能形成真正的冲击，难以有效地转化为推进改革的内生动力。在此情况下，少数高校转而试图通过深化大学内部治理结构来倒逼上端的改革。①但实事求是地讲，这种内生的改革在缺乏外部支援的情况下很容易陷入衰竭，同样难以避免高开低走的局面，一些著名的改革试验已经证明了这点。

改革中的“内”“外”背离提示我们，在思考中国高教领域综合改革的时候，应该在关注“上”“下”协同的同时，进一步地思考“内”“外”平衡问题，更多地从横向调整而非纵向收放中挖掘改革的空间。进而言之，在双重背离的情况下，无论是“自上而下”还是“自下而上”都面临着明显的边际约束，需要对相关思路进行反思。

三、走向新均衡的变革路径

“要真正形成‘上‘下协同的综合改革机制，当前亟需解决‘权力下放问题。”[6]这无疑深刻地把握住了高教改革的关键。从“内”“外”关系的角度看，只有真正地实现权力下放，才能改变“上”“下”失衡的状态，推动“内”“外”均衡关系的建立。但是，从新制度主义的角度看，权力下放是一个外生性变量，它属于制度变迁过程中的偶然事件。[7]这意味着期待外生变量来推动的变革具有很大的不确定性，对外生力量的过分依赖实际上已经部分消解了变革的可能性。当然，这并不是否定外生变量的重要性，恰恰相反，按照“组织—环境”互动这一主流解释范式，任何内生变革都离不开外部环境的刺激。因此，推进高教领域综合改革必须找到一条“内”“外”双轮驱动的新路径。

1.“外生”动力的挖掘。外生性制度变迁理论认为，一个稳定的制度是一种稳定的均衡状态，当来自外部的冲击超过某种度时，原有的均衡发生断裂，这时制度将迎来了一个“动荡期”，并在动荡中最终形成新的均衡。外生性改革具有几个鲜明的特点：首先，它表现为对原有秩序的“冲断”，对内部各要素之间的既有结构、历史和文化传统等难以做到足够的同情性理解，因此在变迁方式上往往较为激进。其次，它具有较强的建构主义色彩。与基于系统内部要素互动而自然演化出来的变迁不同，外生变革具有被动输入的特点，外部主体的偏好、利益、认知等都深刻地影响着变革过程。再次，权力在变革过程中具有重要作用。外部力量之所以能够对内部系统产生实质性的冲击，根源在于两者在权力关系上的不对等，因此，外生性制度变迁往往以权力关系中占优势一方的“自觉”为前提，权力实质地左右着改革走向。

回到中国高教改革，我们一方面要对外生性变革路径的局限性保持清醒认识，另一方面更要针对外生性变革的特点，深入挖掘其拓展空间。原哈佛大学文理学院院长罗索夫斯基曾提出，大学是被四个类型和层次的“拥有者”所共同所有的：第一个层次是教师、行政主管和学生，他们是大学最重要的群体；第二个层次是董事、校友和捐赠者；第三个层次是“部分拥有者”，如向大学贷款的银行家；第四个层次是大学利益相关者中最边缘的部分，如市民、社区、媒体等。[8]中国大学的利益相关者架构尽管与此有着较为明显的区别，但其“内”“外”有别的分类思想是同样适用的，中国大学同样由“由内向外”的利益主体构成，挖掘高教改革的外生动力就是要借助第二至第四层次上的各种力量来改变高教改革中的“上”“下”失衡状态，形成“內”“外”均衡状态。

在具体路径上，笔者认为可以着重从以下几个方面入手。

（1）审慎借重“无形之手”。“产业界已经成为高等院校重要的利益相关者之一，传统意义上的产、学、研合作已经向产、学、研一体化方向发展。”[8]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》也提出，高等教育要“增加社会服务能力”，“推进产学研用结合，加快科技成果转化，规范校办产业发展”。这里的关键是激活市场对于高教改革的正面激励作用，高等院校一方面要主动对接市场需求，特别是根据政府的经济和产业政策，规划大学人才培养、科学研究、社会服务等方面的体制机制改革，真正确立大学作为国家产业转型升级发动机的地位，进而构建大学、市场与政府的新型关系。同时，借助市场力量丰富学校办学资金来源，为大学自治空间的拓展创造良好物质条件。另一方面，要保持高校对于市场的独立地位，防止市场力量破坏大学作为与政府、企业地位平等的“第三部门”的组织地位。如前所述，外生变量带来的变革容易冲断系统内部在长期历史过程中形成的演化秩序，借助市场力量来构建合理的“内”“外”关系不能走向另一个极端，即用企业的逻辑来主导改革，这种担忧绝非杞人忧天，事实上，“在新管理主义思潮的影响下，大学改革几乎完全被企业的逻辑所俘获”[9]。endprint

（2）合理利用社会力量。作为非营利性组织，高等院校其实是社会的一部分，但它又是非常特殊的一部分——“对教会、对国家、对城邦来说，它都可能会是特洛伊木马，它是无法归类的”[10]。如何在特殊与一般中间找寻大学的定位，构建合理的大学与社会的关系是高教改革的关键问题之一。改革以来，全能国家体制被打破，中国的“国家—社会”关系发生了重大变化，高教领域的改革正是这种变化的一部分。相较于其他领域，高教领域的变动比较缓慢，国家权力依然深深主导着大学，这也是全世界公立大学面临的共同课题，人们认为“公立学校是政治制度的一部分，因而它们属于政治机构”[11]。从外生制度变迁理论看，既然大学是社会的特殊部分，那么随着国家与社会关系的调整，社会就有可能成为推动高教领域变革的外生力量。这集中表现在，当政府、社会、大学一致意识到“让学校脱离地方政治舞台是它们成功的必要条件”[12]，社会将承担起过去由政府履行的一些职责，成为推动大学变革的重要力量。例如，由中立的非营利性机构，包括国際机构来发布大学排行榜、进行大学校长遴选；建立由社会人士参与组成的高校理事会或董事会等。社会力量的引入既可以避免政治权力退出后出现的“真空”，又可以充分地保护大学的自主性，使大学有足够的激励建立起更加良性的“内”“外”关系，从而推动改革更好落地。

（3） 巧借“有形之手”。重塑内外关系的关键依然在于政府与大学关系的调整。如前所述，必须通过对市场、社会力量的借重来平衡大学对于政府的弱势地位，但这并不是否定政府对于高教改革的积极作用，至少在可见的将来，政府仍然是高教改革最重要的外部动力。因此，需要在关系“再平衡”的基础上，更好地借助政府这只“有形之手”推进高教改革的深入。这方面的阐述可以说是汗牛充栋，这里仅从制度变迁的角度提出一点补充：政府是一个富有权力和资源的外生性变量，它具有“干预”高教改革的内在冲动和足够手段，它对于改革的最大功用在于其可以通过强势介入从而较快打破制度的“路径依赖”。但与此同时，这种强势介入往往容易滑向权力的“任性”，从而导致改革意图的落空。因此，大学在主动对接政府改革计划的同时要保持适度的“距离感”，避免成为被动的参与者。

2.内生动力的挖掘。“如果制度变迁过程是缓慢和渐进的，制度变迁的内部要素就变得更加重要了。”[13]相对而言，内生性制度变迁理论强调制度演进的非建构性，对理性的限度保持警惕；强调路径依赖现象的普遍性和重要性，重视系统内部长期形成的习俗和传统的力量；强调制度是一个复合体而不是单一体，隐性的制度传统变化明显滞后于显性的制度变迁，变迁速率的不一致导致各要素之间充满了冲突和斗争，并最终使制度变迁落入到一个非意想的结果。这些洞见启发我们，在挖掘高教改革的内部动力时，应着重考虑两个方面。

首先，在尊重历史传统的同时努力克服制度惰性。当前，在关于高教改革的讨论中，落实自主权的讨论被置于极端重要的地位，但与此同时，却对放权后高等院校改革的自发性甚少提及，似乎只要有足够的自治空间，改革就水到渠成。尽管当前高校之间的竞争激烈，但“一个优秀的大学要倒闭起来，那是需要非常非常长时间的”，这就“容易导致我们骄傲自大，停滞不前”；加之大学的一些特殊属性，“激励大学这样一个组织是非常非常困难的”。[14]可见，优化高教系统的内部动力机制绝非易事，破除现有制度的惯性和既有的利益格局都需要足够的改革智慧和周密的改革安排。

其次，在物质激励的同时高度重视理念的力量。“制度由多个要素构成，而且这些要素之间存在矛盾和冲突的观念”，“新的构成要素一旦被引入，就会以新的方式与原有的制度要素进行组合”，“为采用何种组合方式和如何改变制度的问题提供指南的就是理念”。“一种新的理念并非引进后就立即导致制度的变化，而是通过影响制度构成要素的重新组合最终导致制度变迁。”[15]可见，理念在制度变迁中扮演着极其重要的角色。尽管在关于高教改革的讨论中，不少研究者都对大学精神的重要性予以了阐发，但在实践中，重物质激励轻理念建设的情况可以说普遍存在，这实际上抽空了大学变革的长远根基，急功近利、忽视高等教育规律的做法屡见不鲜，最终挫伤了各方的改革积极性，阻碍了改革的深化。

就探寻改革内生动力的具体路径而言，主要有三。

一是探索建立适合大学治理的民主实践模式。任何一个现代组织的治理都不能无视民主的诉求，大学也概莫能外，但人才培养、知识生产和科学研究的特性决定了大学治理不能简单地套用民主的一般做法。因此，既要运用民主的“参与”、“竞争”这些核心理念，调动高校内部各类主体参与改革的主动性，为他们全方位参与改革提供制度保障，但另一方面，更要防止以民主的名义将高教改革的复杂性加以简单化。

二是坚持开放活校。高教领域改革的推进离不开一个真正公平的竞争环境，而没有开放就没有竞争。这种开放包括高等院校设立的开放、人才引进的开放、办学经费获取的开放、教学科研业绩评价机制的开放等等，要下决心改变人才队伍近亲繁殖、资源分配官本位盛行等突出问题，用国际化的眼光和标准，借助国际化的高等教育市场来充分提升高等院校的办学活力。

三是努力实现内外动力的有机融合。就制度主义理论本身的逻辑而言，内生、外生两种范式不是非此即彼、互相对立的，它更多地只是对因果关系问题的一种不同处置方式。理论上的辩驳启发我们，在推进高教改革的具体方式上，一方面必须深刻意识到抓住外部机遇“倒逼”改革的重要性，但同时更要清醒看到，任何外部动力在植入系统时都会被再解读、再改造，只有与内生逻辑相一致的外部动力才能真正发挥作用，也就是必须实现内外动力的有机结合。例如，在目前的高水平大学建设过程中，一些地方政府引入境内外名校落户，这给当地现有的高等院校带来了强大的外部竞争压力，这无疑将促使这些高校加快推进改革以更好地应对外部压力，但更重要的是，当外来高校最终落地后，它与原有高校共同“演化”出该地区新的高教格局，并通过示范、模仿、组织同型等方式催生出新的内部治理秩序，成为深化高教改革的内生动力。endprint

四、结语

高教领域综合改革是一项艰巨而复杂的系统性工程，“上”“下”问题的讨论使我们对改革的关注由更多地集中在具体举措层面上升到改革的方法论层面，具有重大的理论和实践意义，但同时还有很大的深化空间。无论是“自上而下”还是“自下而上”，都有赖于高教系统与外部环境之间建立起更为平等和均衡的关系，现有研究提出的“试点改革”、“契约改革”等旨在推动“上”“下”协同的具体改革路径[16]，都只有在“内”“外”均衡的状态下才能取得更好的效果，这点从“契约”一词的原意上就可以窥见一二。當然，“内”“外”关系的均衡并非易事，它本身就是高教改革的重要目标和内容，市场、社会、政府等外部利益相关者与高等院校共同构成了一种复杂的博弈结构，当前关键是借助市场、社会等外部因素“倒逼”政府放权，改变政府在改革话语权上一边独大的状况，进而激发改革的内生动力，形成“内”“外”呼应的高教改革新局面。

注释：

①如张维迎在谈及此前引起广泛争论的北大改革方案时就坦言：“政府对大学管制的改革，非常重要，非常迫切”，但“学校在这方面难有作为，只能呼吁，但不具有可操作性”，但又同时表示相信：“北大的改革，对改革政府管理大学的方法本身提出了要求，教育主管部门不会‘任凭风浪起，稳坐钓鱼船”，清晰地显示了试图以倒逼机制推动内外关系调整的思路。

参考文献：

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[11][美]Martin Camoy.教育经济学国际百科全书（第2版）[M].闵维方，等译.北京：高等教育出版社，2000：374.

[12][英]杰夫·惠迪.教育中的放权与择校：学校、政府和市场[M].马忠虎，译.北京：教育科学出版社，2000：55.

[14]张维迎.大学的逻辑[M].北京大学出版社，2005：5-11.

[15]Bradford，Neil.The Policy Influence of Economic Ideas Interests，Institutions and Innovation in Canada.Studies in Political Economy.199（59）：20-21.

（责任编辑刘第红）endprint