传承与发展：合作治理模式与官僚制之结合

李 渊

传承与发展：合作治理模式与官僚制之结合

李 渊

20世纪80年代新公共管理兴起，对传统官僚制政府的低效率、僵化死板、过度集权等提出了严厉的批评，并且提出了许多新的替代官僚制的模式，这其中尤其以政府的合作治理模式最为突出。经过30多年的发展，政府治理模式无论是从理论上还是实践上都显示出了无与伦比的活力，但是也存在不少问题。文章将通过探讨合作治理模式中存在的一些不足来结合传统官僚制的有意义的价值，使两者能够有效地结合，从而更好地实现合作治理。

合作治理 官僚制 官僚制与合作治理的结合

20世纪80年代中期经济全球化的出现，层出不穷的全球问题的困扰，社会危机以及政府财政危机等的浮现，再加上新公共管理作为理论上的支持，在全球范围内掀起了一轮全新的政府行政体制改革。在这轮改革中政府走向合作治理成为一种必然的趋势，许多国家的行政体制朝着合作治理的模式发展。在我国，陈振明教授对治理下了这样的定义：治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。从陈振明教授的定义中以及在现实的实践中我们都可以发现合作治理具有先天性的优势。其多中心的主体意味着政府所提供的服务可以由多数方来供应，多方提供必定使政府的效率大大提高 ，正好适应了市场经济的需求。同时多方的供应者将会极大程度的分散政府的财政风险，并且可以扩大资金的来源渠道，较好地降低了政府的成本。在治理中，往往意味着政府权力的分散，政府将一部分权力 分给非政府部门，一方面可以提高效率，另一方面则体现出政府在追求民主性和灵活性方面所做的努力。当然合作治理模式最大的优点便是，曾经仅仅作为政府服务获得者的公民可以真正参与到治理中，可以对重要决策发表自己的意见，执行共同制定出的政策，可以将作为国家主人的权利在现实中发挥出来；同时在治理模式下公众可以对自己所获得的服务进行选择，这也正符合其该模式中所涉及到的公共选择理论。合作治理模式在理论上不断完善，在实践中也不断前行，对当代政府管理起着无比重要的意义，仍将在政府未来的管理模式中发挥着重要的作用。

一、合作治理模式之检视

合作治理模式作为当代政府进行社会管理的重要模式之一，其本质内涵强调多中心主体分享权力共同提供公共服务与公共产品。作为一种被各国行政体制改革所普遍采用的模式，可以有效地满足市场经济下所要求的高效率、低成本、和灵活性等。但是，随着合作治理模式在实践中的普遍推广，其问题也越来越多的显现出来了。本文笔者将从以下几个方面进行分析：

（1）权力的合法性问题：在合作治理模式中，存在着分权的问题，简言之就是将政府的公权力部分分给合作治理中其他的中心主体。而这其中一方面涉及到了其他主体获得权力来源合法性的问题。政府所拥有的公权力归根结底是由人民授予的，而其他主体所获得的权力来自政府，而这个过程是否得到人民所选举产生的代表的同意或者人民的同意，这在一定程度上违背了民主社会下所有权力属于人民的原理。另一方面，在权力的使用过程中使权力部分丧失其合法性。合作治理中的部分主体利用获得的权力去谋取自己的私利，而这就与最初的法律精神和为人民提供服务的原则相矛盾，即权力被滥用失去了其合法性。

（2）责任性问题：在合作治理模式中所蕴含的责任性问题，本文笔者认为也涉及到两个方面。一方面是责任模糊的问题，众多的主体决策，众多的主体一起执行，往往在决策失灵或者所提供的公共产品出现问题之时，无法确定责任主体，从而造成责任界限的模糊性。另一方面，即为责任变小。传统官僚制下政府负责提供公共服务，所以政府承担着所有的责任。但是在治理中，承担责任者变成了各个中心的主体，随着主体越来越多慢慢地各方所承担的责任越来越少，直至感到不存在责任。即责任的不断分散到责任的最终消失。

（3）效果性问题：在合作治理中，往往存在着众多的体系，各自为政的集团，而这其中往往会涉及到更多的利益，利益的不均将导致最终的效果性问题。最为明显的一个例子即为“疫苗事件”，强调效率，强调成本的同时，忽略了质量，直接危害到全体公众的巨大利益。不忍直视的效果背后却是规范性问题的存在，程序是否规范，是否有统一的标准等等。

（4）对公务员队伍的损害：在合作治理中，公务员也仅仅是进行社会管理的一个主体而已，不再是官僚制下一种让人尊敬而又渴望的职业。随着公务员自身作用的弱化，使得公务员内在的职业荣誉，以及道德荣誉都在慢慢消减。并且公务员对工作的热情、敬业都慢慢潜伏着内在的危机，因为他们内心的责任和忠诚都在慢慢消失，更可怕的是对公共利益的追求也在慢慢减弱。除此之外，公务员往往在合作治理模式下，承担着不应承担的责任。无论是决策的失灵，还是公共产品的质量问题，公务员都不应承担全部的责任，因为权力分散所造成的责任主体早已有所区分。但是，社会公众不管这些，往往把公务员队伍作为一切的根源，这本身就是一种无形的伤害。

合作治理模式下存在的种种问题，说明合作治理模式也是需要慢慢地完善的。而在完善过程中，我们既需要在实践中积累经验，也需要不断吸收其他的理论与思想来融入到合作治理模式中，使合作治理模式更加完善。

二、传承与发展

合作治理模式的提出与发展，基本是否定传统官僚制的。但是从现实中的来看，传统的官僚制并不是一无所用，其本来的一些内在特征还是值得借鉴与参考的，例如对责任与忠诚的强调等。本文笔者借鉴官僚制的有用价值，提出一些新的观点，促进合作治理模式的发展与完善。

（1）建立一种全新的层级体系。传统的官僚制所强调的层级制或许太过僵化，太过程序化，导致失去了效率，但是其体系还是值得我们借鉴的。新建的这种体系应以各方主体在本质上以平等为基础，但是这种平等是享有权利义务的平等，各方主体共享权力，共享资源，共同决策，共同管理。但是这种体系在地位上要求不平等，强调政府处在较高级，而其他主体处在同一个级别，处在较高级别的政府不像传统的层级制一样，政府控制一切，而是使政府起到一个协调作用，总揽全局的作用。这样就可以避免合作治理中的各自为政，各自利益至上，没有一个统一的标准的缺憾，同时也可以再次激发公务员队伍的积极性，从而更高效，更便捷。

（2）强调部分集权。传统官僚制强调集权，只不过是这种集权的程度过大，导致慢慢被社会所遗弃。我们这所强调的集权是为了解决合作治理中分散出去的权力被滥用，且无法控制的局面。政府手中的权力必须保证所分出去的权力在必要时候可以控制住分散出去的权力，即权力的分散需要一个度，而不是盲目的分权。这样就可以避免合作模式中分权所造成的权力的滥用，用公权力谋私利的局面，同时也可以保证其他主体使用权力时所具有的一种合法性。

（3）强调责任，培育忠诚。传统官僚制中的责任制和忠诚度完全可以应用到合作治理模式下，而这也正是目前合作治理模式所欠缺的。通过责任制使各个主体所享有权力的同时承担相当的责任，对自己所负责的部分承担明确的责任。在责任制下政府应该发挥一个考核的作用，使责任制真正能够落到实处。培育忠诚，就是在合作治理模型中强调一种价值观，这种价值观包括奉献、敬业、为民服务、追求公共利益等等。而培育这种价值观则可以通过建立学习型组织来实现，而学习型组织的主体也就是合作治理的主体。

三、结语

合作治理模式的缺陷可以通过吸收传统官僚制中的积极部分来弥补，从而使合作治理模式变得更加完善。建立一种全新层级体制，强调部分集权，强化责任制和培育价值观的合作治理模式，必定会在获得更高效率的同时强化其内在的价值，在社会管理中发挥更大的作用。当然也不可否认由于社会的不断向前发展，合作治理模式还会暴露出其他的问题，但是合作治理模式也将会在问题的基础上不断完善。

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（作者单位：中国矿业大学 ）