中国在南沙争端中面临情势及相关对策

李洁宇

中国在南沙争端中面临情势及相关对策

李洁宇

南沙争端包括岛礁陆权之争和海域权利之争。中国在西沙群岛的直线基线，面临南海争端东盟声索国的非议。中国反对南海问题东盟化，也同样面临非议。灵活运用《联合国海洋法公约》，妥善处理南沙基线问题，推进《南海行为准则》进程，中国将找到突围之路。

南沙争端；基线；九条断续线；《联合国海洋法公约》

南沙争端由来已久，不仅是个政治问题，也是个法律问题。作为南沙争端声索方的中国如何捍卫国家利益，依法申明权利，并在南沙争端被国际化和东盟化的背景下走出一条突围之路，这一问题吸引着国人关注，也考验决策者智慧。笔者以学理分析为基础，以政策建议为目的，考察把握南沙争端的内涵及中国面临的客观情势，探讨中国在该争端中的应有之策。

一、南沙争端的含义

由于南海争端集中于南沙群岛，故笔者围绕南沙争端展开论述。南沙争端包括两个层面内涵，一是对南沙群岛的陆权之争；二是对南沙群岛周围海域的权利争夺。

（一）岛礁陆权之争

南沙争端体现为岛礁之争。具体而言，中国和越南都声称对整个西沙和南沙群岛拥有主权。越南在南北分裂时期，北越总理范文同等高官曾公开承认中国对西沙和南沙群岛的所有权。1974年越南统一后，在西沙的侵略活动不断升级，中国通过自卫反击战收复了西沙群岛西部，越南遂于1975年非法占领南沙群岛的一些岛礁，中国于1988年通过南沙群岛自卫反击战收复了部分失地。目前越南尚占据南沙群岛29个岛礁。菲律宾在1978年声称将1947年发现的“无主地”卡拉延群岛划归巴拉望省，进行正式行政管辖。［1］“卡拉延”指南沙群岛的53个岛礁，包括美济礁和礼乐滩。菲律宾现任外交部长德尔罗萨里奥极力推动中菲南沙争端“去争议化”，声称南沙海域有些有争议，有些没有争议，菲律宾正在开发的礼乐滩没有争议，排除和任何其他声索国共同开采礼乐滩。

除公然强夺之外，东盟声索国曲解《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的精神，把“陆地统治海洋”颠倒为“海洋统治陆地”，为占领岛礁巧立名目。菲律宾认为美济礁和礼乐滩都在其专属经济区之内，理应为其领土。马来西亚以南沙群岛的11个岛礁位于其大陆架上为由，对之提出主权声索。沿海国对专属经济区和大陆架拥有主权权利和管辖权而非主权。专属经济区和大陆架不是沿海国的领土，生长在其中或其上的岛礁也不是沿海国的领土。

岛礁之争的背后是《公约》的刺激。“陆地统治海洋”，意味着对陆地拥有主权，使沿海国得以对海域拥有主权、或主权权利及管辖权。“陆地”有两种类型：沿海大陆和海中岛屿。岛屿在《公约》121条中有专门定义：四面环水、在高潮时仍然能露出水面的自然形成的陆地。岛屿能够同时拥有领海、专属经济区和大陆架。岩礁即使符合岛屿定义，但因不能维持人类生存或自身经济生活，只能拥有领海，而不能拥有专属经济区和大陆架。国际司法判例中，判定非岩礁构造，符合“岛屿”字面定义，但不能维持人类生存或自身经济生活的岛屿等同为岩礁，不能拥有专属经济区和大陆架。“维持人类生存或自身经济生活”这句表述缺乏可操作标准，为沿海国从各自国家利益出发，进行双重标准的解释埋下伏笔。“自然形成”同样缺乏量化标准，多大程度上“自然”被称为“自然形成”尚不可知。不排除这样一种可能，伴随着国际海洋法的修正和人类改造环境科学技术的进步，现在不是岛屿的海中陆地在未来可能会发生地位的转变。这种可能性刺激南海争端相关方采取同一举动：竞相占领南沙岛礁，为进一步声索海域权利做好铺垫。

（二）海域权利之争

越南和中国都声称对西沙群岛和南沙群岛的全部拥有主权，因此对两大群岛周围的海域权利展开争夺。中国海南省通过新修订的《海南省沿海边防治安管理条例》（以下简称《管理条例》），准许执法人员对“非法进入海南省管辖海域”的外国船只采取登临、检查、扣押、驱逐、令其停航、改航、返航等措施，从2013年1月起实施。越南宣布将从2013年1月25日起在南中国海进行渔政巡逻，以阻止在越南水域内违反渔业法的外国船只。《管理条例》针对的是在西沙海域不断增多的越南渔船对中国的侵渔行为，同样适用于有可能发生同类争端的南沙海域。

菲律宾于2009年修订群岛基线法案，将其本土上所有群岛看成单一整体，根据《公约》规定，将这个单一整体最外缘岛屿和干礁最向外突出的点连接成线，形成群岛基线。对于卡拉延群岛和黄岩岛，菲律宾则赋予岛屿制度的安排，遵守《公约》第121条的规定。由此可见，菲律宾利用侵占的南沙岛礁争夺对南沙海域的权利。印尼作为南海争端声索国，声索海域权利而非岛礁主权。其纳土纳群岛衍生的专属经济区和南海海域发生重叠，印尼将重叠海域称为纳土纳海。

专属经济区是水域，大陆架是海床和底土，油气资源在大陆架上。对油气资源的渴求刺激沿海国延伸大陆架的欲望。大陆架有宽窄之分。从基线起到大陆边的外缘为200海里或不足200海里，沿海国都可拥有宽度为200海里的大陆架，欲将大陆架宽度延伸超越200海里，须向联合国大陆架界限委员会提出申请。2009年5月6日，越南和马来西亚联合提出延伸大陆架的申请，延伸出去的海域位于南海海域，中国因此向联合国秘书长潘基文提交照会表达抗议：中国对南沙群岛及其附近海域拥有主权，对相关海域及其海床和底土拥有主权权利和管辖权。应菲律宾等国的抗议，中国于2011年作出解释：从20世纪30年代，中国多次勘查南沙群岛地理范围，并命名其岛礁，根据联合国海洋法公约和中华人民共和国专属经济区和大陆架法，中国对南沙群岛享有主权，使它完全得以享有对其领海、专属经济区和大陆架的权利［2］。

目前在南沙海域有1千多口油气井，马来西亚拥有数量最多，中国不占据任何一口油气井。1992年，中国曾授权美国克里斯通油气公司在南沙海域进行勘探开发，越南抬了一架油气井到达该地进行示威，并号称该地区为越南的专属经济区所在地，迫使中国油气开发举动不了了之［3］。

二、中国在南沙争端中面临的困境

所谓困境，是摆在面前的现实难题。不权衡利弊和进行周密考量，无法找到突破困境的路径。牵一发而动全身，关于困境的处理稍有不妥当之处，便有危及国家利益甚至损害国家主权之虞。根据这一标准，笔者认为南沙争端的困境如下所列。

（一）南沙群岛基线困境

基线是测算重要海域的起算线，从基线起测算出领海、专属经济区和大陆架的宽度。基线有三种类型：正常基线即低潮线，直线基线和群岛基线。如果沿海国的海岸线极为曲折，或在紧邻海岸的地方有一系列岛屿，则选择合适的基线连接成线，称为直线基线［4］。群岛国家可以划定群岛基线，其原理是将群岛最外缘的岛屿和干礁最向外突出的点连接成线［5］。

中国于1996年公布了西沙群岛的基线，采用群岛基线的原理，称其为直线基线，认为该群岛海岸线极为曲折因而适用直线基线。中国迄今未公布南沙群岛的基线。东盟声索国质疑西沙群岛基线的合法性，认为中国是大陆国而非群岛国，不能在划定基线时行使群岛国家的权利。在第三次海洋法会议上，与会国产生了激烈争执。美国等海洋大国反对大陆国家对远洋群岛划定群岛基线，印度等国则对这个问题持肯定态度。在他们争执不下的时候，最终出台的《公约》对这个棘手问题不置可否。

撇开西沙群岛的基线问题不谈，南沙群岛在基线划定问题上难题多多。南沙群岛所有在低潮时能露出水面的岛礁已被瓜分殆尽，第一大岛太平岛被台湾占据，第二大岛中业岛被菲律宾实际控制，越南是占据岛礁数量最多的国家，菲律宾则是占据较大面积岛礁数量最多的国家。台湾已经表明态度，在南沙争端问题上不会与中国政府合作，日前发生的菲枪杀台湾渔民的事件也显示了台湾独自处理南沙争端的立场。东盟声索国占据南沙岛礁后，通过种种措施例如修建民用设施，极力漂白自己的侵占行为，试图使明火执仗的掠夺行为合法化。马来西亚在1983年侵占了弹丸礁后，将之扩建为人工岛。2012年6月21日，中国三沙市成立后，菲律宾在中业岛上修建了幼儿园。

因此，不论是将南沙群岛作为整体，分为几个局部还是还原为单一个体，在岛礁被侵占，中国只实际占据7个岛礁的前提下，困难可想而知。

（二）三不原则

东盟声索国质疑中国在南沙争端中采取的三不原则。不将南沙争端国际化，不标注南沙海域专属经济区所在地，不公开解释“九条断续线”的含义是中国政府的一贯立场。

中国曾与东盟在2002年签订《南海行为宣言》，后作出说明，此举并非表明中国意欲和作为整体的东盟国家双边会谈，而只是一个志愿维持南海平稳局势的表态。相对于东盟声索国，作为世界第二大经济体和军事现代化进程惹人注目的中国在力量的天平中占据明显的优势。为稀释中国的优势，东盟声索国倾向于和之进行多边而非双边会谈。这是不合理的要求。国家无论大小强弱一律平等，有权和有能力处理自己的内部事务，这是国际游戏规则的铁律。主权是一种逻辑，意味对国内事务的最高管辖权、处理国内和外交事务的独立权以及排除外来势力干涉的排他权。将本国设计的领土争端波及其他国家，于己于人都是不公平的。美国将自身定位为“离岸平衡手”，奥巴马上台伊始便出台“重回东南亚”政策，旨在平衡中国的崛起，防止亚洲权力失衡中国成为地区霸主。南海争端久未平息，美国盟友日本、菲律宾希望美国介入南海争端是奥巴马这一政策的推手。中国意愿将南海争端控制在地区范围内，反对地区外势力介入，但在南海争端紧张程度不曾减缓反而愈演愈烈的形势下，美日等势力有了可趁之机。

如前所述，中国没有划定南沙群岛的基线，没有标注自己在南沙海域的专属经济区所在。南沙群岛和中沙群岛距离中国最近沿海大陆的距离都在400海里以上，中国欲声索对南沙和中沙广袤海域的权利，必须遵循“陆地统治海洋”的原则，先声索对相关岛礁的主权，再声索海域权利。划定基线是测算这些相关海域的必要步骤，是海域权利声索中绕不过去的环节。客观地理形势对中国不利，但对东盟声索国却大为有利。菲律宾声称南沙群岛的礼乐滩、美济礁和中沙群岛的黄岩岛在其专属经济区之内，马来西亚声称南沙群岛有11个岛礁在其大陆架上，文莱声称南沙群岛的南通礁在其大陆架上，越南声称其在南沙海域开采油气资源的地方都在自己专属经济区之内。这些国家即使放弃对南沙群岛岛礁的主权，从其沿海本土划定基线并由此测算的专属经济区能延伸到南海海域。除非中国放弃对南海的权利声索，中国和东盟声索国在南海的海域权利争夺不可避免。后者以中国南沙群岛基线未划定为由，将持久不决的南沙争端归咎于中国。这种指责是不合理的。岛礁主权争夺已呈现白热化态势，相关国家几经谈判尚无法找到解决方案，陆权争端无法解决，海域争端更无从解决。

九条断续线为台湾政府于1947年公布，1948年公开发行。中国在声索海域权利时以九条断续线为证据，但是从未对其含义进行过官方解释。2010年，日本《读卖新闻》对中国官员关于“南海问题关系到中国的核心利益”的陈述进行断章取义的报道，美国时任国务卿希拉里·克林顿在参加东盟地区论坛接受《澳大利亚人报》采访时证明了中国上述论述［6］，并抛出了“美国在南海问题上具有国家利益”的论调。2012年2月，菲律宾将中菲黄岩岛争端诉至海洋法仲裁法庭，意图让中国在九条断续线问题上没有回避的余地。

三、中国在南沙争端中应有之策分析

面临困境，中国在遵守《公约》的前提下，应利用《公约》对己有利的因素，抓住时机，有所作为，在南海争端中走出一条突围之路。

（一）将南沙群岛作为整体划定基线，争取海域权利最大化

南沙群岛作为群岛，是一个密不可分的地理、政治和经济的实体，由一群岛屿和若干岛屿的若干部分、相连水域和其他自然地形构成。南沙群岛的相连水域和南沙海域是两个不同的概念。南沙海域是南沙群岛周围的海域。也可以将南沙群岛看作单一的岛屿，以其海岸线非常曲折为由划定如西沙群岛那般的直线基线，或选定其中较大面积岛屿为主体岛屿，周围岛屿为其离岸岛屿，在满足直线基线适用情况的前提下划定直线基线。在直线基线无法适用的情况下，可对南沙群岛这一大的岛屿划定正常基线。基线向岛屿一侧的水域构成中国的内水，从基线测算出领海和专属经济区。总体来说，第一种方案是将南沙群岛作为整体划线，相较而言，群岛基线比直线基线更能扩大中国的海域权利。

在基线问题上，其他选择方案可作为备选。把南沙群岛分为几个群组，对之分别采取群岛基线、正常基线或直线基线的方式，这样的方式不能实现中国国家利益最大化，但如果客观情势使然，也可纳入议程。最不可取的方案是将南沙群岛还原为个体，逐一考察这些个体，对于符合岛屿定义的陆地地形划定直线基线或正常基线。第三种方案是最保险却最不可取的方案。这无异于中国自动放弃了原本可以争取到的海域权利。

以上是对划定基线方式的初步探索。具体采用哪一种方案，应根据南沙群岛的地形地貌因地制宜，才能增强基线合法性。基线选择属于沿海国内政，但基线只有得到其他国家承认才具备合法性。美国作为海洋强国，格外关注沿海国基线划定方式，其国务院报告对亚洲沿海国的基线作了详细分析，并得出结论认为其中大部分国家基线合法性存在缺失，即使其盟友日本也在被批评之列。中国无须看美国颜色行事，但欲树立在国际社会中的良好形象，为中国融入国际社会得分，增强中国在国际舞台上的发言权和国际社会中的软实力，中国在南沙群岛基线划定问题上得给出客观的清楚的划定。

基线是绕不过去的问题。中国可以继续借助“历史性权利”声索在南沙群岛和南沙海域的权利的，但并不能借此回避南沙基线问题，否则会为自己带来更多困窘。划定基线不是易事，但也不是做不到的事。作为《公约》签订国、批准国和加入国的中国，没有理由不妥善解决南沙基线问题。《公约》没有提到“历史性权利”，无从解释“历史性权利”的含义，但中国不能放弃自己根据“历史性权利”声索海域权利的权利，同时，中国也不能以《公约》不能损害中国的“历史性权利”为由放弃《公约》成员国的义务。基线和“历史性权利”或“历史性水域”的结合才是中国应有之策。

（二）推进《南海行为准则》的谈判

当前，中国和东盟正处于《南海行为准则》的谈判进程中。该准则原定2012年7月由东盟国家先拿出草案，随后中国和东盟就草案进行协商。但黄岩岛争端爆发后，菲律宾在草案谈判过程中，将自己的意志强加于其他东盟国家至上，使草案流产。

中国外交部长王毅2013年8月5日表示，中国与东盟各国已同意在落实《南海各方行为宣言》框架下探讨推进“南海行为准则”进程，以共同维护南海地区的和平与稳定，并陈述中国四大看法。一要有合理预期。一些国家提出“速成论”，希望一天就谈成“准则”，这既不现实，也不是严肃认真的态度。“准则”涉及多方利益，其制定需要一个细致复杂的协调过程。二要协商一致。推进“准则”应参考制定《南海各方行为宣言》的经验，寻求最广泛共识，照顾各方舒适度。不应把个别或几个国家的意志强加给其他国家，强扭的瓜不甜。三要排除干扰。中国与东盟国家以往曾几度探讨过“准则”，但因受到干扰而中止。各方应多做有利于推进“准则”进程的事，为此创造必要的条件与环境，而不是反其道而行之。四要循序渐进。制定“准则”是《宣言》中的规定，“准则”不能取代《宣言》，更不能撇开《宣言》另搞一套。当务之急是继续落实好《宣言》，尤其是积极推进海上合作。在此过程中，协商确定制定“准则”的路线图，一步一步向前推进。

菲律宾将中菲黄岩岛争端提交国际海洋法仲裁法庭。在黄岩岛争端爆发伊始，菲律宾就叫嚣将争端提交国际司法程序，丝毫没有表现出用外交解决争端的诚意。在解释和运用《公约》时引发争端的，应用两个步骤来解决。第一步是争端方通过谈判、调查，邀请第三方进行调停、和解，或诉诸于公断，或诉诸于司法程序，或应用区域机构或区域办法解决争端。在穷尽第一步无法产生结果时，第二步即有拘束力争端解决制度才能发挥作用。应任一争端方要求，争端都可被提交至下列四种国际司法程序的一种或几种：国际法院，国际海洋法法庭，海洋法仲裁法庭，海洋法特别仲裁法庭［7］。至于具体使用哪种法律程序，有赖于争端方应《公约》规定作出的书面声明，这些法庭或法院作出的裁决是最终的，争端方必须遵守。

中国相信自己有解决争端的能力，也希望和菲律宾用外交谈判的方式解决争端。在菲律宾向中国下达起诉通知后，中国以“主权问题不应由第三方裁决为由”将其退回，并痛陈菲律宾在启动有拘束力争端解决制度时违反了“先第一步后第二步”的法律程序。此举符合中国在南海争端中的一贯立场。南海问题是可以依靠谈判来解决的。

如果《南海行为准则》能加速推进，并且出台能产生有拘束力决定的程序，南海争端相关方便可运用自己选择的方式来解决争端。他们有权利按照自己的意愿，选择合适可行的手段充分实现自己的主权意志。主权国家一律平等，这是主权内在逻辑的外在体现。如此，有拘束力解决争端制度的适用便可被延缓甚至抛弃，而南海争端声索国的能动性却可得到充分发挥。

《南海行为准则》必须反对南海争端东盟化，反对东盟国家抱团针对中国，反对菲律宾绑架东盟伙伴，反对地区外势力趁机向南海地区渗透，也反对既得利益者冻结现状的企图。《南海行为准则》意味着南海争端声索国为解决争端迈出了重要一步。它们有能力解决好自己卷入的争端，不需要外来势力介入。

在规定不能以武力解决争端与和平解决争端的基础上，《南海行为准则》应探讨南海争端声索国在问题领域内的合作，并推进合作的不断外溢。在有争议的专属经济区内，推进在海洋环境保护、海洋科学研究、自然资源的养护与管理方面的合作，并确立关于合作的制度。制度是一个系统，体现为原则和规则的统一，原则是宏观指导，规则是原则的具体化与细节化。没有规则，原则无法落地。在南海争端问题上，中国曾提出“主权属我、搁置争端、共同开发”的方案，但迄今为止围绕这个提议没有形成行之有效的制度。《南海行为准则》应制定关于合作有约束力的制度，制定可操作性强的规则，用奖惩措施激励争端方的合作行为，并使其在考虑成本—收益的基础上规避不合作行为。

除上述问题领域外，《南海行为准则》应强调在打击海盗行为方面的合作。海盗在《联合国海洋法公约》中有专门定义，是发生在公海或没有任何国家管辖海域上的非法暴力和拘留以及任何形式的掠夺。任何国家的军舰、军用飞机和有清楚标志并识别为政府服务的船舶或飞机都有权抓捕海盗船。但是，对于专属经济区内的类似行为应该如何处置，《公约》没有作出规定，为海盗在专属经济区特别是有争议的专属经济区犯案留下了法律缺口。南海连接新加坡海峡和海盗行为多发地马六甲海峡，南海航道对于其沿岸国家具有重要意义。在有争议的专属经济区就打击海盗行为制定制度，南海争端方自身会受益，良性合作有利于增加他们的信任度。

（三）合理解释九条断续线

关于九条断续线，考查媒体报道和学界分析，我们可以归纳其三方面内涵。一是“核心利益”说。中国在2010年将南海问题定位为“核心利益”，加强在南海地区的执法，引起同周边国家的摩擦［8］。中国在南海争端中一以贯之的立场是，中国对南海诸岛及其附近海域拥有主权，南海问题关系到中国主权，涉及到核心利益，无可厚非。二是“历史性权利”说。中国在颁布专属经济区和大陆架法时声明该法规定不影响其享有的历史性权利［9］，中国声明黄岩岛附近海域是其传统捕鱼场，都体现了中国对历史性权利的认同。三是“历史性水域”说。台湾曾于1993年出台南海政策纲领，声明九条断续线以内的水域是其历史性水域，不同于内水，但相当于群岛水域，由此声索对这些水域的主权。笔者认为，历史性权利没有特指含义，可以是捕鱼权、航行权或其他权利，而根据其定义，历史性水域是沿海国根据历史原因声明对其享有权利的水域。相对而言，历史性权利以比较灵活和直接的方式表达了中国的利益诉求，用其解释九条断续线的含义更易于被相关国家接受。

中国是《公约》的批准国和加入国，应履行其规定的义务，将基线和各种海域的外部界限公布出来。对于《公约》未提及和解释的历史性权利和历史性水域，可根据现实情况予以灵活运用。同时，将《公约》和《公约》规定之外的“历史性水域”和“历史性权利”分两步走，才能更好地在国际社会中发出自己的声音，更好地捍卫自己的国家利益。

[1]Wilfrido V.Villacorta.“The PhilippineTerritorial Claim in the South China Sea”,in R.D.Hill,Norman G.Owen,and E.V.Roberts,eds.,Fishing in Troubled Waters:Proceedings of an Academic ConferenceonTerritorialClaimsinthe South China Sea,Centre of Asian Studies,Hong Kong,1991,pp.207-215.

［2］Robert Beckman.“China,UNCLOS and the South China Sea”,Paper sbumitted to the Third Biennial Conference of Asian Society of Internaitonal Law,Beijing,China，Aug.27-28,2011,p.14.

［3］ N.D.Kristof.“ChinaSignsU.S.Deal for Disputed Waters”，New York Times，Jun.18,1992.

［4］Fisheries Case.Judgment of 18 December,I.C.J.Report 1951,pp.116-128.

［5］张海文，主编.《联合国海洋法公约》释义集[M].北京：海洋出版社，2006：69.

［6］鞠海龙，宋燕辉.论当前中国和平维护南海权益的国际环境[J].东南亚研究，2011（4）：47.

［7］Robert C Beckman&Leonardo Bernard.“Disputed Areas in the South China Sea:Prospects for Arbitration or Advisory Opinion”，Third International Workshop，The South China Sea：Cooperation for Regional Security and Development，Melia Hotel，Hanoi，Nov.3-5，2011，pp.6-9.

［8］郭渊.2011年日本南海政策回顾[J].东南亚研究，2011（6）：6-7.

［9］傅崐成.海洋法专题研究[M].厦门：厦门大学出版社，2004：381.

（作者单位：中共海南省委党校）

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