北欧四国碳税政策相关研究

| 肖建华 段华友

随着全球气候问题日益严重，应对气候变化渐成共识。2018年联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发文指出须在本世纪实现全球范围内的净零碳排放，即碳中和。在这样的背景下，世界各国、各地区相继做出了碳中和的政治承诺，并出台了系列针对减少CO2排放、改善气候环境的政策。目前国外许多国家为有效控制二氧化碳排放量制定了各种政策措施，其中碳税政策便是主要措施之一。

碳税，即二氧化碳排放税，是按照煤炭、石油、天然气等化石燃料含碳量或者碳排放量，为了减少二氧化碳排放而征收的一种税。在全球减排降碳的道路上，欧洲是先行者和引领者，北欧在碳税政策的设计方面更是拥有丰富的经验，目前世界上的碳税实践经验已经形成了“全球学欧洲，欧洲学北欧”的基本格局。本文采用比较研究法和文献分析法，以碳税政策实施时间最长且经验成熟的北欧四国芬兰、瑞典、挪威和丹麦为研究对象，对北欧四国的碳税政策进行整理与分析，并对四国相关政策的实施效果进行比较分析，总结归纳出北欧四国的碳税实践经验，以期为我国碳税的开征提供思路和参考。

一、北欧四国碳税政策介绍

（一）全球低碳及碳税政策总述

1.全球低碳相关政策概述。本世纪以来酸雨等气候问题频发，环境污染及生态破坏也日益严重，各国开始谋求国际化合作方式来解决环境问题，国际低碳相关政策不断出台以维系人类赖以生存的环境，共同维护美丽地球。1992年5月，《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）通过，是首个为应对全球气候变暖影响人类经济和社会发展问题而提出的全面控制二氧化碳等温室气体排放的公约。1997年，为进一步加强《公约》的实施，《京都议定书》通过且明确了发达国家整体率先减排的目标和受管控的温室气体类型，使温室气体减排成为发达国家法定义务，并对节能减排确立一个量化指标。 2015年12月《公约》第21次缔约方大会达成《巴黎协定》并提出了长期目标，全球应对气候变化合作进入“自下而上+自上而下”的新阶段。其后，欧洲委员会发布《欧洲绿色新政》，旨在通过向清洁能源和循环经济转型，使欧洲率先实现碳中和以阻止气候变化。2021年11月13日，在COP26会议公布了《格拉斯哥气候协定》，呼吁各缔约方作出相应的政策安排，向低排放能源系统过渡。

2.全球碳税政策发展情况。在全球低碳发展的背景下，各个国家也在通过各项措施来积极响应国际的号召，碳税就是其中一种具有经济效率的降碳减排调控手段。部分国家碳税政策实施情况如表1所示。在20世纪90年代初，芬兰是第一个通过正式立法来征收碳税的国家，随后波兰、荷兰也开始征收碳税。据世界银行统计显示，截至2021年5月末，碳定价机制涉及27个国家，分布在北美洲、欧洲、非洲、南美洲和亚洲等。

另外，从表1中还可以看出，在1990-2010年期间，实施碳税的国家基本集中在欧洲国家，其碳税体系发展已经较为完备。而从2012年往后，尤其是《巴黎协定》生效及其实施细则一揽子决议通过后，碳税政策的实施范围已经拓展至全球。相比较而言，后续实施的国家起征时间较晚，发展跨度较短，其整体体系的构建及碳税政策的制定仍需要进行不断的打磨与修正，属于发展尚不成熟阶段。但总体来说，根据国际发展态势及全球碳税实施情况，开征碳税已经成为一种大势所趋。

表1 全球部分国家碳税政策实施情况

（二）欧洲碳税政策的发展

20世纪90年代初，碳税首次出现在欧洲国家，被作为一种环境政策领域的经济手段逐渐在欧洲国家被广泛应用。芬兰、挪威、瑞典、丹麦等北欧国家是世界上第一批征收碳税的国家。

碳税作为欧洲国家环境税制的一个重要组成部分，在开征后通常与此前的能源税等税种并存。从能源税起算，欧洲国家已有100多年的征收历史，期间碳税的征收目的发生了三次重大转变。第一阶段是在20世纪20年代，碳税尚未出现，此时的能源税被视为增加财政收入和控制石油进口的手段并非是基于环境的考虑，例如丹麦和瑞典都分别于1917年和1924年对汽油等运输燃料征税；第二阶段是到20世纪80年代，欧洲各国征收能源税的目的开始变为保护环境；第三阶段是在20世纪90年代，改善环境和增加财政收入成为了碳税政策在欧洲国家广泛应用的主要驱动力。其中丹麦、瑞典、芬兰和挪威在20世纪90年代初成为第一批对整体能源税制度进行改革的先驱者，首次引入碳税。

（三）北欧四国碳税政策特点及实施背景

1.北欧四国碳税政策特点。本文选取北欧四国即丹麦、瑞典、芬兰和挪威先驱者作为研究对象，进一步分析其碳税政策实践情况。经过梳理分析，本文认为北欧四国的碳税政策具有以下三个共同特点，这也是本文选择其作为研究对象的原因。

一是北欧四国碳税政策开征最早。北欧四国是碳税法律制度的发源地，其碳税政策距今已经发展了30余年，一方面是世界上推行碳税政策最早的一批国家，另一方面也是碳税实行时间最长的一批国家。从表2中可以看出，芬兰、挪威、瑞典和丹麦位列第一梯队。

表2 世界各国碳税开征情况

二是北欧四国碳税政策同属于独立型碳税子类中。独立型碳税是指将碳税作为一个明确的税种单独提出的同一个子类内。至目前为止，有两种推行碳税制度的类别，一类主要集中在欧洲发达国家，是在全国范围推行的碳税制度，这些国家没有将碳税作为一个单独的税种直接提出，而是通过将碳排放因素引入已有税收的计税依据形成潜在的碳税。另一类主要包括加拿大的魁北克省和不列颠哥伦比亚省，美国的加州等地区，碳税制度仅在国内部分地区推行。

三是北欧碳税政策实施力度大、程度深，改革彻底。由于波兰的碳税开征时间与北欧四国相同，本文将进一步分析波兰与北欧四国的碳税覆盖率情况。图1可以看出芬兰、挪威、瑞典和丹麦的碳税覆盖的二氧化碳占全球二氧化碳排放总量基本维持在0.4%左右，远高于同时期开征碳税的波兰。高碳税覆盖率从一定程度上反映出北欧四国与同一时间开征碳税的波兰相比其碳税实施力度更强，覆盖程度更深，碳税政策更为成熟，改革也更为彻底。

图1 欧洲国家碳税覆盖率对比图

综上所述，北欧四国的碳税政策推行时间最早，实施时间最长；且同属于独立型碳税子类中具有较高的可比性；就碳税政策的覆盖率而言，北欧四国水平相当，远高于同时期开征的波兰。因此北欧四国碳税政策在可比性和实践效果上均具有一定的代表性。

2.北欧四国碳税政策实施背景。本文将主要介绍北欧四国碳税政策实施的经济背景和非经济背景。首先是经济背景。北欧国家发展碳税前后十年间经济环境稳定，未受到严重冲击。从图2来看，虽然芬兰和瑞典在碳税实施后GDP呈现负增长，但从整体上看，欧洲四国的经济情势整体仍然保持一个稳定增长的态势，且增长率基本稳定在6%左右。由于碳税的实施可能会对工业中一些高能耗经活动产生一定的打击，所以稳定的经济环境是推行碳税改革的前提。北欧四国在碳税政策实施前后二十年间稳定的经济环境，一方面给四国不断深化碳税改革、增大碳税覆盖率提供了持续稳定的动力；另一方面也说明北欧的碳税政策并未对国家的经济发展产生明显的消极作用。

图2 北欧四国1980-2000年国内生产总值增长率变化情况

其次是非经济背景。技术优势、地理位置和能源需求等都是影响其碳税顺利发展的关键因素，主要有以下几点：（1）是北欧四国有丰富的清洁能源支持。北欧的清洁能源有着天然优势，具备替换不可再生资源的可能性。正是由于这些可再生清洁能源的存在，才为碳税制度的实施提供了强大的保障，提供了更多经济发展手段和发展方式。（2）北欧四国能源安全的需要。虽然北欧四国矿产资源丰富，但仍不能满足国家经济发展的巨大需求，所以能源大量进口。为减少对某些能源进口的严重依赖，四国积极开发新兴能源和清洁能源，而碳税制度的实施正好契合了这一目的，减轻能源依赖，有利于国家能源供应安全。（3）社会大众对生态环境的迫切需求。20 世纪 90 年代的北欧已经具有较高的经济发展水平，并步入发达国家的行列；科学技术是增效减排的坚实支撑，在20世纪90年代碳税开征之初，北欧四国当时的科技发展处于世界领先水平，对于如何降低能源利用效率有较多的探索。

（四）北欧四国碳税实践概况

1.芬兰碳税实践概况。芬兰在1990年最早开征碳税，并经过三次改革，形成了目前纯粹的针对二氧化碳排放征收的一种税。（1）征税对象。包括家庭和企业使用柴油、汽油、电力等能源而产生的二氧化碳。但煤炭和天然气这两种能源所产生的二氧化碳排除在外。（2）税率。芬兰碳税税率是从低水平逐步提高的，极大减轻了碳税改革中的阻力。（3）计税依据。芬兰碳税的计税依据由能源产品的含碳量到能源产品的含碳量和含能量再到能源产品产生的二氧化碳量。（4）税收优惠。开征之初，其税收优惠较少，税收优惠力度逐渐加大，使得芬兰在碳税政策未对工业生产造成过多负面影响的情况下，取得了积极的效果。

2.瑞典碳税实践概况。瑞典于1991年引入碳税，采用“混合型”税制，即按能源含碳量征收碳税的同时，对煤炭、汽油和轻燃料油征收能源税，其碳税征收范围覆盖了基本所有的化石能源。在具体征收方面与芬兰做法并不完全相同。（1）征税对象。对家庭和企业使用轻燃料油、天然气、柴油、煤炭、焦煤、无铅汽油等化石燃料征税，但对于电力产品征收单独的能源消费税。（2）税率。开征之初税率为43欧元/吨二氧化碳，后来实行税率与通胀率挂钩，2008年税率达到106欧元/吨二氧化碳。（3）计税依据。各种化石能源中的含碳量。（4）税收优惠。虽然瑞典政府同时对家庭和企业征收碳税，但家庭比企业承担更多的碳税税负，考虑到保护本国工业企业竞争力，开始给予工业企业很多的税收优惠。

3.挪威碳税实践概况。挪威与瑞典在同一年推出碳税政策。具体而言，（1）征税对象。包括使用石油产品和煤炭产品所产生的二氧化碳，不包括天然气。（2）税率。目前挪威的碳税税率整体处于欧洲中等水平，不同产业和能源产品之间税率差异很大。（3）计税依据。各种能源的二氧化碳排放量。（4）税收优惠。同时实行产业优惠和地区优惠，但产业优惠效应更明显，与其产业结构相关性较强，对本国支柱产业的保护明显。

4.丹麦碳税实践概况.丹麦的碳税政策通过两步完成。第一步是指1992年5月只针对居民征收碳税，第二步指1993年1月征收范围扩大到企业。具体来看，（1）征税对象。丹麦的碳税是通过附加于已有的对石油、煤炭和电力等产品开征的能源税之上的。（2）税率。与芬兰不同，一开始丹麦就将碳税税率确定在较高标准上，但是在推出碳税的同时，丹麦政府同时推出了能源税的减免方案。（3）计税依据。丹麦的碳税计税依据是化石燃料的含碳量。（4）税收优惠。碳税的推出打破了在丹麦工业企业免征能源税的传统。但是丹麦对本国工业企业的碳税依然实行了较大幅度的税收优惠。

二、北欧四国碳税实践效果分析

（一）芬兰的碳税实践

由图3可知，芬兰开始征收碳税以来，二氧化碳排放总量呈波动下降的趋势，碳税税率呈逐年上升的趋势，且在2010年至2018年，碳税税率与二氧化碳排放总量之间呈明显的负相关关系。其中，2010年碳税税率大幅上升，原因是当年芬兰实行差异化碳税征收，对液体交通燃料和其他化石燃料分开计税，此举措后，在2010年至2018年，芬兰二氧化碳排放总量下降幅度加大。碳税税率的差异化设置有助于碳减排，且芬兰的碳税政策促进了可再生生物能源（尤其是生物柴油）的研发和应用，对芬兰能源的碳排放量减少做出了较大的贡献。再者，芬兰的土地用途改变产生的负二氧化碳也呈现波动态势，原因是全球气候的剧烈变化，为芬兰的森林生长和恶劣气候的出现造成潜在的影响，因此土地改变用途产生的负二氧化碳排放量呈减少的趋势。

图3 1990至2018年芬兰CO2排放总量及碳税税率变化图

（二）瑞典的碳税实践

由图4可知，瑞典开始征收碳税以来，二氧化碳排放总量呈平稳下降的趋势，且自2011年起二氧化碳排放总量维持在10Mt以内。碳税税率在开征时远高于芬兰，与丹麦持平，自2002年起持续攀高，并在2018年达到139.11美元每吨二氧化碳当量。当前瑞典大部分的二氧化碳排放来源于工业部门，因为工业部门的碳税税率不仅低于其他行业，还能在碳税负担超过销售额相当小一部分比例时享受退税优惠，即工业部门能源成本较低，因此导致其对能源的利用效率不大且在技术革新方面动力不足。

图4 1990至2018年瑞典CO2排放总量及碳税税率变化图

（三）挪威的碳税实践

由图5可知，挪威开始征收碳税以来，二氧化碳排放总量无明显下降，能源的二氧化碳排放量甚至呈现上升趋势。与此同时，挪威的碳税税率在开征时点介于芬兰和瑞典之间，且设置了税率区间，存在最高值和最低值，图中只列示了平均值。不难看出，1991年至1996年挪威碳税税率有攀升态势，但在1997年之后在25美元至40美元的区间内波动，是为了保护本国企业的国际竞争力，对于不同产业、不同地区实行差异化的税率减免，其中造纸、冶金、渔业等行业享有的减免幅度较大，而且挪威作为天然气出口大国，天然气是不在碳税的征收范围之内的。再者，税率区间的设置实际给企业缴纳碳税提供了较大的空间，不能很好地发挥强制性减排的作用，本文将通过挪威最高税率曲线、最低税率曲线和碳税收入占GDP的比例曲线来分析挪威实际的碳税税率执行情况。

图5 1990至2018年挪威CO2排放总量及碳税税率变化图

由图6可知，2005年后挪威碳税的最高税率曲线与碳税收入占GDP的比值波动幅度相悖，而自1991年开始，碳税收入占GDP的比例变化与挪威碳税的最低税率曲线较为相近。因此在一定程度上可以认为，挪威的实际加权平均碳税税率可能比较接近碳税税率区间的较低值。而相对较低的碳税税率以及对本国具有竞争力行业和工业的税收优惠政策，不利于更好地发挥碳税政策的作用，也不利于可再生能源的研发和应用。

图6 1991至2018年挪威碳税收入占GDP比与碳税税率的变化图

（四）丹麦的碳税实践

由图7可知，丹麦开始征收碳税以来，二氧化碳排放总量与其余三国相比表现为较大幅度的减少，由能源消耗产生的二氧化碳排放量也大幅下降。与此同时，丹麦在开征时的碳税税率高于芬兰和挪威，与瑞典相近。尽管如此，丹麦在1992年至1996年二氧化碳排放总量表现为不降反升，原因是1996年之前丹麦的碳税政策对能源密集型企业的税收约束较弱，不利于激励其研发低碳新能源技术。另外，在此期间，对居民征收的税率是对工业企业的两倍，税负重担主要在居民个体身上，因此碳税政策的国民接受度较低，因此出现二氧化碳排放量不降反升的态势。1996年后丹麦进行碳税税制改革，对工业企业的三类能源按用途的不同实施差别税率，同时对居民征收的碳税收入一部分用于降低对劳动力征收的税负，从而提高国民接受度。再者，丹麦通过大规模使用具有储热能力的热电联产电厂，以及不断增加的风电，为热电系统的高效整合提供巨大的能源减排效应。

图7 1990至2018年丹麦CO2排放总量及碳税税率变化图

三、启示

1.碳税具有普适性，有利于推动企业和居民减排。碳税的征收对象适用于所有市场主体，对所有纳税主体都将产生减排激励效应，具有普适性。另外，碳税政策开征成本较低，可以基于现有的征税系统开展，对企业而言，交易成本相对较少，不会造成过重的经营负担。最后，从北欧的碳税特点中可以看出独立型的碳税一定程度上有助于碳税政策的巩固与完善。

2.碳税政策的设计需要保障社会的公平性。碳税政策的设计不仅要考虑在行业和地区设置差异税率，还要考虑不同级别收入人群之间的公平性。如果低收入人群承担的税负过重，可能会加剧收入分配不均的现象，不利于提升人民的生活水平和质量。因此在碳税政策实施的同时，既要考虑征收对象的差异化，也要将相关的配套制度落实到位，如在征收碳税的同时降低个人所得税的税率，从而提升居民的可支配收入，进而提高其低碳出行、节能减排的意愿。