可持续性环境治理体系能力建设的经验及教训

文/ 吉尔特·波科特（Geert Bouckaert）

可持续性环境治理体系能力建设的经验及教训

文/ 吉尔特·波科特（Geert Bouckaert）

吉尔特·波科特：国际行政科学学会（IIAS）主席

可持续治理必须考虑经济（P rof it）、社会（People）、环境（Planet）三个底线。要确保可持续发展水平，可持续性环境治理体系的能力建设非常重要。由于多方面原因，公共治理和“治理逻辑”（Logic of Governance）将仍然是改革的内容。系统地分析治理的发展阶段和过程，可以形成五种治理类型，这也相应地需要五个能力建设的战略，还需要一个可持续发展的治理系统（见图1）。

机构治理（Corporate Governance）。涉及到公共部门的管理。其核心是，私营部门能以何种程度进行调动，或在何种条件下能进行调动，从而形成一个稳定的公共部门管理体系。无论是在实际中，还是对于研究来说，稳定的机构治理都是必要条件而非充分条件。

权属治理（Holding Governance）。涉及管理一系列相互联系在一起的并且需要稳固的治理结构的组织。这些公共组织可能是出于不同的原因而聚合在一起：他们在一个确定的领域，例如所有的市政公共组织；或者他们共同形成了某个政策，例如教育、卫生、安全政策；或者他们都能帮助解决一个政策问题，例如减少贫困；或者他们在服务供给过程中相互关联，例如食品安全（从食品生产到消费）；或者他们都分享他们的数据集来帮助提供服务或政策，例如社会保障。我们不仅需要从这些机构治理的个体方面还要从其整体上研究公共组织。无论是在实际中，还是对于研究来说，稳定的权属治理是必要条件而非充分条件。

公共服务治理（Public Service Governance）。公共部门服务是公共服务供给一部分的前提。在这个前提下，只有当私营部门、非营利部门和公民之间存在牢固的合作关系时，所提供的大多数服务才有效。这就意味着，对于公共服务供给而言，公共部门本身的运作是必要条件而非充分条件。此外，还需要对公共部门与私营部门、第三部门之间的关系进行管理，也要确保私营部门和第三部门具有治理能力。无论是在实际中，还是对于研究来说，稳定的公共服务治理是必要条件而非充分条件。

上层结构治理（Superstructure Governance）。一般指体制基础设施治理之外的治理。理念、意识形态、价值观和文化均是环境治理议程中重要的组成部分。这意味着，在理念、价值观和文化方面，组织和机构的硬件与软件之间存在一种双向互动关系。无论是在实际中，还是对于研究来说，上层结构治理是必要条件而非充分条件。

体系治理（System Governance）。具体指国家层面的制度设计。这种类型的宏观治理包括主要的检查和平衡、国内主要的分配机制、核心决策、社会中权力的分配。在这种体系治理的讨论之中，另外增加了三个议程：首先，无民主的治理（Governance without Democracy）；其次，无政府的治理（Governance without Government）；最后，（经济）发展如何影响治理。无论是在实践中，还是对于研究来说，国家层面上的体系治理都是必要的。

即使发展程度、文化、历史确实起作用，一个治理范畴的这些组成部分对于各国所有公共领域都是相关的，并且是必需的。图1显示了治理的五种类型。

一、公共部门的机构环境治理

机构治理是指把公共部门作为单个和自治体进行管理。假设公共管理是指将私营部门技术转移到公共部门机构，这是从公共行政到公共管理的转变中首先提到事情之一。在Perry和Kraemer看来，“公共管理是传统公共治理的名义性导向和通用管理的工具性导向的融合”。①这个逻辑非常简单，虽然简洁但逻辑强大。通用管理适用于私营部门和公共部门。对于把这些已经应用于私营部门的通用管理原则转化到公共部门来说，它是足够的，这样，就形成了公共管理。在通用法律原则系统一般适用于私营部门和公共部门的“普通”法制国家，这种一般性的“普通”管理（General Management）得到普遍接受，这不是一个巧合。有关普通管理的论战在人们中激起了广泛的讨论，讨论的内容是有关公共管理和私营管理之间的区别和共性。

许多管理体系依赖于从私营管理部门向公共部门的转变，这是一个不争的事实。它适用于诸如ICT、库存管理、会计、业务流程设计或再设计等技术管理体系，或者如何使用功能描述等人员管理的某些因素。

同时，非常明显的是，公共部门的一些管理因素与私营部门区别很大。除公共企业（Public Companies）、公共机构（Public Agencies）以及一些公私合营部门外，这种认识与公共部门的距离很远。在某些案例中，机构治理适用于所有类型组织的管理愿景。总之，在所有不重要的事务管理中，私营管理和公共治理可能是相似的。

即使采取了相同的通用管理原则，公共管理仍然有别于私营管理，这样的例子表现在：制定预算的过程、政策评估的需求、行政和政治领导、另外的责任需求、区分公民及公共服务使用者的权利和职责需求等。

这也适用于在治理和公共法律体系中明显纳入了公共部门的机构管理规则，欧洲大陆的体系也是如此。

应该着力调整方法和技术来开发和加强内部控制体系、内部审计以及质量模型，从而改善机构公共治理的状况。这方面有诸如质量模型等一些好的案例，还有成本核算或单位设计等的例子。

图1 （环境）治理范畴的五种类型

从上述分析可以看出，有可能制定一个由具体改革项目组成的清晰的改革计划，促进单个组织在环境政策领域的组织治理。这表明，环境领域出现了实施改革并负责的强大组织。这涉及到环境质量测量、监测的组织，还涉及到通过直接干预、检查和其它政策工具来改善我们生存环境的各个组成部分（如空气、土地、水）的组织。底线是：这些负责任的环境组织已经在管理的各个层面拥有了稳定的机构治理结构，包括人员、财务（预算、会计、审计等）、库存、战略、组织、沟通、领导等。实施这些项目已经是许多国家的一个主要改革挑战。

公共部门稳定的机构治理是必要条件，但不是充分条件，这点非常明了。公共部门不是一系列互不相连的单一组织，而是一个目标一致、相互关联的组织系列，所以需要进行权属治理。

二、公共部门的环境权属治理

环境权属治理涉及管理属于环境政策领域的一系列组织，所以需要综合的管理方法。公共部门从来都不是单一的组织，它总是涉及到相互协调的一系列组织。如果我们需要适量的水，那么我们就需要协同关注影响水的所有组织，而不仅仅是关注其中一个水净化组织或一个督查组织。为了使所有的环境组织和部门联合起来，也为了使各级政府联合起来，我们需要环境权属治理。权属不仅仅是各部分的总和。

Metcalfe和Richards指出，“对组织之间的相互依赖性进行管理是公共管理的主要方面，例如，在服务供给中或预算过程管理中的相互依赖。公共管理涉及使整个组织系统发挥有效作用……明确地认识到要负责在各级系统中整体地应对结构性问题，这是公共管理与众不同的地方”。②所以，权属管理表明了单个（多个）组织体系表现的责任和担当。这几个关键词是非常重要的：责任、担当、表现、体系。

权属包括互动、协同、合作、协调、分工。只有协调性好，单个组织的自主性才有意义。自主性更多，那么就需要更多的协调性。体系的表现依赖单个组织的表现，但是可能更多地依赖这些组织之间的协调，这就需要在权属上进行巩固。

公共部门的团结可能出于不同的原因。权属可能涉及一个定义清晰的领域，例如，所有市级公共组织，也可能存在一个职能方法。这种权属也可能像环境政策领域那样有了明确定义，需要从机构治理的单一性、团结性方面研究公共组织。它们之间的互联互通将形成有效性和效率。不同类型的协调将会有所区别：在协调问题上，联合政策、水平和垂直协调、跨界政策、跨领域合作有很多种形式。目前正在运用多种机制对一系列组织进行协调。层级模式机制（Hierarchy-Type Mechanisms）、市场类型机制（Market-Type Mechanisms）、网络类型机制（Network-Type Mechanisms）有很大区别，但是它们拥有共同的协调目标。

权属治理改革项目的内容包括：选择并实施层级模式机制（例如投入预算、顶层说明和控制线等）、市场类型机制（产出预算、招标、凭据等）、和/或网络类型机制（知识和人员交流、组织身份共享、投入资源）等具体机制。

权属治理一般是实施一些改革项目，确保治理的快速性，发展公共部门组织个体和集群的能力，环境领域的权属治理尤其如此。

公共部门会受到国家公共部门内的条块分割和分散倾向的影响，这就需要采取一个强有力的环境权属方法。稳固的环境权属治理是必要条件而非充分条件。在这个层面，个体组织和权属仍然存在于公共部门之中，所需要的是公共服务治理，它包括私营部门和非营利组织。

三、环境公共服务治理与公共部门

公共部门供给是公共服务供给的一部分，它包括公共部门与非营利部门、私营部门及公民之间的互动。皮埃尔指出：“我们认为公共管理在国家与公民之间主要发挥产出连接的作用。但是，他们之间的相互关系像一条双向通道，包括公共政策实施以及私营部门行为者对决策者提出政策需求”。

环境公共服务治理指的是环境公共部门供给是环境公共服务供给的一部分的这个前提。在这个前提下，只有当私营部门、非营利部门和公民之间存在牢固的合作关系时，所提供的大多数服务才有效。这就意味着，对于公共服务供给而言，公共部门本身的运作是必要条件而非充分条件。此外，还需要对公共部门与私营部门、第三部门之间的相互关系进行管理，也需要确保私营部门和第三部门具有充分的治理能力。

整个政策周期，包括政策设计、政策实施和政策评估，均是在一种公开的政府管理体制下进行的。如果利益相关者从一开始就参与其中，那么政策实施会更加顺利。因为拥有所有权会使得利益相关者更加有动力去做出正确的行为。

很显然，在政策实施阶段，公共部门会与私营部门、第三部门、公民之间存在合同外包关系、合伙关系和委托服务关系。在经济合作与发展组织国家范围内，为了确保在出现危机和发生公共投资活动时能够实现服务供给，我们建议公共部门与私营部门、非营利部门、公民建立这种合作关系；而对于中央政府，我们建议其与地方政府建立这种合伙关系。

面对合同外包关系、合伙关系和委托服务关系情况时，公共服务治理的关键在于明确各种职责和责任。这也意味着，应对上述相互关系的机制和游戏规则进行界定：上述相互关系是应变得更加具有等级性，还是变得更加市场化，抑或是变得更加网络化？如果环境公共服务治理很弱或欠佳，那么腐败或捕获风险就会变得很高，或者会出现代价由公共部门承担而利益由利益相关者享受的局面。

在公共部门改革方案中，各个计划项目的实质在于支持、调整和营造这样一种情形，即市场、非营利或非政府组织和公民参与以适当方式进行。为提高私营部门治理和第三部门治理的质量进行投入，对于稳固公共部门委托或外包的公共服务供给至关重要。

第二个主要的项目群旨在确保公共部门能够创造大量的与私营部门（包括市场和非营利部门）进行活动交流的机会。这种能力暗含了解相关领域和创建合伙关系的能力。此外，公共部门还需要具有一种稳固的、透明的且充足的外包能力，包括对上述合作关系和合同进行监督、检查和评估的能力。

稳固的环境公共服务治理是必要条件而非充分条件。到目前为止，所有治理，包括机构治理、控制型治理和公共服务治理，均涉及一定的机制、工具和手段的组织性和制度性基础设施。稳固的环境治理的驱动力还包括环境理念、文化和价值观。因此，有必要进行上层结构治理。

四、公共部门中的环境上层结构治理

上层结构治理为国家机器提供软件设施。上层结构治理是指体制基础设施治理之外的治理。其中，理念、意识形态、价值观和文化均是与环境治理议程同等重要的组成部分。这就意味着，在理念、价值观和文化方面，组织和机构的硬件与其软件之间存在一种双向互动关系。正如某些研究者认为的那样，这不仅仅涉及一种治理“结果性逻辑”，还涉及一种治理“适当性逻辑”。在前一种逻辑中，投入最终会产生产出和结果；后一种逻辑包含治理的关键概念，例如价值观、完整性和透明性、理念以及职责感和责任感文化，这有助于治理变得具有合法性。因此，治理“不适当性逻辑”可被界定为腐败、欺诈、缺乏透明度、无责任感文化和缺乏责任。在这种情况下，公民和私营公司故意造成污染、浪费资源、破坏大自然、损害人类当前和未来的利益。

目前，有关公共价值的文献比较完整，而环境显然是一种主要的公共价值。但是，首先应当讨论的是公开社会环境下公众的价值，因为环境本身就是一种价值，它不受经济或社会平衡的影响。

文化也是一项很重要的条件，例如公开性和透明性文化、公平文化、正义文化、无腐败文化。关于尊重环境的文化至关重要，它是指有必要建立一种可以满足（由经济底线、社会底线和环境底线构成的）“三重底线”的文化。就经济底线而言，经济繁荣可以通过减少浪费、提高效率和减少风险来实现；就社会底线而言，人力资源管理和社会公平可以通过考虑当地人们的关键“需求”来实现；就环境底线而言，要实现环境的可持续发展，对土地资源、水资源和空气资源进行控制非常必要。总之，要实现社会与国家的可持续发展，非常有必要遵守三重底线原则。

大量研究表明，领导能力对于促进上层结构治理非常重要。因此，在上层结构改革方案中，开发环境领导能力项目非常重要。

虽然改变文化需要花费很长时间也很难实现，但是如果假设人类迁移既不现实也不容易实现，那么对于改变整个社会的治理“适当性逻辑”来说，培训和教育就会成为一种有效的选择。

上层结构治理是必要条件但非充分条件。最终，在国家层面存在一种宏观治理。在这个层面上，主要的社会机制应整合在一起。此外，还需要进行系统性治理。

五、公共部门中的环境体系治理

环境系统性治理本身在国家层面包括微观治理和中观治理。König K.认为，“公共管理可以被解释为一种按照其自身秩序存在并运行的社会体制，但它同时又依赖于不断变化的复杂社会中的环境条件”。③

“整体政府”方法是一种统一型、合作型或整合型系统治理方法。Christensen和Laegreid认为，“整体政府的范围非常广泛。人们既可以区分‘整体政府’决策和‘整体政府’方法实施，也可以区分横向联系和纵向联系（……）‘整体政府’活动可涵盖政府的各个层面，并且牵涉政府以外的各个群体。‘整体政府’方法包括顶层合作、基层合作、加强地方层面整合和建立公私合伙关系”。④

涵盖环境系统性治理改革的项目隐含着一种“整体政府”方法，该方法隐含“三重底线”概念。在该概念中，环境与经济、社会处在同一层面。

六、结论

所有环境治理方面的改革都包含五种治理类型，它们都需要得到有效管理，任一环节的缺失都是社会所不能承受的。

①Per r y,J.and K raemer,K. (eds) (1983) P u b l i c Management:Publicand Private Perspectives. California:May fi eld.p.x.

②Metcalfe,L.and Richards, S. (1990) Improving Public Management.London: Sage/European Institute of Public Administration.

③König K.(1996) On the Critique of New Public Management.Speyer,155,Speyerer Forschungsberichte. p.4.

④Christensen Tom, PerLaegreid (2007) The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform. In Public Administration Review, November/December2007, 1059-1066.

注：本文是波科特（Geert Bouckaert）在2017年环境保护治理体系与治理能力研讨会上的致辞。

▲ 太行秋色 荆小斌摄影