农村养老保障特殊现象的法律制度——非缴费型农村养老保障法律制度研究

尹 刚

农村养老保障特殊现象的法律制度
——非缴费型农村养老保障法律制度研究

尹 刚

农村养老保障制度是我国农村社会经济发展中重要的一环，对于促进农村社会稳定和谐，实现改革的成果惠及广大人民群众的目标具有巨大的推动作用。虽然我国目前已经初步建立了涵盖农村不同老年人群体的养老保障制度，但是，随着社会转型发展特殊时期的到来，目前农村社会养老保障制度面临着新诸多新问题、新挑战。因此，为有效应对社会转型对农村养老保险制度建设造成的影响，在当前农村养老保险制度基础上构建非缴费型养老保障法律制度很有现实必要性。

法律制度 非缴费型 养老保障

所谓非缴费型养老保障，指的是养老保障的受益人只要满足相关的条件，可以无需缴纳相应费用就可以获得养老金的制度。它实质上是属于收入转移支付的一种，其资金主要来源于特种商品税或者一般税收，是对收入的再分配。在许多发展中国和发达国家中，这种养老保障制度都在农村以不同形式存在。我国当前在农村实施的养老保障主要表现为社会救济和社会养老保险两种形式，而通过社会福利的方式来开展养老保险的做法还相对缺乏。因此，建立农村非缴费型养老保障制度，在农村社会养老保障制度中引入社会福利这一方式，促进农村社会和谐稳定发展是当前完善农村社会养老保障制度的重要途径之一。本文从法律制度的视角就这一制度的建立进行解读分析。

一、建立非缴费型农村养老保障法律制度合理性的分析

（一）有利于推动社会公平的实现

党的十八大提出要建立更加公平和可持续的社会保障制度。在社会保障体系中，农村养老保障是重要组成部分，是对社会分配进行二次调节、促进社会公平的重要手段之一。当前我国虽然已经初步建立起涵盖农村和城市、国家企事业单位职工、农村和城市普通大众的养老保障制度，但是农村和城市之间、国家机关工作人员、企事业单位职工与农村普通大众之间在养老保险待遇方面差距依然很明显，这种差距的存在与社会保障所追求的社会公平的目标严重背离。因此，要实现社会养老保障的公平就必须要建立能够体现“底线公平”的社保制度。非缴费型养老保障制度在统一城乡养老保障范围的基础上，由被保障人自由选择参加缴费型养老保障制度。非缴费型养老保障作为涵盖全体养老保障适龄老年人的体现“底线公平”的养老保障，体现的是农村老年人与城镇老年人享有同等的养老保障，而缴费型养老保障则通过自愿缴费的原则提高养老金的收入，它致力于在保障基本生活需要的基础上体现差别，进而实现实质公平。

（二）非缴费型农村养老保障制度与绝大多数农民的养老意愿要求更加契合

1、农民对医疗保障制度的需求更加强烈

由于家庭养老、养儿防老、以及土地养老且农村生活成本相对较低等原因，绝大多数农民对于缴费型养老的需求普遍不高。对绝大多数农民来说，会对满足生活生存需要产生困难的主要是医疗支出，虽然医疗支出的产生极其费用多少是难以预料的，但是这种费用一旦产生往往是普通农民家庭难以承担的。农村“因病返贫”就是典型。因此，从农民生活的现实角度来说，绝大多数农民对农村非缴费型养老保障制度的需求要明显低于对医疗保障制度的需求。

2、非缴费型养老保险制度更符合农民对养老保险的选择意愿

在养老金收入方面，由于我国现行的养老保险缴费档次不合理，同时养老保险的待遇相对较低，所以对于广大农民来说，难以通过缴费型养老保险获得较高的养老金。因此，在农民能够通过家庭养老、土地养老等方式获得基本生活保障的前提下，他们更加倾向于选择费缴费型养老保障制度。

此外，我国社会经济的发展不仅在城乡之间存在差距，在不同地区的农村之间也存在差距。非缴费型养老保障制度作为确保实现“底线公平”的社保制度安排，在整个养老保障制度中处于基础地位，其目的主要在于为困难群众提供基本生活保障。而缴费型养老保障制度作为一种建立在差别公平基础上的养老保障制度，作为农村养老保障制度的选择性制度或补充性制度，其缴费型特征更加符合经济发展较好地区农民的选择意愿。将非缴费型和缴费型农村养老保障制度结合是社会养老保障制度与农村经济发展水平二者之间协调发展的客观需要。

二、农村非缴费型养老保障法律制度建立的建议

（一）立法原则

首先，平等原则。一方面，所有符合身份和年龄条件的农村老年人都应该被纳入制度保障范围，普遍而平等地领取养老金；另一方面，非缴费型养老保障制度范围内的农民领取全国统一数额的基础养老金。因为非缴费型养老保障制度是一种公益性极强的普惠式社会养老保障制度，因此，公平原则应该要被贯彻到其法律制度的构建过程中。

其次，适度保障原则。这一原则主要体现在两个方面：一是农村非缴费型养老保障的待遇与经济发展水平挂钩；二是该保障制度定位上立足于覆盖全部符合保障条件的农村老年人，同时立足于为保障对象提供基本生活的保障。

（二）推动实施普惠式农村基础养老保障制度

建立《农村非缴费型社会养老保障法》构建普惠式农村基础养老保障制度。就一下内容从制度构建角度加以着重安排。

1、养老金领取主体的条件

随着我国户籍制度改革的不断深入，农业与非农业户口之间性质的区分正逐渐弱化，随之而来的就是以往“农民”这一概念在法律层面上的模糊和弱化，然而我国城乡二元经济和社会结构却不能在短时间内改变，经济上的城乡差异还将在很长一段时期内存在下去，因此，在农民中推行非缴费型养老保障制度仍然很有必要。所以，针对这种现实的矛盾状况，在建立农村非缴费型养老保障制度的过程中，合理准确地确定养老金的领取主体很有必要。当前，我国正在推动解决宅基地使用权等一系列农村土地承包经营权等确权登记。因此，在养老金领取主体的认定方面，针对目前农业户口和非农户口界限不仅清晰的问题，我们可以从农村土地权利主体角度入手，认定养老金领取主体。具体来说，领取主体应满足如下三个条件：一是具有中华人民共和国国籍，具有我国法律承认的公民身份；二是年满60周岁（可根据实际情况灵活调整）；三是与相应的农村土地之间存在长期、稳定的关系。

2、养老基金的筹措、及其运营和管理

养老金的筹措主要分为中央筹措和地方筹措两个部分。中央筹措养老金有中央财政每年按照特定比例将其纳入财政专项基金，其比例在当年财政收入的2.4%—5%之间。在地方财政筹措方面，由于受到经济发展水平的影响，地方财政收入存在差距，在养老基金筹措方面，地方政府应该在中央筹措的基础上，根据本地方的最低生活水平标准进行换算，在此基础上确定财政支出的比例。

在养老基金的运营和管理方面。实行谁筹措谁管理的原则，中央筹措资金由中央相关机构进行管理，地方筹措资金则由相关地方机构进行管理。需要指出的是无论是中央还是地方政府的基金运营管理都应该进行信息公开，并接受相应层级的政府部门和社会监管。

3、养老金待遇的调整

中央根据每年财政收入比例进行养老金筹措，地方则根据当地最低生活标准进行养老金筹措。因此，养老金的调整是一个与财政收入水平、地方经济发展水平和地方生活水平相联系的动态浮动过程。

4、法律责任的划分

非缴费型养老金的筹措和运营监管主要是在政府的主导下完成的，因此，应当明确政府在资金筹措和运营监管中的法律责任，对造成筹措不当以及监管失误等进行相关层次的处罚。同时对于冒领、骗取保险金的行为进行严肃处理。

（三）建立对特困农民的养老补贴专门制度

建立《农村非缴费型社会养老保障法》以法律形式支撑建立特困农民养老补贴制度。

1、特困农民申请人资格认定

一是具有中华人民共和国国籍，具有我国法律承认的公民身份；二是年满60周岁（可根据实际情况灵活调整）；三是与相应的农村土地之间存在长期、稳定的关系；四是符合《农村非缴费型社会养老保障法》中关于特困农民收入标准的规定（不同经济法站水平地区可作灵活调整）。

2、补贴基金筹措、以及运营管理

特困农民养老补贴专门制度是非缴费型农村养老保障制度的补充性制度，补贴资金主要来自于地方财政收入，对于这种现象比较严重的地区，中央财政进行专门补贴，同时这一项资金的筹措也接受社会捐款。这一项的财政支出，建立在不同地区最低生活标准和五保供养制度的基础上，由地方社保基金管理机构进行运营和管理。

3、补贴标准及其确定

补贴标准根据具体地区最低生活标准进行确定，同时根据每年的农民人均收入和恩格尔系数加以适时调整。以确保特殊困难农民的基本生活得到保障。

4、法律责任划分

因为特困的认定有较大的认为操作空间，所以容易产生相关工作人员出现权力寻租、农民权利滥用等问题，所以要加强对冒领、骗保等行为的法律打击力度。

三、结语

虽然我国目前在社会养老保障制度方面已经颁布了《公务员法》、《社会保障法》等法律法规加以规范。但是，对于农村养老保障制度仍然是以政策性制度为主，没有形成专门的、具体的行政法律法规加以立法规范。这造成在具体的实践中农民对非缴费型等农村养老保障制度的信任不够，以及养老保障待遇及养老保障相关操作容易受到行政权力的干预，进而导致其效率低下、违法行为时有发生等问题的出现。因此，笔者认为，鉴于目前我国社会经济的发展现状，以及目前我国农村社会养老保障制度运行中的种种问题，就目前相关制度进行整合完善，进而构建专门的非缴费型农村养老保障法律制度，是走出当前我国农村社会养老保障制度发展诸多困境的有效途径。本文，在对非缴费型农村养老保障法律制度构建合理性进行论述的基础上，提出了制定《农村非缴费型社会养老保障法》专门规范农村非缴费型养老保障制度的建议。

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[4]邵爽．非缴费型养老保障计划运行机制的比较研究[D]．成都:西南财经大学,2012．

（作者单位：邵阳市委党校）

尹刚（1977-），男，硕士，邵阳市委党校法学教研部讲师。