三门峡探索推进经济发达镇行政管理体制改革

● 孙宏发

三门峡探索推进经济发达镇行政管理体制改革

● 孙宏发

2015年7月，河南省三门峡市4个镇（灵宝市豫灵镇、陕州区观音堂镇、渑池县张村镇、卢氏县官道口镇）被确定为经济发达镇行政管理体制改革试点镇。围绕如何增强试点镇经济社会自主发展能力，打造县域经济发展次中心，三门峡市积极探索，扎实稳妥地组织开展试点改革。

选择上述4镇作为省级改革试点镇，是基于三门峡市发展实际考虑的。4个试点镇在所在县（市、区）的各乡镇中经济发展突出，带动作用明显，人口规模较大，城镇化水平较高（见表1）。4个试点镇大致有如下三个共同点：

第一，区域面积大，人口相对集中。试点镇的产业规模决定了其集聚了大量的劳动人口，形成了密集的人口区域群，试点镇人口均在2万以上，豫灵镇人口有10万余人，外来人口有3万余人。各镇面积都较大，除张村镇为54平方公里外，其他试点镇面积均在110平方公里以上。

第二，经济实力强，发展潜力巨大。4个试点镇都是全国重点镇，其中3个镇还位于县（市、区）产业集聚区所在地。以2015年数据为例，豫灵镇、观音堂镇、张村镇、官道口镇的税收收入分别为1.2亿元、0.92亿元、1.25亿元、3000万元；财政收入分别为3.48亿元、7500万元、5616万元、2100万元；就业人口分别为1.47万、1.9万、0.69万、0.6万人。经济总量规模较大，基础设施完善，基本都是本地经济发展的“领头羊”，相比周边地区，当地居民生活水平较高。

第三，产业布局优，集聚优势明显。试点镇由于具有区位、资源优势和发展潜力，在准确定位自身功能和特色的基础上实现了主导产业的快速发展。从产业结构和类型分析，官道口镇以烟叶、畜牧、旅游为主导产业，是旅游名镇；张村镇突出煤、铝矾土等矿产资源加工，观音堂镇以煤化工、洗煤为主，两镇均为工业重镇；豫灵镇则以黄金采选、有色金属精深加工、商贸流通等产业为主。试点镇的产业特征鲜明、基础较强、发展活跃，具有较大规模和较高的产业集聚度。

表1 三门峡市4个试点镇的基本情况

一、经济发达镇试点改革探索

（一）依法依规，稳步推进扩权强镇

坚持依法放权。对赋权主体、承接主体、赋权形式等，形成了全市统一的赋权参考文本。研究下放权限程序，指导县（市、区）编制下放权限的总体目录，根据权力特点和试点镇实际，依法分批下放，不断提高试点镇统筹经济社会发展的能力。截至2016年底，4个县（市、区）均已根据各自实际情况，下放了首批县级经济社会管理权限，其中，灵宝市53项、卢氏县23项、陕州区167项、渑池县31项。同时，将试点镇工作人员培训和县镇“一对一”传帮带工作列入项目库，探索建立权力下放、承接工作的长效机制，确保权力平稳下放，顺利承接，有效行使。

（二）创新行政管理体制机制

一是探索实行试点镇参会、公文直通制度。明确市财政、发改、国土、交通、住建、教育、农业、水利、林业、卫生、扶贫11个部门召开年度工作会议，以及安排财政资金和项目分解相关会议，通知试点镇参会；相关市直部门印发年度工作要点、财政资金安排、项目申报审批等相关公文时，增发至各试点镇。同时，各试点镇在申报符合条件的相关项目和资金支持时，可直接申报市直部门，同时报县级对应职能部门备案；市直有关部门在拨付财政资金、审批相关项目时对试点镇单列下达安排。在政策允许的范围内，试点镇的项目资金总数应逐年增加。重点明确各相关单位，试点镇参会、公文直通制度和项目单列管理制度，严格限定在市直部门的年度工作安排，以及财政资金和项目申报审批等业务范围内，目的是与试点镇享受的相关县级经济社会管理权限相衔接，有利于试点镇及时掌握上级相关资金、项目等信息，在资金、项目上给予试点镇更多支持。二是理顺试点镇政府与派驻机构的关系。强化试点镇对派驻机构的统一管理，原则上县（市、区）政府部门派驻在试点镇的机构，要下放实行属地管理；个别确因工作需要继续实行派驻体制的，强化试点镇党委、政府对派驻机构的领导，工作考核要以试点镇为主，干部任免应事先征求所在镇党委和政府意见。支持和鼓励相关县（市、区）调整部分职能弱化机构的人员编制，适应试点镇改革和发展需要。三是完善试点镇综合执法机构。为适应县级经济社会管理权限下放的实际需要，整合试点镇相关执法职责，4个试点镇均设立综合执法局，实行统一执法。

（三）综合施策，完善财政管理体制

积极拟定下放试点镇县级经济社会管理权限清单，探索扩大试点镇财政实力，积极推动配套制度改革。如陕州区明确观音堂镇的镇级财政收入除上缴市级外，区一级不再分成，全部返还观音堂镇，增强了试点镇的发展能力。卢氏县官道口镇财政税收中的工商税收部分，除国家、省、市上解部分外，全部返还；年终决算时，在原有包干基数的基础上，超出部分全额返还，上不封顶，用于支持试点镇建设；出让土地扣除县级财政支付的土地成本和相关费用后的净收益，全额返还；试点镇地方财政事权暂保持原有模式不变。

（四）先行先试，全面开展督导和考核评价工作

2017年，三门峡市制定了考核体系，涵盖了行政体制机制创新、经济规模质量效益、社会发展和民生改善三大类共22项考核指标，重点对体制机制创新、促进经济发展、社会管理、公共服务等方面进行量化考核，其中，删改调整居民人均纯收入、生产总值及增长速度等7项指标，新增自来水用水户数比重、燃气用气户数比重等10项与经济效益提高、社会民生改善等息息相关的数据。同年6月，三门峡市对4个县（市、区）及试点镇进行了考核。通过考核，促进试点镇为激发镇域发展活力、提升县域经济增长动力做出有力贡献。

二、经济发达镇改革发展方向

2016年12月以来，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》等文件，为深入推进试点镇改革提供了强有力的政策支持。三门峡市将深入贯彻落实经济发达镇有关改革精神，牢固树立问题导向，聚焦影响发达镇持续健康发展的体制机制障碍，继续加大重点领域和关键环节的改革攻坚力度。

（一）应放尽放，全面扩大试点镇经济社会管理权限

积极适应经济发达镇经济社会发展需要，进一步研究探索扩权放权的范围、内容和方式，着力破解经济发达镇改革发展难题。按照权力下放、权责一致的原则，对直接面向人民群众、量大面广、由试点镇服务管理更方便有效以及基层管理迫切需要且能够有效承接的县级管理权限，包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等事项赋予试点镇，重点扩大试点镇政府在产业发展、规划建设、环境保护、安全生产、市场监管、社会治安、民政保障等方面的行政审批权和行政执法权。同时，指导试点镇建立并公布行政权力清单和责任清单，明确权力下放后的运行程序、规则和权责关系，健全权力监督机制，确保下放权力接得住、用得好。

（二）优化设置，积极推进试点镇机构编制调整

试点镇经济社会发展具有自身特点，在机构设置上要因地制宜、体现特色，适应试点镇发展需要。按照便民高效的原则，整合基层公共服务和行政审批职责，进一步建立健全试点镇政务服务中心，所有下放试点镇的行政审批事项和公共服务事项统一进入中心，实行“一站式”服务，形成精简、高效、便捷的运行模式；同时，理顺试点镇政府与派驻机构的关系，强化试点镇对派驻机构的统一管理。

（三）增强动力，加快推进试点镇发展步伐

长期以来，试点镇自身可用财力有限，难以满足自身城镇建设和公共服务需要。在下放大量事权给试点镇的同时，县（市、区）结合各自特点，坚持财权与事权相统一的原则，扩大试点镇财权，增强试点镇财力，使试点镇事权和财权相匹配，充分调动试点镇干事创业的积极性和主动性。县（市、区）建立试点镇财政激励机制，对试点镇在基建投资、新增财政收入返还、土地出让金等方面给予支持，提高试点镇收入分成比重；市、县试点镇改革领导小组各成员单位发挥部门职责作用，集中各类资金、项目向试点镇倾斜，加大对试点镇项目建设方面的支持，切实增强试点镇发展后劲。

（四）形成合力，协同推进各项配套改革工作

在推进试点过程中，切实加大协调力度，统筹推进各方面制度改革。县（市、区）安排适当数量新增建设用地计划指标，专项用于支持试点镇发展；支持试点镇加强土地储备、公共资源交易和人力资源市场等平台建设。金融服务机构加大对试点镇的扶持力度，支持试点镇多渠道吸引社会资本参与当地建设。试点镇在社区建设方面下大力气，有效完善社会设施，推进社区居民自治，创新社会治理体制；加大政府购买服务力度，探索建立和完善以事定费的财政投入与购买服务机制；稳步推进户籍制度改革，以合法稳定住所为基本落户条件，鼓励创业、创新型人才在镇区安家落户；进一步建立和完善基层民主科学决策制度、基层矛盾调解化解制度、基层便民服务制度、基层党风政风监督检查制度等基础制度建设，发挥好试点镇的示范作用。

（作者系三门峡市编办副主任）