考虑环境治理成本的碳税设计

蓝海燕+唐玉荣+兰海鹏

【摘 要】 关于是否开征碳税的论证由来已久，我国预计将在2020年全面启动碳税工作。文章基于国内外的碳税研究与实践，提出考虑环境治理成本的碳税设计思想，依据二氧化碳排放数量与环境治理成本数量关系，预测我国未来碳税水平。研究发现包含环境治理成本的碳税大体上与环保部确定的高税率接近，而从长期趋势来看，远远低于欧盟国家的碳税水平。因此，有必要在设计碳税时考虑环境治理成本，通过税收调节实现政府财税与环境治理的“双重红利”。

【关键词】 碳税； 环境治理成本； 双重红利

【中图分类号】 F205；F810.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）22-0093-05

一、引言

2016年4月22日，170多个国家共同签署《巴黎协定》，承诺将全球气温升高幅度控制在2℃内。减少碳排放已刻不容缓，在各种减排措施中，碳税是具有成本效益且容易推广的有效控排方法[ 1 ]。

碳税是按照化石燃料的含碳量或碳排放总量征收的一种税负，以克服环境污染的负外部性[ 2 ]。1990年，芬兰最早开征碳税，将碳税与能源税合并，提高原有能源税税率，石油与煤炭每吨提高20歐元作为二氧化碳税[ 3 ]。此后瑞典、丹麦、荷兰、挪威等欧洲六国陆续开征碳税，Baranzini等对此进行实证分析得出，欧洲六国征收碳税直接提高产品价格，增加了财政收入，其负面影响可通过碳税设计和财政收入进行补偿[ 1 ]。很明显，欧洲通过征收碳税，既减少二氧化碳排放，又降低税制扭曲程度，实现税收的“双重红利”作用[ 4 ]。此外，从世界范围看，碳税创造的公共收入高达216.67亿美元，而碳交易产生的公共收入仅为65.71亿美元[ 5 ]，相比之下，碳税政策效果更加明显。

二、国外的碳税实践

碳税作为控制碳排放的一项重要价格机制，与庇古税的作用相同，以减缓经济发展中负外部性为目的。北欧国家开征碳税之初，其对宏观经济的影响备受关注，所以早期关于碳税的研究主要集中在宏观经济领域。Barker等根据英国能源消耗、经济发展水平和环境影响建立能源—经济—环境模型，分析碳税对英国宏观经济的影响，发现对企业征收碳税既可以降低排放量，又不会对英国GDP增速产生明显影响[ 6 ]。2001年，英国通过立法，对工业、商业、农业和公共部门征收气候变化税，这些行业所涉及企业的能源使用成本因此上升15%，但是若达到协议规定的能源效率，企业将享受80%的碳税优惠。因此，实际税率水平仅为名义碳税的20%[ 7 ]。从欧盟国家来看，开征碳税并未影响整体经济发展，因为全球气候变暖的客观事实，碳税可能会在欧盟长期执行[ 8 ]。

碳税在欧盟国家的表现形式各不相同。挪威直接对煤、油、天然气征收碳税，税率约10～40欧元，是欧盟中税率较高的国家。执行几年之后，Bruvoll等对高碳税政策效果进行分析，发现单位GDP的二氧化碳排放强度明显降低[ 9 ]。丹麦与挪威相同，直接对能源消耗量征税，这种做法类似于能源税。荷兰却将能源税与碳税合并，建立能源环境税。各个国家无论采用哪种征税形式，碳税必然影响企业原有税制结构，在碳税全部或部分转化成企业税后，原有经济结构体负担增加[ 10 ]。

虽然研究文献中不乏关于碳税的负面影响，但更多的理论倾向于如何设计合理的碳税制度，充分利用制度差异实现减排与发展目标，只要税制设计合理，碳税就能被普遍接受并执行。

三、国内的碳税研究

我国是否开征碳税，始终存在两种相反的观点。第一种观点认为碳税不利于中国经济发展。魏涛远等[ 11 ]通过一般均衡分析得出征收碳税会使中国的经济状况恶化，但开征碳税能够降低温室气体排放。高鹏飞和陈文颖[ 12 ]利用MARKAL与MACRO模型耦合，得出开征碳税会给中国经济增长带来相当大的损失，由于我国经济正处于发展之中，以牺牲经济发展换取全球共享的碳减排好处并不是明智之举。刘洁等[ 13 ]估算出征收碳税不仅能够提高能源使用效率，而且有助于缩小劳动和资本要素之间的收入分配差距，但却降低了社会总产出，短期内不建议开征。征收碳税必然会对能源密集型产业的国际竞争力带来影响[ 14 ]，甚至引发能源替代需求，高排放型产业的供给与需求降低，而对非能源部门的影响相对较低，这意味着碳税改变产业结构[ 15 ]。

与之相对的第二种观点认为，征收碳税对中国经济影响很小或没有。Wei等[ 16 ]分析认为低碳背景下，中国开征碳税无论对宏观经济还是微观经济的影响都很微小，设计适当税率是实现低碳经济的选择。李永刚[ 17 ]从经济增长、收入分配和税负情况三个方面分析碳税的风险性，得出中国开征碳税不仅能够促进经济增长，而且不会影响国民收入分配，更不会加重整体税收负担，中国实行碳税制度不存在风险。对于高耗能高排放的行业，李长胜等[ 18 ]研究了钢铁行业征收碳税的影响，当征收统一碳税时，我国的钢铁行业产出不会受到很大的影响，考虑地区发展状况而实行差异化碳税，更有利于社会福利与公平，也有助于实现减排目标。高碳税下企业更会自主选择低碳发展道路，运用低碳技术提高能源效率，进而促进产业结构的调整与优化升级，这与中国经济整体发展目标相吻合。

很显然，国内的研究文献都还局限于理论上检验，但对于碳税支持呼声越来越强烈。所以，如何根据经济发展状况设计合理的碳税，或者如何将碳税转嫁的负担通过其他政策补偿或抵销，是碳税能否被执行的关键。

四、环境治理成本的作用机理

环境治理成本取决于二氧化碳的环境损害程度。根据环保部公布的数据，大气中二氧化碳浓度从1960年的314.33ppm增长到2015年的407.46ppm，且在逐年增加。然而，对于二氧化碳的环境治理成本却没有明确的计算方法。《斯特恩报告》曾经指出，要实现全球气温2℃的控制目标，需要将全世界1%的GDP产出用于环保事业。endprint

环境治理成本可以用微观经济理论解释。假设企业由于二氧化碳排放对社会带来负效应，环境治理成本由此发生，其作用机理如图1所示。

图1中，企业正常生产的边际成本为曲线PMC，与边际收益曲线PMB交于B点，所对应的企业收益最大产量为QP。考虑企业排放的负效应，用SMD表示，需要等量环境治理成本消除负面影响。此时，企业的个体边际成本演化为社会边际成本SMC，从社会整体出发，考虑环境影响的企业产量为Qs，其产量明显低于QP。比较两个产量的社会成本，生产QP单位时社会成本的增加区域为四边形ABCD，其中区域ABD是企业产量增加获得的额外利润，相比之下，社会福利损失区域BCD企业产量增加的收益并不足以补偿环境治理支出。所以对企业生产征收X单位排放税，企业边际成本增加为PMT，最优产量QP等于社会最优产量Qs，这时，区域ABD是企业由于产量减少而损失的收益，但社会福利却因此而少损失区域BCD，社会净福利水平为ABD与BCD的差额，由于边际损害成本曲线是单增函数，区域BCD的面积更大，环境治理成本通过征收碳税弥补，社会整体福利水平由负转正。由此可见，环境治理成本是碳税设计的基本前提。

五、考虑环境治理成本的碳税设计

碳税设计包括纳税人、计税基础、税率、税收优惠等，欧盟国家的成功经验值得借鉴。

（一）纳税人

2017年，我国将在石化、化工、建材等八大行业中耗能达到1万吨标准煤及以上的企业实行碳交易体系，将因此取代欧盟，成为世界规模最大的碳交易市场。预计到2020年，第一阶段交易试点以后，将进一步扩大碳交易范围，碳交易标准将降到5 000吨标准煤，并对未参加碳交易体系的企业全面开征碳税。根据这一规定，碳税的纳税人为中华人民共和国领域内，除了参加碳交易体系的企业之外，还有直接向大气排放二氧化碳的企事业单位和从事生产经营活动的个人，包括国有企业、私营企业、外资企业等组织形式。其中关键问题在于如何确定碳税的征收环节。荷兰、英国等直接在消费环节按照企业消费一次能源数量与能源税合并征收，计算方便直观，但直接导致国民消费石油、煤炭等价格上涨。我国可考虑在生产环节征收，但无论如何，税负最后都会转化为企业生产成本的一部分，转嫁给最终消费者。因此，要以最方便高效原则确定征税环节。

（二）计税基础

目前国际上通用的碳税计税基础主要有两种：一种是根据化石燃料的含碳量征收碳稅，比如瑞典与丹麦；另一种是以全部二氧化碳排放总量为税基，例如波兰。无论哪种形式，准确度量碳排放数量是关键，这取决于二氧化碳监测技术。然而由于缺乏准确测量二氧化碳排放数量的监测仪器，加之我国碳税主要对石油、煤炭等能源消耗课征，因此采用第一种计税基础更可行。

根据《IPCC国家温室气体清单指南》，按照以下方法能够比较准确地估算出二氧化碳排放总量。基本计算公式如下[ 19 ]：

二氧化碳排放量=（各种能源的实际消耗量×单位能源含碳量-非能源利用固碳量）×燃料氧化率×44/12

（1）

根据式（1）可将碳排放量计算过程分解如下：

第一步：确定各种能源消耗量。

第二步：将能源消耗量换算成对应的热量，常见的能源发热量如表1所示。

热量=能源消耗量×能量换算系数 （2）

第三步：计算燃料含碳量。

燃料含碳量=发热量×碳排放系数 （3）

第四步：计算净碳排放量。

净碳排放量=燃料含碳量×（1-固碳率） （4）

第五步：计算实际碳排放量。

实际碳排放量=净碳排放量×氧化率 （5）

常见能源的碳排放系数与碳氧化因子如表2所示，其中单位为kgC/GJ。

第六步：计算实际的二氧化碳排放数量。

二氧化碳实际排放量=实际碳排放量×44/12（6）

（三）考虑环境治理成本的碳税税率

二氧化碳负效用通常既包括对环境的直接影响，又包含间接影响。但是在环境治理时，一般只针对环境直接损害成本。因此，环境治理成本略低于真正的环境损害成本。碳税与环境治理成本近似表达为以下数量关系[ 20 ]：

碳税=2·环境治理成本/二氧化碳排放量 （7）

目前国际上没有权威的估算二氧化碳环境治理成本的方法，碳税执行比较好的国家其税收收入不超过国内生产总值的0.7%[ 21 ]，且发达国家的环境治理成本要远远高于发展中国家。因此，本文以0.3%作为我国环境治理成本计算标准。2015年，我国国内生产总值为689 052亿元，环境治理成本约为2 067.156亿元，而同期我国的二氧化碳排放总量约90亿吨，基于公式（7），测算出我国二氧化碳税率约为45.94元/吨，这与环保部确定的碳税水平略有差异。环保部研究课题所预计的碳税水平为20元/吨，到2020年调高至50元/吨[ 22 ]。考虑环境治理成本的碳税虽在初期略高于环保部确定税率，但长期趋势大体相同。

根据表2中各种能源碳排放系数，得出考虑环境治理成本的能源碳税如表3所示。

■

表3所示的碳税水平，相比于表4，测算的碳税与主要欧盟国家碳税水平有明显差距[ 21 ]。

■

（四）税收优惠

碳税是政府通过价格变化来引导经济主体的决策行为。为激励纳税主体的低碳选择，必须考虑政府的引导行为。无论在生产环节还是消费环节征收碳税，必然加重企业生产负担，增加最终产品消费价格。因此，实行一定的税收优惠是非常必要的。

英国将碳税优惠政策与企业能源使用效率相联系，只要企业达到协议规定的能源效率，最高可享受高达80%的税收优惠，实际碳税税率非常低。这种税收优惠政策，一方面鼓励企业改进能源技术减少碳排放，另一方面又使企业易于接受碳税政策。所以，对于能源密集型的生产企业，可在碳税实行初期采用以下优惠措施。第一，根据碳排放标准，实行差别对待。如果企业二氧化碳排放总量低于配额，则给予一定的税收减免，鼓励企业清洁生产，减少排放数量。第二，提供资金支持或贷款优惠。对于需要进行生产技术改造或技术创新的企业，可以提供优惠的贷款政策，给予贷款便利，支持企业技术升级。第三，对于大型生产企业，要进行适当的税收补贴或返还。我国碳排放主要来源于高耗能高排放的生产型企业，在开征碳税初期，为鼓励与扶持这些高排放行业企业发展并接受碳税机制，要进行适当的补贴与照顾。endprint

总之，我国在征税之初，应当建立起税收返还或减免等优惠措施，辅以碳税共同实施，循序渐进形成完善的碳税税制。

（五）税率动态调整

税收优惠政策在碳税征收的初期适用，但随着经济的发展及碳税制度的完备，要考虑碳税税率的调整。从我国经济的长期发展趋势来看，GDP依然会保持持续增长。本文参考姜克隽等[ 23 ]预测的我国GDP增长速度，结合当前的经济状况，将2020年的GDP增长率确定为7%，其他保持不变，具体如表5所示。

二氧化碳排放数量参考沈镭等[ 21 ]预测的一次能源数量计算，而二氧化碳的边际治理成本会逐年增长，本文假设每10年增长0.1%，到2050年与发达国家的环境治理投入基本持平，测算我国未来碳税税率见表6。

从表6的测算结果可以看出，考虑环境治理成本的碳税会随着我国经济发展而逐渐提高，但依然远远低于欧盟国家碳税税率。随着排放的累积，二氧化碳边际治理成本将会越来越高。从长期发展看，提高碳税是有效的激励方法。

六、结语

中国正在履行大国承诺，在重点排放行业实行碳交易体系，征收碳税更是低碳发展的必然选择。不管是基于化石燃料的含碳量，还是基于二氧化碳排放总量，准确核算计税基础从量征收是关键。国外的实践对我国开征碳税提供了重要启示，要考虑二氧化碳的环境损害程度。以碳税补偿环境治理成本支出，得出的碳税大体上接近于环保部商榷的碳税税率。从长期趋势来看，二氧化碳累积数量增加，环境治理成本升高，碳税税率也不断上涨，但总体水平依然远远低于欧盟国家碳税税率。因此，在确定碳税时有必要将环境治理成本考虑在内，通过税收价格杠杆调节实现政府财税的“蓝色红利”，更要兼顾环境治理的“绿色红利”。

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