生态保护视角下海南农垦橡胶林地权利制度的法律完善

2017-11-24唐欣瑜

新东方 2017年4期

唐欣瑜陈昕

唐欣瑜陈昕

橡胶林地权利制度主要是指规范种植橡胶林土地的归属、利用、分类经营及生态效益补偿等制度的总称。现实中海南农垦的橡胶林地权利制度与生态环境保护产生了一系列冲突，应在生态保护的视角下从妥善解决橡胶林地权属纠纷，落实生态责任主体、完善橡胶林地承包经营体制，重视生态效益、合理调整橡胶林地分类经营结构，健全生态补偿机制、加强橡胶林下经济的土地管理，维护生态平衡四个方面完善海南农垦的橡胶林地权利制度。

生态保护；橡胶林地；权利制度

林木的种植有别于粮食种植的实用性与经济性，林木组成的森林因其涵养水源、防止水土流失、调节气候、维持生态平衡等多项功能而具备维护生态系统的特殊意义［1］，而不仅仅只为解决木材生产等经济问题。海南是四面环海的岛屿省份，森林作为陆地生态系统的主体，而林地作为森林资源的基础依托，在林业发展、改善生态环境和促进可持续发展中具有不可替代的作用。海南农垦的橡胶种植面积约353万亩，占全国的30%左右，覆盖海南省17个市县。在以往的研究中，对橡胶林使用的土地往往着力于承包经营制度、国有资产管理制度的完善［2］，而没有对橡胶林地与生态保护的关系给予相应的关注。森林资源之于生态环境保护的重要意义并不因为其权利归属的不同而有所差异，甚至在某种程度上，生态保护应当获得更多的重视。橡胶林是海南热带雨林资源中重要的一类，笔者立足于生态保护的视角，对现行橡胶林地的归属、利用、分类经营等制度可能与生态保护产生的冲突进行反思，并基于这种思考提出有针对性的解决方案。

一、橡胶林在海南农垦土地中的生态效益与权利来源

（一）橡胶林的生态功能

早在20世纪80年代，联合国人与生物圈委员会将海南天然橡胶基地誉为建设以橡胶人工林生态取代低质低效的热带灌丛草地生态的最佳系统。橡胶林是典型的热带人工林生态系统，以橡胶树为主的林木覆盖，在提高森林覆盖率、涵养水源、保持水土、维护热带地区生态平衡等方面发挥了重要作用。与一般的林木相比，橡胶林种植成林后因枝叶茂密而具备较高的郁闭度，对于热带地区多发雨水对土壤的直接冲刷，郁闭度可以起到遮盖作用，从而维护地表植被和枯枝落叶的覆盖完整度，具备健全的水土生态维持系统和土壤保持功能。橡胶林经过几十年的发展，已经形成了相对稳定、多样的生态系统［3］，其改善区域小气候、涵养水源的生态服务功能基本能达到天然林的效果。因此，尽管从整体上看，对于天然林而言橡胶林的生态服务功能价值还是有所降低，但降低的这部分生态服务功能可被视为与产生的数倍经济和社会服务功能价值抵换的结果。

（二）海南农垦橡胶林土地的权利现状

作为我国最大的天然橡胶生产基地，海南农垦的设立目的就是生产我国急需的橡胶战略物资，因而橡胶种植是其主要任务。在海南，种植橡胶林的土地原来是通过国家划拨给国营农场的方式进行生产经营的。海南农垦改革以后，组建了海南天然橡胶产业集团股份有限公司（简称海胶），对于大部分的橡胶林使用的土地，由海南省农垦总公司向省国土管理部门申请，将划拨给农场使用的国有土地使用权统一授予农垦总公司经营，由农垦总公司与海胶签订长期土地承包协议，由海胶对这部分土地实行承包经营，最后海胶集团再以岗位承包的方式交由农垦职工家庭进行承包经营［4］。因此，在《海南天然橡胶产业集团股份有限公司关于规范胶原土地管理的意见》（海胶字[2014]90号）中明确将橡胶林使用的胶园土地定义为：“海胶集团依法获得土地承包经营权的土地，主要用于橡胶林及防护林的相关生产经营活动。”

海南农垦的橡胶林地面积占海南岛森林总面积的 21.7%［5］，有学者做过相关统计：“海南农垦橡胶林生态系统服务价值在121.43×108元，占海南省生产总值的8.2%，其中经济价值为24.51×108元，占总价值的20.2%；生态价值为59.52×108元；占总价值的49.01%；社会经济价值为37.40×108元，占总价值的30.8%。”［6］海南橡胶林的可持续发展对我国天然橡胶事业具有重要的作用，在海南生态环境维护上也是举足轻重的。

二、橡胶林地的权属、利用、管理制度与生态环境保护的冲突

规范种植橡胶林土地的归属、利用、分类经营及生态效益补偿等制度共同组成橡胶林地权利制度，后者是前述的总称。由于橡胶林在热带雨林生态系统中地位突出，如果只是一味考虑橡胶林土地利用的经济效益而有意无意地忽视其可能对生态环境带来的不利影响，不仅其原本具备的改善生态环境作用受到限制，还会带来新的破坏，对海南省的生态建设乃至全国的热带雨林资源生态保护而言是有害的。

（一）橡胶林地权属纠纷导致生态保护责任难以落实

根据《海南天然橡胶产业集团股份有限公司关于规范胶原土地管理的意见》，海胶集团依法获得土地承包经营权的土地，涉及土地权属单位为农垦集团、属地农场、农垦下属投资公司、当地农村等。在这些土地权属单位之中，特别普遍和突出的是农垦与周围村庄林地的权属争议。这是一个历史遗留问题，由于早期的土地登记不到位，农垦橡胶林的种植与周边村庄互相影响，导致部分橡胶林尚存在权属争议、界限不清、属性混乱等问题。周边村庄侵占林地的现象相对更为严重，有的林地纠纷甚至导致橡胶林场出现“有地不能用、有树种不了”的尴尬处境，由此引发的毁坏橡胶林、偷采滥伐，甚至集体械斗的纠纷，林场的正常经营管理秩序受到干扰，同时也造成局部地区社会不稳定。权利主体位置空缺导致责任主体的虚置，会在一定程度上挫伤造林者的积极性，对于处于权属争议地区橡胶林地而言，不仅不利于生态保护责任的落实，更是影响和制约了橡胶林事业的可持续发展。

（二）橡胶林过度种植产生了生态危害

在传统的林木生态效益逻辑中，产生良好效应的锁链是：承包户积极种植→林木数量增加质量提高→生态系统改善。但是，并不能用其他天然林来看待橡胶林，因为橡胶树毕竟是人工林，而且是单一树种成片种植，如果规模过大，不仅不会提高生态质量，而且会破坏生态。橡胶的生长具备自身的特性，在进行橡胶林地开垦时，需要彻底清除胶林的杂草和杂木，以防止诱发橡胶树病虫害。其次，为便于经营管理，会对橡胶林生态系统进行较大的人工干扰，因为成片的橡胶林需要修建梯田、环山行、排水系统以及修建林间小道以便割胶，以及投产后管理人员需要定期的施肥、喷洒农药等。另一方面，基于生态效益的公共产品特性，通常是政府有责任向社会公众提供良好的生存与发展环境，而在没有事先约定的前提下，公民或企业所承担的是消极义务即不损害环境［7］。尽管海胶集团基于承包而享有橡胶林地的经营管理权利，也并不因此负担提供生态产品的积极义务。对于作为上市企业的海胶集团而言，由于现有法律并未规定其提供生态产品的法定义务，从主观角度，企业具有追逐利益最大化的合理性，因此也就缺乏关心生态效益的内部动机，在客观上投资经营橡胶林只能是出于经济目的。经营者追求经济利益而忽视生态效益的不科学经营方式可能造成的林种单一、水土流失、林地地力下降等破坏生态环境的后果。

（三）橡胶林地分类经营带来的生态隐忧

如前所述，海胶集团依法获得土地承包经营权的土地，主要用于橡胶林及防护林的相关生产经营活动。换言之，海胶集团的承包经营的林地还包括防护林。与橡胶林相比，防护林属于天然林，就森林的生态保护功能而言，天然林的价值要高于人工林，但天然林的经济价值却远远逊于作为人工林的橡胶林，利益的驱使让橡胶的种植盲目扩展，甚至占用了防护林的生态用地。也正是因为这个原因，有权决定在自己承包经营的土地上分类种植的海胶集团如果忽视防护林的生态价值，而采取替换种植单一的橡胶品种或减少防护林种植面积等片面追求经济效益种植方式，其不利影响将波及到整个海南林区的生态环境。尤其是新植或更新的胶园生态系统，由于树种单一，群落结构简单，易受干扰，自我调节能力差，加上自然、人为因素或者两者的共同影响，导致橡胶林人工生态系统的基本结构受到破坏，失去应有的平衡［8］。

（四）林下经济的土地利用造成的生态损害

为保证橡胶的产量，通常都会根据橡胶树的生长特点而按照一定的株行距种植成片的橡胶林。海胶集团为提高土地利用率和职工收入，规定可以在承包胶园的土地发展林下经济：对于内部职工发展林下经济，报海胶集团基地管理部备案；对外发包胶园土地发展林下经济的，须报海胶集团批准后再签订承包合同。海胶集团还对林下经济用地进行了限制：（1）不允许间种长期作物；（2）小苗胶园与2米以下的苗木区不允许间种香蕉等高杆短期作物；（3）种植1-2年生的短期经济作物，其中矮杆作物要离胶头1米以上，高杆作物要离胶头2米以上；（4）不能种植对土地地力有掠夺性的作物。虽然上述规定对林下种植有所限制，但并未涉及到林下养殖的问题，因没有考虑到可能由此带来的禽畜养殖污染。另一方面，橡胶林的林下经济必然会损害林地上的天然植被，除了所谓观光旅游可能对植被影响较小之外，林下作物需要使用的化学药品例如肥料、除草剂以及农药等在成片的面积上使用不可避免会产生水表污染，破坏树林涵养水源的功能。如果主张大力推进林下经济，尤其是在一些有坡度的山上发展林下经济，很难说不会造成水土流失等生态损害，这些损害在林地立地条件差的地区表现得尤其明显。

三、生态保护视角下海南农垦橡胶林地权利制度的法律完善

森林资源不仅具有经济上的可用性，其价值更体现在生态功能上［9］。正是这种双重属性导致海南农垦橡胶林地的使用和管理与生态环境保护产生冲突。对于海南农垦橡胶林地权利制度的完善，不能再单独从物权的角度出发，应当基于生态保护的视角促进橡胶林地经济效益、生态效益和社会效益的平衡。

（一）妥善解决橡胶林地权属纠纷，落实生态责任主体

根据《海南经济特区林地管理条例》的规定，林地所有者和使用者的合法权益受法律保护，林地权属争议由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府按照规定处理。妥善解决橡胶林地权属纠纷，其本质是对权利的初始分配和各方利益的协调，首先要从时间、面积以及侵占主体上查清侵占、非法占用橡胶林地的基本情况，计算林地争议纠纷产生后给双方造成的损失。基于大多橡胶林地权属纠纷是一些历史遗留问题，应当组织争议林场所在地的村组干部、林场负责人以及当时负责分山划界填证的知情人员在现场详细勘察农垦橡胶林场和当地各村组之间的山林土地地界，并及时将勘察结果以绘图的方式保存，最终由国土部门政府工作人员制作相关的证书和图纸以明晰四至，从源头上杜绝林地纠纷的产生。妥善解决橡胶林地权属纠纷是落实生态责任主体的前提，只有在产权清晰的情况下，建立起“国家所有，企业经营”的经营制度，理顺政府部门和橡胶林业经营企业之间关系，明确企业为集体生态责任主体，促使作为橡胶林资源产权的客体的生态环境得到有效的保护。

（二）完善橡胶林地承包经营体制，重视生态效益

就橡胶林地的直接承包者（原农垦职工）以及作为经营者的海胶集团来说，经营橡胶林地是职工借以生活的生存手段与海胶集团发展的立足点，橡胶林地可以直接为其产生经济价值。但事实上，橡胶林地之上经济、社会、生态三种价值功能集为一体，不能顾此失彼，而是协调并进。因此，应当通过完善胶园土地承包经营体制，明确橡胶林地的承包经营体制来承担更多的生态效益。其中，作为橡胶林国有土地直接发包方的海胶集团，可以通过承包合同加强与承包者（原农垦职工）的联系与约束，在承包合同中对承包经营权进行一定的限制，对承包方为追求橡胶产生的经济利益最大程度的优化而过度种植行为进行约束。重视橡胶林经济发展也必须确保其生态效益能够与经济效益和社会效益同步平衡。

（三）合理调整橡胶林地分类经营结构，健全生态补偿机制

橡胶的生长与培育都需要一定的技术与客观条件。一般而言，在海拔较高的地区进行橡胶开割、投产，时间就会相对延长，这些山坡或者山地被称之为劣等植胶地。例如，在超过海拔500米的山地种植橡胶，一些橡胶树达到15龄以上却仍然无法开割，造成资源浪费［10］。通常具有一定海拔高度地区大多为次生林地甚至是稀树草地，常风较大，且常受到台风的侵袭。如果一定要在这些地区植胶，必须先造林或留林，建设形成完整的防护林带网，起到抵挡常风、削弱台风的重要作用。因此，有必要从树种和林木的年龄的角度对海南农垦归属于海胶集团的胶园土地的现有林地展开一次全面而详细的调查，并将结果登记在档。随后再以“适地适种”为基本原则，从农垦之下各个分橡胶林场的实际情况出发，进行橡胶林地的经营结构调整，注重防护林与橡胶林之间的比例带来的生态效应。对于自然条件相对较差、气候变化频繁的胶园土地，不能一味只考虑种植橡胶或是砍林植胶，必须要胶林结合并通过项目建设等方式加大投入，增强防护林地的生态防护效益；而对于适宜种植橡胶林的土地，要根据林龄和山势、自然环境等，增加林地生产力，充分挖掘林地的潜力。

另一方面，要制定多元化的生态补偿方案。基于海南的整体环境，部分国家重点生态功能区将橡胶林划入生态公益林，但相应的生态效益补偿制度却没有建立起来。因此，健全已划入生态公益林的橡胶林生态补偿机制是政府基于公共利益在调整橡胶林地经营结构后的当务之急。具体而言，需要不断提高生态补偿的标准，提高相关主体的积极性。对承担保护责任的地方政府而言要进行财政补贴，对于承担保护责任的个人和企业而言，则要进行经济补偿，改变保护生态就会遭受经济损失的传统观念，让相关主体能从中受益。同时，可以实行政府投资购买生态效益，由政府财政出资购买这些地区的橡胶林，在并不收回橡胶林地的基础上并将收购后的橡胶林有计划分批次地更换成更适应水土保持和生物多样性维持的树林，由享有承包经营权的海胶集团负责落实、政府负责管护。

（四）加强橡胶林下经济的土地管理，维护生态平衡

根据《海南经济特区林地管理条例》中第22条的规定，在不改变林地性质、不破坏林木资源的前提下，公民、法人或者其他组织可以发展林下种植业，提高林地利用率。但是，至于如何提高利用率，如何实现林地林下经济的管理，如果按照林下经济实行承包经营的管理模式，当林下经济与橡胶林的承包经营自主权发生冲突时如何保障，就再无具体的规定了。因此，应当加强胶园土地的管理，不仅应当在《海南天然橡胶产业集团股份有限公司关于规范胶原土地管理的意见》中对林下种植的种类进行限制，因地制宜发展橡胶林下经济，并应明确一些生态环境相对脆弱的区域限制发展林下经济。对可能给生态环境产生较大影响的林下经济，经营者需要对此类行为可能造成的环境影响作出评估，在向有关部门提交环境影响评价报告方能进行林下经济的经营行为。有必要时，应对《海南经济特区林地管理条例》进行修改，在其中明确规定发展林下经济改变林地性质、破坏林木资源的法律责任，以便有效维护生态的平衡。

[1]梅影.基于生态保护立场集体林权流转法律规制研究[D].赣州：江西理工大学,2013:8-10.

[2]唐俐，解玉娟.海南农垦土地权属管理存在的问题与对策研究[J].行政与法，2012(1).

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[8]曾宪海，等.中国橡胶林的水土保持效应[J].中国农学通报，2010(3).

[9]赵绘宇.林权改革的生态风险及应对策略[J].法学，2009(12).

[10]陈桂珠.海南岛橡胶生态环境质量及其现状评价[J].生态科学，1983(2).

（欣瑜，海南师范大学法学院；陈昕，海南经济特区法治战略研究基地)

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