碳税政策及其社会福利探讨

王瑜婷 顾光同 柘益香

（浙江农林大学，浙江 杭州 311300）

绿色、低碳、可持续已成为各国社会经济发展的共识。2015年，《巴黎协定》在联合国气候变化大会上通过，其战略目标是全球升温不超过2℃，力争控制在1.5℃以下。2016年中国正式成为《巴黎协定》缔约方之一，2020年中国政府郑重承诺，将采取更加有力的政策和措施，以实现2030年碳达峰和2060年碳中和。可持续发展是绿色低碳经济的理论基础，绿色低碳经济是实现可持续发展的有效路径，绿色低碳经济更是一种可持续的经济模式，低碳经济结构转型则是经济结构由以往高碳结构向低碳结构转型。但是，全球性实现低碳经济结构转型仍任重道远，需要各国目标一致，加快经济结构调整和研发速度，在能源结构上率先实现低碳转型，力争在补齐碳减排缺口，实现全球性碳中和目标。碳税是当前国际社会应对气候变化除碳交易机制之外的第二大类碳减排的重要政策工具。随着国际国内应对气候变化新征程的开启，碳税作为碳减排可供选择的价格型政策工具，越来越受到各国政府的重视。目前，全球已有约30个国家实施了碳税政策。

一、碳税的经济影响与征收环节的选择

（一）碳税的经济影响

碳税对经济的影响，当前有三种主流观点：一是在碳税实施情景下，对经济的影响不明显。许多学者构建动态可计算一般均衡（ Dynamic Computable General Equilibrium，DCGE）模型，实证研究发现，碳税政策对经济产生的影响不明显。而且，如果把碳税收入转移到私人部门，碳税的影响几乎消失。如果采用和实施“收入中性的碳税”，甚至不会对社会就业产生消极影响。实证结果也表明，短期内碳税实施会造成GDP减少约0.15%，长期来看减少约0.08%，但碳税政策能导致二氧化碳的排放量急剧下降。二是碳税实施对经济的影响很大。有学者通过Markal-Macro构建碳减排政策的模型，发现在碳税税率较高时，征收碳税会对GDP造成很大的损失。三是碳税实施将短期内对经济有一定影响，但长期来说其影响可控。贾智杰和林伯强通过CGE模型，发现实施碳税短期内会对GDP带来负面影响，但长期来看，其负面影响将会逐步减退。可见，碳税政策的对经济的影响是短期的、有限的、可控的，对碳减排起到积极作用。同时，碳税的税率不宜过高，过高可能会对经济造成较大损失。总之，合理范围内的碳税征收与经济发展并行不悖、相辅相成。

（二）征收碳税环节的选择

国际上碳税政策可分为生产型碳税政策、消费型碳税政策和混合型碳税政策。1974年，提出了“污染者付费”原则，该原则明确了二氧化碳排放的生产者责任，即生产型碳税政策理论的开端。通过理论上分析生产型碳税的合理性，并基于DSGE模型，探讨在不同环节征收能源税对经济的影响，发现在生产投入端征收能源税时产生的经济负面影响较小。随着研究不断深入，一些学者逐渐关注产品消费产生的碳排放，发现一部分发达国家通过进口产品，将环境问题和碳排放的压力转移给发展中国家。由于消费不是碳排放的决定性因素，生产者决策不仅对碳排放量产生直接影响，而且还可以间接影响消费者的购买决策，从而改变碳排放量，一旦消费碳减排的动力不足，征收此类碳税更易受到社会公众质疑。因此，混合型碳税开始出现。比如，较早实施碳税的丹麦，从仅对“企业+家庭”征税，扩大到向“工厂+企业+家庭”征收碳税；日本则从仅对消费化石燃料的单位征税，扩大为对消费煤炭、石油、天然气的工厂企业和家庭征税。这也从二氧化碳排放责任视角证明了混合型碳税政策的公平性，也证实了混合型碳税政策可使得碳减排效果更好。

二、碳税对社会福利的影响

碳税对社会福利的影响。主要集中在碳税的双重红利效应、累退性效应以及替代效应等方面。

（一）碳税的双重红利效应

双重红利效应是指政府在实施碳税的同时，将碳税收入用于相关补贴所产生的效应，也是“税收中性”政策所产生的环境红利效应和经济红利效应，即碳税对社会福利产生正效应。这种碳税征收，不仅能够实现各地区减排、环境可持续发展，而且可以通过碳税收入引导、鼓励一大批低碳绿色行为的产生和发展，从而实现就业岗位的增加和经济持续稳定增长，从而提升社会整体的福利水平。碳税对社会福利影响具有双重红利效应显著。通过VAR模型检验发现实施碳税与补贴政策，会对低碳企业起到促进减排和就业的“双重红利”。但是随着碳税的实施和税率的提高，单位碳税的碳排放强度边际效应逐渐减弱。所以建议采取在能源消费实施碳税的同时，减少对其所得税征收的“税收中性”政策，这样既能促进企业低碳转型实现碳减排，又能使就业和社会福利增加，充分释放碳税的“双重红利”效应。

（二）碳税的累退性效应

碳税“累退性”是指碳税纳税人的负担率随着应税数额增加而递减的税收属性。在这种碳税累退性效应的影响下，缴纳碳税能力越弱的人反而需要承担相对更多的碳税税负，导致税负分配不合理，拉大收入差距，带来社会福利的负增长。基于此，可知低收入者用于燃料的支出占总收入的比重要高于高收入者，由于碳税的累退性特点，新增的碳税负担将加重低收入者的经济压力，进一步加大收入差距，从而产生福利成本。中国能源企业通常属于国有企业，具有一定程度的垄断性质，与此同时，消费者对能源的需求弹性又较小，因此，这些行业易于将碳税税负转移给消费者，使之增加生活成本，产生福利损失。

（三）碳税的替代效应

碳税的实施会必然导致替代效应的产生，这种替代效应主要包括两方面：一是能源替代，碳税通过价格机制，促进清洁能源对传统能源的替代。二是技术替代。即技术进步，企业为了减少排放以降低碳税负担，会增加技术投资从而促进新的具有更高能源效率且更加低碳环保的新兴技术替代传统技术。此外，引入可再生能源发电技术的情况下，将降低碳税政策对宏观经济的负面影响，这证明新技术或新能源对碳税具有积极影响。综上，碳税税收的合理分配可以产生替代效应，并且对社会福利有积极影响。另外，政府还能将碳税税收用于补贴低碳行业及其创新型技术，也能用于对低收入家庭的补贴，降低碳税对经济增长和收入分配的负面效应。虽然碳税分配效应及其对社会福利的影响，有可能产生一定的福利损失，但是碳税仍然是一种具有成本效益的政策工具。当运用最优碳税税率值时，碳税政策可以有效改善社会福利。并且，与不征收碳税相比，发展中国家征收碳税可以在一定条件下提高社会福利，增加企业利润，减少碳排放量，促进产业结构转型，实现绿色低碳可持续发展。

三、未来碳税政策的趋势

碳税政策的实施可避免国家陷入碳锁定以及碳依赖，有利于引导消费结构的低碳化，优化产业调整。尽管中国的碳税仍处于研究探讨阶段，但是碳税作为一种倒逼企业低碳减排的价格型政策工具，将对中国经济的绿色、低碳、可持续发展和转型升级起到良好的推动作用。

（一）碳减排驱动下的碳税政策

实施有效的碳减排政策是发展绿色经济、实现碳达峰碳中和的必由之路。因此，未来应着重于多样化碳减排政策工具及其并轨实施的效应研究。已有研究发现，复合型政策即碳税和碳交易并轨实施比单一型政策的环保效果更佳，而且企业能够更加灵活地选择减排措施。建议在特定细分行业内实施碳市场交易机制，而部分细分行业内实施碳税政策。通过这种“补充碳税”的形式，针对性地实现不同行业的节能减排。

（二）社会福利约束下的碳税政策

在碳税的设计和实施过程中，应充分考虑碳税征收对整体社会福利的影响。因此，未来可聚焦于社会福利最大化下的碳税政策实施，既能有效发挥碳税这一价格型碳减排机制，又同时可以保障社会福利。一方面，无论政府采取何种碳税征收政策，碳税征收一定会促使企业的净排放量减少，进而改善环境。随着碳税税率的增大，企业的利润减少，社会福利呈现先增后降的趋势。对环境污染与社会福利而言，政府的最优决策可能无法同时使环境红利与社会福利达到最大，故而面临两者取舍权衡的问题；另一方面，在消费者环保意识较高时，政府对制造商按最优税率征收碳税可提高社会福利。可见，兼顾环保的社会福利，既需要碳税的“被动”激励作用，也需要减排补贴的“主动”激励作用。

（三）细分行业和地区的碳税政策

碳市场机制在中西部地区的减碳效果优于经济发达的东部地区，在一定程度上说明不同地区的内在属性可能影响碳减排政策的实施效果。因此，未来可基于不同区域的能源禀赋与消费结构，实施适宜地区可持续发展的精准政策组合；也可在尚未达到碳交易条件的行业内优先实施碳税政策。政府可根据行业的不同内在属性和技术条件，对不同地区、不同行业采取适宜的碳减排政策，而不是采取“一刀切”。而且对于企业而言，为了避免对高碳行业产出的波动过大，税率应该先低后高，分阶段实施。此外，政府应该细分行业和地区，实施差异化碳税政策，对重污染型、中间型及轻污染型的工业分别实施不同的税率。同时，采用不同的补贴政策，助力创新型减排战略。与此类似，不同地域的碳交易政策实施需要辅以相应的会计工具，包括碳税具体实施方面的会计准则等。

四、碳税政策实施的建议

（一）碳税政策推进应“循序化”

在碳税征收初期，北欧发达国家大多先采取税基广、税率较低的征收措施，之后再逐步提高碳税税率，扩大征收碳税的税基范围，进而实现更多环境保护的正效应。芬兰，从最初只对矿物燃料的含碳量征税，发展为对大部分能源征收碳税。与此同时，芬兰的碳税税率也从1995年的7美元/吨二氧化碳， 提高到2017年的77美元/吨二氧化碳。法国在2020年7月通过的新能源改革法案。碳税税率在2020年为56欧元（折合65美元）/吨二氧化碳，2030年可能提高到100欧元（折合117美元）/吨二氧化碳。诸如此类的国家还有很多，瑞士、法国、挪威等国家通过法案或者规章制度，将适应性的低税率逐步上升至合理水平，让碳税政策真正发挥价格调节功能，以实现碳减排的目的。因此，中国的碳税政策也可以借鉴其他国家的做法，采取循序渐进的方式推行措施，以应对碳税政策实施中的不确定性风险。

（二）碳税政策工具应“本土化”

从波兰、乌克兰等国的不足1美元/吨二氧化碳，到瑞典的126美元/吨二氧化碳不等，全球不同地区的碳税税率差异极大。因此，碳税政策要在中国落地实施，建议采取因地制宜的政策，即制定适合中国国情的碳税政策。具体而言，要尽快系统模拟分析碳税政策的实施对中国社会福利的影响，尤其要从“双重红利”效应、碳税“累退性”效应和“替代”效应等角度，定性和定量结合深入分析其影响机理，为走出一条适合中国国情的碳税政策发展道路奠定基础。除了国家层面的碳税政策“本土化”顶层设计，还需要积极探索适宜典型地区的实际情况和未来发展的“本土化”碳税政策。具体而言，首先国家层面顶层设计碳减排目标，然后各级各地政府根据实际情况，给出相应的碳税政策具体实施方案，为最大化不同地区的社会福利和环境保护并道而行提供可能。甚至还可以探索一条下放“选择权”的新路径，把碳税税率的最终决定权交给各行业协会、各企业负责人，由其共同讨论研究，选择碳税方案并制定相应目标，从而实现满足各行业及企业内在需求的帕累托最优。

（三）碳税政策与碳市场交易机制应“协调化”

碳交易市场属于数量型的碳减排政策工具，而碳税属于价格型的碳减排政策工具。碳税政策与碳交易市场机制的并道而行有两方面的好处：实现覆盖范围的互补和价格机制的互补。换句话说，这种协调发展可以扩大当前碳减排的覆盖范围，将碳减排行动渗入各行各业中。同时，碳税政策的价格调控和碳交易机制的数量调控相互补充，可以起到政策强化的作用。具体来说，引入碳税政策可以避免碳交易价格过低而造成的减排无效，也支撑了碳减排的总量和价格控制。世界上不少的国家已经意识到碳税政策与碳交易机制齐头并进、协调配合的好处，英国和挪威等国家，等实现二者的相互配合，有效地实现了地区碳减排。由此，碳税政策和碳市场交易应该属于碳减排市场机制的两条腿，两者兼顾分行业推进实施，势在必行。这不仅有利于实现企业精准碳减排和绿色低碳转型升级，而且有利于早日实现碳达峰碳中和的战略目标。

（四）碳税政策应“福利化”

已有研究表明，碳税政策的实施短期内会对国家经济产生一定负面影响。针对这种短期负面影响，一些发达国家根据碳税的“收入中性”原则，对碳税收入分配给出不同规定，激发出碳税政策内含的“福利化”。其中，被广泛接受的是碳税收入分配制度，有欧盟的“再循环机制”和美国的“税收互换”。碳税“再循环机制”是指在征收碳税的同时，降低其他税负承担比例，保持企业整体税负不增加，还能使企业通过自主减排或者购买减排技术来降低税负，实现税负平移。而碳税“税收互换”是指利用新税种的收入来弥补减税税种的损失，包括所得税与财产税互换、碳税与所得税互换。另外，除了使用较多的税收平移之外，还可将碳税的收入用于税收返还、投资清洁能源技术等，这些都是碳税政策的“福利化”模式。由以上可见，推动碳税政策“福利化”实施，有利于提高社会福利水平，有利于实现绿色低碳可持续发展，更有利于向世界展现中国生态文明建设的新成就。