公共权力构建视角下的村民自治制度分析

叶 颖

公共权力构建视角下的村民自治制度分析

叶 颖

解决“三农”问题离不开农村治理状况的改善，而这有赖于一种能够正当行使公共权力的政治结构在农村地区的构建。通过分析民主与构建正当公共权力之间的关系，本文试图阐明作为一种基层民主制度的村民自治在完成上述任务上的局限性，并据此提出相应的改革思路。

村民自治 公共权力 国家构建

村民自治制度经过这些年的发展，已在广大农村地区成为基层政治结构的主流。根据现代化理论的一般观点，一种良好的秩序能够让人们有保障地发挥自身的潜力，在个体得到充分发展的同时实现社会的整体发展。但是，在我国农村，这种良好秩序却很难说已经牢固确立，干群关系紧张、司法不公、官员腐败、农民负担过重等问题绝非个例。如何构建一个真正有效的农村基层政治结构？这是解决“三农”问题的关键所在。

一、当前农村基层公共权力存在的问题

当前农村基层政治结构所存在的核心问题是缺乏一种得到正当行使的公共权力。这并不是说在当前的农村，公共权力是绝对缺失的。在诸如抗洪抢险等一些紧要关头所表现出来的政治动员和社会控制能力清楚地表明公共权力并不是在绝对意义上缺失，而是一种相对缺失。所谓公共权力的相对缺失，或者说公共权力缺乏正当的行使，是指公共权力的滥用与不作为这两种情况。前者指公共权力被运用到它本不该出现的场合，所服务的并非公共利益，而是个别人或个别群体的利益；后者指公共权力在本应当由其发挥遏阻与惩戒作用的场合没有出现，从而在客观上默许或纵容了破坏正当秩序的行为。

现代国家构建的核心内容就是如何将公共权力一方面约束在理性所容许的范围之内，另一方面又能保持它所具有的强大力量为社会服务。从这个角度看来，较之公共权力的绝对缺失，公共权力的相对缺失既有让人感觉幸运之处，同时也增添了一些额外的困难。

所谓幸运之处，在于公共权力并非完全羸弱不堪，因此人们无需从头开始培养它的力量。在人民公社体制瓦解之时，国家依然对整个农村社会保持了一定程度的控制能力，这首先应当归功于党的组织体系没有随同公社体制一同瓦解。同时，新中国成立以来历经数十年政治实践所形成的独特的政治动员体制和理论思路也在实行了改革开放之后的年代里保持了一定的生命力。尽管存在诸多为人诟病之处，如对其低效率与不合乎市场运作规律等的质疑，这种政治动员体制在一些危机或准危机时刻仍然证明其在当前条件下具有某种不可替代的地位。此外，经由这些年来的社会经济发展所累积的物质实力，构成了公共权力所赖以存在与运作的物质基础。

但是，公共权力的相对缺失同时也对构建公共权力的正当行使构成它所独有的困难。这是因为，公共权力的相对缺失实际上是公共权力的一种腐化。腐化的公共权力背离了服务于公共利益的本来特性，而蜕变为服务于个别人或个别群体私利的权力。如果说，在公共权力绝对缺失的情况下重新构建正当的公共权力所要解决的主要问题在于如何积聚可供权力运用的资源和如何组织权力系统内部的自身组织体系，那么，在公共权力相对缺失的情境中重新构建正当的公共权力，所面临的主要障碍在很大程度上恰恰来自腐化了的公共权力本身，来自这种权力背后错综复杂的既得利益网。

二、村民自治制度的现有局限

作为一种基层民主制度，村民自治在处于现代化进程中的我国拥有很强的正当性依据。人们希望能够经由这种民主制度实现乡村基层干部对村民的“负责”，实现村务公开、接受民主评议、撤换不称职干部等等良好的治理面貌。[1]但是，按照一般性的民主理论对村民自治所做出的乐观判断忽略了这样一个事实：当前农村中所存在的公共权力相对缺失并不仅仅发生在村民自治所涵盖的村一级政治结构中。因此，即使村民自治在制度安排和运作环境等方面得到了充分的完善，实现了民主理论所预期的政治人物充分向公众负责的前景，这对于解决我国农村基层公共权力的相对缺失问题依然不会有很大成效。

具体来讲，村民自治在某些时候具有直接民主的性质，例如由村民会议就本村的某项重大议题做出决定，而在更多时候具有代议制民主的性质，通过选举、监督村委会实现村民对本村事务的管理。按照相关法律规定，村委会的职权集中于经济和社会事务两个方面，前者包括管理村级集体经济、以家庭承包经营为核心的个体经济等，后者的主要内容是法律、文化与道德教育。这一职权范围上的法律规定，决定了村民自治所拥有的公共权力的不完整性，也使得我们难以对村民自治在有效改善农村基层的治理状况上寄予过高期望。

在我国现有广义上的政府组织结构中，乡是最低一级政权组织，拥有公安机关、法庭等执法和司法机构。以国家暴力为核心特征的公共权力实际上存在于乡及乡以上。村这一层面的公共权力并不具有自己独立的政治地位和资源依托，而是作为上级公共权力的派出与延伸而存在的“准公共权力”，在自身权力的来源和权力行使所依托的物质资源这两方面都仰仗于上级公共权力的意愿，不具备独立行使国家暴力这一公共权力的核心要素的能力或资格。

这就导致三种情况的发生：一是村级公共权力在执行维持基本社会秩序的权力职能时力量不足，没有足够可资利用的国家暴力作为后盾；二是导因于村以上权力机构的不正当权力行使在村一级畅行无阻，没有受到本应代表村民公共利益的村级公共权力的某种制约；三是村级公共权力为了解决自身的权力资源问题而滥用权力、以权谋私。因此，无论村民自治这一基层民主的制度安排与运作实践在多大程度上得到完善，只要它的涵盖范围依然局限于村一级的准公共权力，那么它便难以解决农村中的黑势力问题，难以解决上级政府不合理摊派的问题，难以解决由官员腐败而产生的执法与司法不公问题，也难以解决农民的生产、经营活动受到政治权力或者与政治权力有瓜葛的社会势力的干涉问题。

上面分析了村民自治在当前状况下所具有的局限性。那么，这种局限是否可能通过对以村民自治为基础的农村基层民主的完善加以克服呢？总结当前学术界在这个问题上的主要观点可以看出，除了在前些年的实践中已经逐步推广开来的村民直接提名候选人、“海选”、差额选举、秘密写票等具体的制度安排，学者们所设想的主要的努力方向有两个：一是在纵向上扩展农村基层民主的涵盖范围，二是在横向上深化村一级的基层民主。第一个方向的努力意味着将基层民主由村一级提升到乡或县一级，不仅实行村民直接选举村委会和村主任，而且对乡政府或县政府的主要负责人进行直接选举。第二个方向的努力意味着对村一级的政治结构中存在着的村委会与村党支部这两套班子之间的关系通过“两票制”、“二选联动机制”等制度安排的方式进行调整，以期协调两种权力在村级治理中的关系。

这两种方向的努力具有一个共同的特点，就是仍然都是遵循着“深化民主机制必将改善治理面貌”这样一个思路进行的。但是，这种思路面临着如下几个方面的困难或者说问题：

首先，在中国广袤的农村地区实行的县或乡一级的直接选举是否能够建立在农民对县政或乡政拥有充分信息资源的基础之上？政务信息的公开化与选民对于相关信息的充分掌握对于保证民主选举的合理性是至关重要的。根据世界各国民主实践的规律，实现这一点需要以相关范围内的公民社会的成熟发展为基础。对于此处所讨论的乡或县级直接选举而言，这就需要在乡或县的范围内存在一个以某种共同体认同为基础、具备足以承担本地区范围内的信息交流职能的公开媒体的地区性公民社会。对于仅限于村落范围内的村民自治而言，它同样需要上述这种地区性的公民社会。村民自治之所以在这些年里蓬勃发展，并且确实完成了某些它所能完成的村级社会事务管理职能，与其较小的地域范围与村民间较为紧密的利益与情感联系是分不开的。但是，当我们将视线转向更大范围内的乡或县级政治结构时，我们却很难找到表明上述这种地区性公民社会存在的足够依据。而在这种情况下假如贸然推行某种较为彻底的直接选举制度，其后果很有可能是以传统宗族势力或者狭隘地方势力经由民主程序的抬头。

其次，即使在解决了上述困难、实现了乡或县一级民主选举的理想情况下，由于必须坚持党的领导，仍然可能出现上文所述“具有民主属性的权力实际上只是准公共权力”这种颇为尴尬的局面。实际上，与此类似的局面业已为研究农村问题的中外学者所注意到。而通过“两票制”、“二选联动机制”等制度方式进行两种政治权力间的关系调整被视为解决这一问题的出路。但是，即使当村一级的横向权力结构通过以上方式得到理顺后，仍然存在着来自乡、县的党的领导与党外权力结构之间的关系问题。不妨设想一下某种较为极端、但却充分揭示问题所在的情形：如果某一村落经由村委会选举与村党支部选举之间的互动关系产生出来的村级两委领导，经过上级部门的考察发现存在较为严重的宗族把持倾向，那么此时是应当坚持具备正当性的民主程序所产生的结果呢，还是应当依据看上去不那么民主、但却具备合理性的独立判断，将这种选举结果视为无效？另外一种同样比较极端的可能性是：如果来自上级的某一权力行为实际上是不正当的权力行使，具有以权谋私等腐败因素，那么，即使村级两委坚持原则，他们是否具备足够的力量抵制这种自上而下的公共权力不正当行使？

三、制度创新的思路

关于农村基层公共权力构建这一问题的具体制度安排应该由专文加以论述，此处拟依据上面的分析，提出一些改革思路，希望能对当前的农村问题研究有所启发。

首先，正如前面已经说明的那样，通过正当行使国家暴力来维持社会的基本秩序是国家这一政治结构的基本职能，也是国家之所以成为国家、区别于其他政治结构的根本原因所在。因此，改善治理状况首先必须完成好国家的这一基本职能，将原先带有全能主义色彩的国家转变为专注于提供公共产品、其中首先是正当的公共权力的现代国家，“在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力，在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力。”[2]

其次，政治权力向社会提取物质资源、其中首先是财政收入的渠道必须尽可能地加以统一。财政收入是支持国家政治权力的主要物质资源，如何安排好财政收入的征收与利用对于改善一个国家的治理状况具有至关重要的作用。事实上，当前我国农村中存在的公共权力相对缺失或者说不正当行使，在很大程度上与国家在农村，尤其是基层农村的财政收入没有合理安排有关，而其中首先又是与财政收入的征收权过于分散、无序紧密相关。所谓“一税轻，二税（乡统筹）重，三税四税（村提留）无底洞”正反映了这种情况。因此，当前所进行的“费改税”的进程有必要坚持下去。除了减轻农民负担的理由之外，还因为征税本身是一项必须以国家暴力为后盾的政治行为。因此，征税权的分散事实上反映出本应具有国家垄断性质的国家暴力的分散，也就是最为核心的公共权力的力量分散。这一方面削弱正当的公共权力的力量，另一方面导致非正当权力的滋生；一方面是国家财政在许多场合下捉襟见肘，另一方面则是许多官僚机构及官员个人的“富有”。

第三，如果说通过“费改税”等方式统一财政权，还只是解决了正当公共权力构建的外围条件的话，那么，对于构建正当的公共权力具有直接影响的则是公共权力系统内部的监督、制约机制的建立。在这一问题上的基本思路是加强党组织的纪律监察功能，深化党政分开的政治体制改革，党在逐步退出对于社会事务的直接管理的同时，强化对从事实际管理工作的政府部门及其公务员的监督。从这个角度来看，对于村级两委的选举，采取先通过全体村民投信任票、再通过村党支部成员投选举票的“两票制”有其可商榷之处，因为它试图将村级社会、经济事务的管理直接交由村级党组织进行，具有回复到党政不分、以党代政的老路上的倾向。

第四，尽管村民自治难以承担构建正当的农村基层公共权力的任务，但这并不意味着村民自治在适合我国现代化进程的政治结构中毫无地位。简单说来，它的独有功能在于对农村基层，尤其是村一级社会事务的管理。按照现代国家理论，众多技术性的社会事务管理是由专门的官僚机构来完成，因为它具有职业化的特点，通过等级制的组织结构和职业官僚的专业知识达成良好的管理成效。但是，对于农村基层事务而言，尤其是村一级的基层社会事务而言，它所涉及的事务很少需要管理者具备非常高深的专业知识和管理经验，由村民自治来完成是可行的，而且具有便于村民监督以及降低维持专门的官僚组织所需要的制度成本的优点。

[1]王金洪．中国农村村民自治制度的民主属性何以成立[J]．华南师范大学学报:社科版,2002(3)．

[2]李强．后全能体制下现代国家的构建[J]．战略与管理,2001(6)．

（作者单位：北京师范大学哲学学院、价值与文化研究中心）