解决海南场社土地纠纷的对策与建议——基于海南省琼海市的调查分析

李 钊

解决海南场社土地纠纷的对策与建议
——基于海南省琼海市的调查分析

李 钊

场社土地纠纷是指国营农场与周边农村围绕土地权属、使用等问题所产生的纠纷。它具有纠纷范围广、盘根错节，纠纷比重大、矛盾尖锐,持续时间长、成因复杂等特点。对场社土地纠纷问题的探讨，现有研究主要居于两种理论视角，即产权残缺的制度性视角、调解滞后的治理性视角。在情况万千、现象繁杂的场社土地纠纷问题面前，制度性视角及治理性视角本身所具有的宏观性、静态化特征已经难以满足解决问题的需要，这就需要通过微观层面个体性的视角，立足于土地自身所具有的保障功能与增值功能基础上，研究农民与农场土地利益博弈的动态过程、心理特征和行为逻辑，从而采取相应的策略加以解决。

场社土地纠纷；海南省；琼海市；对策建议

2015年11月27日，中共中央、国务院下发了《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，明确要求强化农垦土地权益保护，严肃查处非法侵占农垦土地行为，用3年左右时间基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任务。海南省委省政府结合海南农垦存在的问题，颁布了《关于推进新一轮海南农垦改革发展的实施意见》，强调进一步优化海南农垦土地政策，依法妥善处理农垦土地遗留问题，严禁非法侵占农垦土地，以推进农垦集团化、企业化改革。笔者主持并全程参与海南省社科联2016年年度资助课题《海南场社土地纠纷问题研究》调研，课题组以琼海市辖区东升、东红、东平、东太、南俸5个国营农场作为调研对象，通过实地走访、深度访谈、资料搜索和案例剖析，笔者发现，时至今日，场社土地纠纷仍是农垦土地遗留问题的重点与难点，是新一轮海南农垦改革发展能否顺利推进的关键，应下大力气，切实解决。

一、存在问题

（一）纠纷范围广，盘根错节

海南省18个市县普遍存在场社土地纠纷，涉及92个国营农场、100多个其他国营农林牧场、5000多个农民集体经济组织，以及场社关系、军地关系、林权管理、行政界线等各方面因素，常常与地方利益、部门利益、民族利益、宗族利益混杂在一起，有些甚至被封建宗教迷信以及各种不法犯罪分子所利用，情况十分复杂。

（二）纠纷比重大，矛盾尖锐

随着人口增加和经济发展，对土地的需求骤增，使土地矛盾更加尖锐，土地纠纷频繁发生，不少纠纷演变成群体性事件或恶性流血事件。公安部门的资料显示，2001年以来，因土地权属纠纷引发的群体性事件占全省群体性事件总数的30%以上。一些案件冲突激烈，损失巨大，造成恶劣影响。如澄迈县红光农场与黄龙村之间，从20世纪60年代开始，土地权属纠纷不断，2002年3月发生流血事件，造成1死3伤。根据相关研究，自1997年后，海南场社土地权属纠纷发案率猛增，1997年至2001年之间共发生纠纷11603起，平均每年2000多起，2002年后，虽然得到一定缓解，但每年仍有1000起左右。

（三）持续时间长，成因复杂

海南省农场土地确权工作客观存在的问题比预想的要多得多、复杂得多，主要原因是土地权属普遍缺乏证明资料，地形地貌复杂，历史遗留问题多。海南省的土地在土改时仅颁发了10%左右的土地证，有些地方仍按祖宗地使用土地；合作化、人民公社化时期土地频繁调整，很少留下凭据；1962年“四固定”不彻底，没有留下文字材料；各历史时期国营农场成立过程中划拨土地手续过于粗陋，与周边农村矛盾尖锐，而且长时间没有得到解决；历史上几个阶段对土地的划拨和流转过程遗留的权利和义务不对等、部分地区土地资源拥有严重不均，以及基层政府和土地权益人重视不够等。与此同时，土地对于农民有着极其重要的保障功能，尤其是，经济发展以及城镇化进程带来的土地增值利益巨大，农民对于分享土地增值利益有着强烈的渴望，土地价值成为场社土地纠纷的动力来源。农民依赖土地的情结牢固，其特有的权属观念，即实际占有，为其占有农场土地提供内在思维逻辑。随着市场经济以及社会转型的冲击，农场职工个体对农场共同体的认同感、归属感逐渐弱化，农场社会化程度逐步加深，从而造成了行动能力的低下，导致农民占用农场土地从最初小心翼翼试探性“暗夺”到后来明目张胆半公开式“明抢”，使得事态难以控制。在现实当中，很多案件一拖就是几十年。

就琼海市场社土地纠纷情况来看，形势同样严峻，亦具有纠纷范围广泛、主体多样、时间持久等特点。

1.范围广泛。随着经济和城镇化发展，土地作为一种不可再生的资源，增值效应越发明显，各方利益争执纠集到里面。一方面，农场与农民之间，农场与村委会、当地政府之间，主体范围逐渐扩大；另一方面，涉及纠纷土地面积巨大。根据东升、东红、东太、东平等4个农场的数据统计，截至2016年底，4个农场与周边农村存在纠纷的土地达56814.44亩，尚未确权的土地33155.46亩。

2.主体多样。纠纷主体多样性体现在个体、集体、政府三大类上。通过对土地纠纷案例分析，这三大类主体可以细分为农民个人与农场、农村集体与农场、地方政府与农场等，纠纷主体呈多样化。

3.时间持久。纠纷主体的多样性使纠纷案件发生成因更具复杂性，同时，不同纠纷主体在面对土地纠纷时候都会竭力争取自己的利益，使纠纷解决方案在落实时遇到很大阻力，往往久拖不决。

二、对策建议

（一）尽快完善农垦土地的确权登记工作

针对上一轮海南省农村土地确权登记农垦土地确权存在的问题，要根据存在问题的根源，农垦（农场）应主动介入，与各级地方政府以及国土、林业等相关部门积极互动，尽快组织力量把复杂情况摸清楚。针对存在场社纠纷的土地，本着“尊重历史、面对现实、互利互让”的原则，妥善处理和化解矛盾,消除纠纷土地的存量，解决场社土地纠纷的历史遗留问题，力争用3年时间基本完成农垦土地确权登记发证任务，确保土地权属清晰。

（二）加快土地信息系统建设

上一轮海南省农村土地确权登记农垦土地确权工作之所以十分艰难，原因之一就是农场土地成立时期土地手续过于粗陋，缺少明确的土地界线登记，普遍缺乏证明资料，地形地貌复杂，且管理手段落后。为了对农场土地全面准确及时的了解，有必要建立农场土地信息系统。一方面，对农场现有土地和使用情况要建立数据信息；另一方面，对场社纠纷的土地要有数据体现。解决这个问题，可以利用卫星定位等高科技手段，对农场土地建立包括土地类型、权属界线、利用现状等各方面资料信息的土地数据库。收录每一地块的位置、面积、类别、等级等基本信息，在此基础上形成地籍图、土地利用现状图。此外，还可以建立土地开发和承包租赁数据库，记载土地利用、项目开发、项目收益以及土地承包租赁、租金缴交等动态数据信息，实行“信息管地”。根据每一地块的生产经营、权属变化等情况，利用高科技手段的及时性、准确性，即时更新，形成数据进行保存，实时反映监测动态，全程管控和动态监管，为土地纠纷的预防与解决提供技术保障。

（三）不断完善土地经营管理

1.开展土地承包租赁专项清理整顿。不少农场土地承包租赁方面存在面积过大、期限过长、租金过低等问题，以及破坏环境资源等行为。为此，应开展土地承包租赁专项清理整顿。针对农场土地承包租赁中存在面积过大、期限过长、租金过低的问题，按照“尊重历史、实事求是”的原则，依法依规妥善处理。对拖欠租金、擅自改变土地用途、破坏生态环境等不符合协约行为，依法解除合同，并收回土地。对被私垦私占的农场土地，要坚决收回。领导干部在清理土地问题时，要起带头作用，主动退回不合理的承包土地或私垦私占的土地，及早解决农场内部土地资源分配不公的现象，使农场的土地合理分配。同时，规范土地承包租赁管理，加大审计力度，实行财务公开，接受社会监督。

2.深化农场土地承包经营制度改革。在场社土地纠纷中，农场土地使用主体的模糊化使得在和明晰的农村个体使用者利益争夺时缺乏优势。对此，农场土地使用权下放给农场员工，让模糊的使用者清晰化，个体利益对抗个体利益，这样才能解决农场土地不断被农村占用的问题。具体操作如下：（1）农场闲置土地对职工发包。在东升农场调研时发现，产生纠纷的土地大部分是因为之前闲置而被周边村民占用耕作的，主要原因是农场作为一个庞大的生产经营主体，对土地进行规划耕作手续繁琐，缺乏灵活性，其流程耗时过长。这样，不仅造成土地闲置浪费，还给农民侵占提供可乘之机。在农场经济效益日渐下滑的当今，把闲置土地承包给农场职工生产经营，既能预防土地被侵占，又能增加农场的经济收入。（2）农场种植区划区域负责。这类种植区划区域负责不同于现今的连队作业区域负责制，是连队作业区域负责的基础上，每一地块具体细化到职工个体负责经营，经营所得按比例上交给农场，剩下的归个人。如此，可充分激发职工生产的积极性，防止村民对农场土地进行侵占。

3.完善“基本田”和“经营田”制度。“基本田”即职工生活基本保障田，分配对象为具有农场户籍，在劳动年龄范围内，实际参加生产经营活动的农业从业人员，以及有劳动能力的残疾人员（免地租）。农场是一个以土地经营为主的生产单位，土地经营是农场群体生产生活的基础。农场土地每块地块都应有责任主体，守土有责。为了既解决农场职工生产经营，又避免农场土地被农民占用，可按照“均衡分配、公平公正”的原则，规范“基本田”和“经营田”分配制度。“基本田”应优先分配给无地的职工家庭，特别是就业困难的家庭，确保每个职工家庭都有自己的“基本田”。对“经营田”实行承包或租赁，以增加农场职工“基本田”以外的收入。

（四）完善机构，加强土地纠纷调处的监管

场社土地纠纷涉及面广、时间持久、成因复杂，仅靠农场与周边农村的交涉根本无法解决。所以，要建立完善的机制，充分发挥农场、地方各级政府、各部门在土地纠纷处理中的作用，联手处理问题。

1.建立联合机构。建立土地纠纷调处联合机构，按法律赋予各自的职责，明确分工，确保每宗纠纷的土地一一对应落实到相应的部门，限期解决。涉及到多个部门的土地纠纷案件，由国土部门牵头，其他相关部门密切配合，依法处理。

2.实行领导责任制。对具体划归各部门的土地纠纷案件，责任部门的主要领导要亲自过问，分管领导具体抓落实。主要领导是第一责任人，分管领导是直接负责人。

3.实行土地纠纷调处监督机制。定期召开联席会议，听取情况汇报，发现不作为、及时通报，挂牌督办、限时办理，逾期则严厉问责。

4.建立土地纠纷处理评估体系。评估体系内容要点应包括负责部门在处理问题过程当事人的满意度如何、所解决的问题、未能解决的问题、未能解决的原因和建议等等。

这样，才能直观的了解纠纷处理程度、纠纷难点，总结经验，以便于实现监管的长效性。

（五）推进农场社会转型，重建农场共同体

1.推进农场社会管理属地化。长期以来，农场由农垦总局统一管理，随着社会经济的转型，农场的生存与发展面临的压力随之加大，农场经济融入场外社会经济势在必行。如何实现农场从封闭性社会向开放性社会的变迁与发展？笔者认为，可将农场的社会管理和公共职能纳入所在市县统一管理，切实解决其机构编制、人员安置、工作经费等问题。尤其是农场在职在岗人员的安置，他们长期身处基层，熟悉基层工作，工作经验丰富，大多年富力强，可就地划归乡镇或社区，保留相应的政治及对应的经济待遇，充分发挥其主观能动性及工作积极性，确保工作有序衔接，职能履行到位。人口比较多的场总部或大一点的农场，可以设立“镇”，像连队这样级别的，可以设为“社区”或“居委会”。在农场社会属地化过程中，包括公共职能部门、学校、医院、养老、住房保障等，统一由市县管理。

2.推进农场经营模式的改革。按照目前市场经济的发展趋势，实行农场集团化、企业化管理是最佳的选择。农垦系统在海南经济方面优势独特，人多、地广、资源丰富，可联合构建集团公司，由集团—农场—连队—家庭四级组成。集团公司以现代化企业管理制度，建立农场职工与农场，农场与集团之间合作机制，以入股分红的形式，实行职工与农场、集团之间利益共享，风险同担。集团公司可宏观调控，因地制宜，以多种模式经营。如采取农业综合体的经营模式，利用农垦系统独特的资源禀赋，扩展休闲农庄、农产品种植、生态农业观光、休闲旅游等产业，进一步挖掘农垦经济发展的潜力。在用人时，保证职工优先，就业优先。建立激励机制，鼓励技术创新，提高经济效益。员工工作有着落，养老有保障，生活有奔头了，自然而然就会增强员工对农场的认同感和归属感。

3.推进农场社会转型。社会转型的主体是社会结构，具体内容包括观念转变、结构转换、机制转轨和利益调整。农场社会转型不仅仅是某些单向发展指标的实现，而是一种全面的结构状态的过渡。推进农场社会转型，就是让农场融入当地，实现农场地方互助共赢。在当前经济形势下，农场社会不可能作为一个封闭社会独立存在，为了自身的生存发展，农场应该转变思维，积极进行结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变，利用农场的土地资源、人力资源、作业优势等，与当地社会合作交流，如土地联营、技术培训，互相扶持，尽快地融入到当地社会的经济市场中，从而实现农场地方之间优势互补，联手互助，合作共赢。

（六）解决农场周边农村存在的相关问题

1.加快推进农村城镇化进程。推进农村城镇化，不仅能让农民获得物质的满足，它还有着更深层次的意义，即对“民间法”的破除。农民对法律法规的排斥不能简单的理解为其法律观念淡薄，农民有自己一套看待事物的思想。这套思想已经渗透到他们日常生活的方方面面，历经几千年，沿用至今，已形成一种“集体无意识”，它植根的土壤在于农村物质基础的贫乏性以及面对自然灾害的脆弱性。推进农村城镇化，能使农民之间发生更多经济利益的联系，让他们逐步的意识到解决土地纠纷，依靠模糊、暧昧的“民间法”已经不可靠。农村城镇化可为农民法律意识培养提供植根的土壤。

2.加大土地法律法规普及教育力度。推进农村城镇化是农民法律意识培养的一个重要途径，但不能简单地等待农村城镇化后才进行农民法律意识的培养。普法教育是一个思想观念潜移默化的过程，任何时候都需要进行，只是农村城镇化后法律法规更容易被农民所接受，进而体现到行为中来。普法教育的主要目的，就是要让农民充分认识到国家对待土地纠纷有一套不同于“民间法”的具有规范性、强制性的“国家法”，使农民对待占地行为先要考虑到法律后果。根据调查数据统计显示，琼海市农民对国家现行的土地管理法律法规了解甚少，对土地权属等法规常识能正确理解的农民不到40%，98%以上的农民希望进行法律法规普及教育。因此，普法教育应成为各级地方党委政府的一项重要工作，使之成为制度化、常态化。

3.探索与完善农村社会保障机制。无论社会如何变迁，法规政策如何规定，农民始终认为，他们对于土地拥有两项无可置疑的权利，即生存权和发展权。因此，当政府需要征收土地时，必须尽到帮助他们重新获得生存和发展所需的责任和义务。现行的土地征收补偿制度，政府的一次性补偿中，一般仅操心失地农民的基本生存问题，主要是养老问题，对长远的发展关注不够，长远生计考虑不足，对于货币的贬值、生活费用的上升、医疗风险的不确定性难以准确测算。对被征地农民的不断抗争和维权，政府应该思考：在征地补偿时，如何解决失地农民生活保障之忧，消除农民对土地养老的依赖。

4.切实解决失地农民的就业问题。农民依赖土地生存发展，一旦失去土地，无业可就，生存无着落，矛盾就无法解决。因此，解决失地农民的就业问题不容忽视。根据调研发现，失地农民因受限于受教育程度及掌握的技能水平，大多数只能选择依靠从事体力劳动的建筑工、生产操作工、餐饮服务员、保安以及灵活就业等主要依靠体力劳动的岗位就业，工作不稳定，收入比较低，甚至出现劳动时长，工资不保障，个人权益、尊严得不到维护，更谈不上其他福利保障。这就需要政府考虑对失地农民的就业安排问题，在被征地的地方优先考虑这些农民，必要时，可以给他们提供岗位技能培训，解决他们的后顾之忧。

5.妥善处置农民占地的存量问题。农民占用农场土地原因复杂，不能简单理解为其法律观念淡薄，从20世纪80年代初其占用农场土地的开始萌芽可看出，其中，既有农民依赖土地的情结，又有其对此时期国家鼓励对于荒芜之地“谁开发、谁受益”政策的误解，也有体制弊病及农场自身监管缺位、农场经营管理与拥有土地资源不对称等历史原因。因此，应以新一轮农垦改革为契机，全面清理农民占地的存量，区分情况，区别对待，特别是针对现被农民实际占有，且种植长期农作物的这部分土地，可向农民优惠发包，签订承包合同，或者委托占地农村集体所在的村（居）委会代管，土地承包租金用于支持地方农村经济建设。这样，一方面，可缓解农民的抵触情绪，达成场社双方认同基础上的法理共识，减轻农场土地确权难度，减少农场被占土地存量；另一方面，可多一点人文关怀，为农场逐步融入当地社会，实现互助共赢，创造和谐的社会环境。

当这五个方面的问题落实解决了，农民占有土地的动机和意识就不会那么强烈，场社土地纠纷的案率必然逐渐减少，并最终为场社土地纠纷的彻底解决奠定基础。

（作者单位：中共琼海市委党校）

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