贫困治理中党建扶贫的内在机制及深化路径

□ 彭红波

（中共云南省委党校，云南 昆明 650111）

贫困治理中党建扶贫的内在机制及深化路径

□ 彭红波

（中共云南省委党校，云南 昆明650111）

为解决 “贫中之贫、困中之困”的深度贫困问题，我们党通过思想动员凝聚贫困治理共识，通过组织动员凝聚贫困治理力量，通过全方位激励激发脱贫攻坚的内在动力，形成了党建扶贫新模式，为全球贫困治理贡献了 “中国智慧”，提供了 “中国方案”。为更好地推进贫困治理，党建扶贫应发展集体经济打好党建扶贫的物质基础和社会基础，以多重激励激发贫困治理主体的内在动力，以调适创新夯实贫困治理的组织基础，以多方参与凝聚贫困治理的社会力量，以党纪国法确保贫困治理的规范适度。

贫困治理；思想动员；组织动员；党建扶贫

作为中国革命三大法宝之一，党的建设是我们党在革命、建设和改革各个时期取得一个又一个胜利的关键。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央协调推进“四个全面”战略布局，为解决“贫中之贫、困中之困”的深度贫困问题，通过思想动员凝聚贫困治理共识，通过组织动员凝聚贫困治理力量，通过全方位激励激发脱贫攻坚的内在动力，形成了通过加强党的建设推进贫困治理的党建扶贫模式，为全球贫困治理贡献了“中国智慧”，提供了“中国方案”。

一、思想动员：凝聚贫困治理的共识

美国学者、政治学家卡尔·多伊奇于1961年最先提出“社会动员”这一术语并进行了开创性研究。社会动员有三层含义：作为人的现代化的动员、作为政府治理方式的动员、作为社会运动的动员。［1］我们党的社会动员实践，主要有组织控制、政治斗争、思想宣传，［2］受训控制、典型示范、权威支配、蒙蔽性诱导、强制性参等方式。［3］不管何种内涵的社会动员，也不管何种方式的社会动员，思想动员都是其前提和基础。在党建扶贫中，我们党通过意义建构、意义移植和意义渗透凝聚了贫困治理的社会共识。

（一）意义建构：明确贫困治理的价值、意义和决心

党中央通过各种方式强调脱贫攻坚的重大意义。首先，明确脱贫攻坚的政治内涵，从政治意识和大局意识的角度强调精准扶贫、精准脱贫的重要性。即脱贫攻坚，改善民生，逐步实现共同富裕是社会主义的本质要求，［4］是全面建成小康社会战略目标的“标志性指标”和重要举措，是我们党的政治承诺和重要使命，［5］是新时期党密切联系群众、巩固和扩大党执政的阶级基础和群众基础的重要抓手。其次，从全球贫困治理的高度强调脱贫攻坚的重要意义。我们党自改革开放以来，已经让7亿多农村贫困人口成功脱贫，如果到2020年农村贫困人口如期脱贫，那么我们将成为世界上率先完成联合国千年发展目标的国家，从而为世界减贫事业贡献中国智慧、中国力量，提供中国方案。［6］再次，展现贫困治理的坚强决心。党中央和国务院将“10·17”定为“国家扶贫日”（2014年《国务院关于同意设立“扶贫日”的批复》）。党的十八届五中全会把“扶贫攻坚”改为“脱贫攻坚”，提出到2020年要确保农村贫困人口实现脱贫，确保贫困县全部实现脱贫摘帽。彰显了我们党到2020年一定要兑现脱贫承诺的决心。如果不能如期完成，“必然会影响人民群众对全面小康社会的满意度和国际社会对全面小康社会的认可度，也必然会影响我们党在人民群众中的威望和我们国家在国际上的形象。”［7〕

（二）意义移植：宣传贯彻脱贫攻坚的方针政策

在成功建构贫困治理的意义之后，我们党为了使各级党组织和党员干部充分认识到脱贫攻坚的必要性和重要性，通过宣传贯彻进一步凝聚全党贫困治理的共识。

首先，习近平总书记多次到贫困地区考察调研扶贫工作。党的十八大以来，习近平总书记30多次国内考察都涉及到扶贫工作，连续5年的新年国内首次考察都是扶贫调研，走遍了全国14个集中连片特困地区。2012年12月，刚担任总书记的习近平就到河北阜平县考察扶贫工作。在贵州考察期间，总书记亲自带领四位政治局委员、七个省区市的党委书记深入贫困村、贫困户搞调研。

其次，党中央多次召开会议推动扶贫工作。党的十八大以来，在习近平总书记主持召开的扶贫开发工作会议、中央政治局会议、政治局常委会议、中央全面深化改革领导小组会议、中央财经领导小组会议上，研究扶贫工作并作出重大决策。习近平总书记在每年中央经济工作会议和全国“两会”上，都对做好脱贫攻坚工作作出重要指示。2015年11月，中央召开扶贫开发工作会议，中共中央、国务院作出关于打赢脱贫攻坚战的决定，全面部署“十三五”脱贫攻坚任务，明确总体目标、基本方略、政策举措和组织保障。在这次会议上，习近平总书记和李克强总理都发表了重要讲话，中央政治局常委全部出席。如此高规格的会议，宣示了中央对扶贫开发工作的重视。此外，在新疆工作、西藏工作、农村工作、经济工作等会议上，党中央还从不同侧面对扶贫开发工作进行了再动员、再部署。

再次，习近平总书记在扶贫开发的 “主战场”召开座谈会，听取汇报，研究扶贫对策。2015年2月13日，习近平总书记在中国延安干部学院主持召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会。2015年6月18日，在贵阳主持召开部分省市区党委主要负责同志座谈会上，习近平总书记听取扶贫攻坚与“十三五”时期扶贫开发工作和经济社会发展的意见和建议。2016年7月20日，习近平总书记在银川主持东西部扶贫协作座谈会。2017年6月23日，习近平总书记在山西太原市主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，听取脱贫攻坚进展情况汇报，集中研究破解深度贫困之策，等等。

第四，以扶贫为主题进行专门学习、座谈研讨。中共中央政治局第39次集体学习以“我国脱贫攻坚形势和更好实施精准扶贫”为主题。2016年5月，中共中央组织部召开集中连片贫困地区抓党建促脱贫攻坚工作座谈会。国家行政学院举办省部级领导干部打赢脱贫攻坚战专题研讨班。

（三）意义渗透：形成热烈浓厚的舆论氛围

一方面，各级党组织举办各种类型的学习班对党员干部进行培训，明确我们党开展贫困治理的重要性、工作思路、工作步骤、职责任务。另一方面，加强新闻媒体对脱贫攻坚的宣传。通过标语、新媒体、主流媒体及网站，宣传党的扶贫政策和扶贫取得的成就，报道脱贫攻坚先进经验、先进典型、感人故事，讲好扶贫减贫的中国故事，为贫困治理造声势、鼓干劲。

二、组织动员：构建贫困治理的组织体系

为了精准实施贫困治理，我们党采用自上而下的组织动员方式，在明确精准扶贫必要性、重要性的基础上，以政治任务和行政命令的方式明确各党政机关和企事业单位及其人员的扶贫责任，并围绕贫困治理构建新的组织体系。

（一）党委领导：“集中力量”办“头等大事”

对于贫困治理的主体，强调“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。”［8］“构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力。”［9］对于贫困治理各主体之间的关系，强调发挥党委的领导核心作用。“坚持党的领导，发挥社会主义制度可以集中力量办大事的优势，这是我们的最大政治优势。”［10］在新时期的贫困治理中，建立“中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实”扶贫开发工作领导责任制，强调党统揽全局、协调各方的作用。在治理主体的工作重心方面，强调要把脱贫工作作为重中之重。“脱贫攻坚任务重的地区党委和政府要把脱贫攻坚作为‘十三五’期间头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽全局。”［11］

（二）书记挂帅：“五级书记抓扶贫”

在以精准扶贫、精准脱贫为特征的贫困治理过程中，需要更强有力的力量统筹各方面的资源以集中解决突出问题，这就需要“一把手”亲自挂帅、亲自出征、亲自督战。“‘五级书记抓扶贫’，这是中国的特色，更是中国的决心。”［12］为推动贫困治理，在2015年11月27日至28日召开的中央扶贫开发工作会议上，中西部22个省区市的党政主要负责同志签署了脱贫攻坚责任书。这种责任进一步向下延伸，即全国各市县乡村层层签订责任书，立下军令状，从而形成了贫困治理中省、市、县、乡、村五级书记抓扶贫的工作机制。

（三）组织联动：上下联动“定点帮扶”“东西协作对口支援”

首先，要求党政机关“定点帮扶”，构建上下联动的工作格局。早在1996年，中共中央、国务院印发的 《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》就提出了“对口帮扶”的贫困治理方式，要求各党政机关和企事业单位派出扶贫工作组进行“对口帮扶”。此后，中共中央办公厅、中组部又专门下发文件要求加强“定点帮扶”工作，使定点扶贫工作日趋制度化、规范化、常态化。在党政机关“定点帮扶”的同时，有的地方还采取机关干部与贫困户“结队帮扶”的贫困治理方式。如云南省由省委统筹省、市、县、乡各级各部门力量，实施“领导挂点、部门包村、干部帮户”定点挂钩扶贫。［13］

其次，要求“东西部协作和对口支援”，形成东西协作的帮扶格局。1996年5月，中央确定9个东部省市和4个计划单列市与西部10个省区开展扶贫协作。同年10月，中央扶贫开发工作会议进一步作出部署，东西扶贫协作正式启动。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》要求，帮扶双方开展产业合作、组织劳务协作、加强人才支援、加大资金支持、动员社会参与，［14］并加大对西部贫困程度较深的云南、四川、甘肃、青海等重点贫困市州的帮扶力度，实现了东部9省（直辖市）、13个城市“对口帮扶”西部12个省（区、市），东部发达地区267个经济较强县市区结对帮扶西部地区406个贫困县的协作格局。［15］东西部扶贫协作和对口支援，是社会主义制度优越性的具体体现，它为全球贫困治理提供了“中国方案”，展示了“中国智慧”。正如习近平总书记所言：“这在世界上只有我们党和国家能够做到，充分彰显了我们的政治优势和制度优势。”［16］

（四）精英下乡：精准选派第一书记和扶贫工作队员

为解决农村“空心化”、基层党组织边缘化以及由此带来的农村贫困地区贫困治理主体缺失等问题，党中央决定精准选派第一书记和驻村扶贫工作队员充实到基层，以增强扶贫力量。2015年，中组部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫办联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求选派各级机关优秀年轻干部、后备干部，国有企业、事业单位的优秀人员和以往因年龄原因从领导岗位上调整下来、尚未退休的干部作为第一书记到党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村驻村工作1至3年，要实现第一书记全覆盖，帮助驻点村建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平。［17］“根据贫困村的实际需求，精准选配第一书记，精准选派驻村工作队。”［18］第一书记和扶贫工作队员是来源于社会各界的精英，这一群体在贫困治理中能够充分发挥自身在信息、理念、知识、技术等方面的优势，从而解决农村精英流失以及由此带来的一系列问题。

（五）资源下沉：集中资源反哺贫困农村

针对农村贫困地区资源匮乏，贫困治理缺乏最起码的物质基础等问题，我们党提出要集中资源反哺贫困农村，并赋予基层更大的资源配置权，以便在短时间内迅速且较大幅度地解决贫困地区资源匮乏问题。

首先，中央以及各省安排专项资金，专门用于脱贫攻坚工作。各部委在教育、医疗、养老、住房等民生领域不断地为贫困地区提供帮扶资金。比如：仅财政专项扶贫资金，中央财政2016年安排补助地方资金规模就达到660．95亿元，比上年增长43．4%。［19］“定点帮扶”单位每年都安排一定数量的资金用于扶贫点的精准扶贫、精准脱贫工作，并为扶贫工作队安排专项工作经费。比如：河北、安徽要求派驻单位每年为第一书记安排3至5万元工作经费，内蒙古、河南要求定点扶贫单位每年为扶贫村提供50万元专项帮扶经费，用于支持村里发展。［20］

其次，赋予基层更大的资源分配权。“要满足千差万别的扶贫到户的需要，就必须给对贫困户情况了解的地方政府在资金使用上的自主权”。［21］2016年4月， 国务院办公厅专门下发通知，最大程度地赋予贫困县资金使用自主权，“支持贫困县把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用，用于解决突出问题，强化薄弱环节”，形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局。［22］

资源下沉不仅是将物力、财力向贫困地区和贫困户倾斜，还包括第一书记以及驻村工作队员群体所能动员的更多的政治资源和社会资源，也就是他们所具有的社会资本以及派出单位所具有的政治资源、物质资源、人力资源，等等。

（六）组织变革：基层党组织调适与整顿

组织变革主要是解决农村贫困地区基层治理主体薄弱涣散的问题。

首先，构建以基层党委和党总支为中心的治理格局。在“乡政村治”和行政权力止于乡镇的情况下，通过行政权力很难优化农村基层的贫困治理主体——村民委员会，所以，应当增强基层党组织力量，发挥其在农村治理中的领导核心作用。从具体实践层面看，当前主要是通过下派驻村干部延伸治理力量，与村民自治一起，共同承担起基层治理包括贫困治理的重任。

其次，整顿一些力量薄弱、涣散的基层党组织。贫困与基层党组织力量薄弱、涣散有一定的关系。贫困导致基层党组织功能弱化，凝聚力下降，而基层党组织动员能力弱化又导致贫困治理主体弱化或者缺失，由此形成了恶性循环。基于此，我们党采取多种措施强化、调整基层党组织。如调整贫困乡镇党委书记、配强贫困村党组织书记、下派第一书记和驻村工作队夯实基层工作力量，机关党组织与贫困村党组织结对共建，等等。［23］

三、内在激励：激发脱贫攻坚的内在动力

（一）目标激励：明晰贫困治理的政治责任

2016年10月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 《脱贫攻坚责任制实施办法》要求：“按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，构建责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系，”［24］将脱贫攻坚的重任从中央往下层层下压，有效传导到脱贫攻坚一线。对于贫困县的党政正职而言，这种责任也是一种长期的政治责任。2016年4月，中共中央组织部、国务院扶贫办印发的 《关于脱贫攻坚期内保持贫困县党政正职稳定的通知》明确要求：贫困县党政正职在完成脱贫任务前原则上不得调离。脱贫摘帽后，仍要保持稳定一段时间。这在很大程度上强化了脱贫攻坚一线党政主要领导的责任，使其一心一意谋划脱贫攻坚，为打赢脱贫攻坚战提供了坚强的组织保证。

（二）外部激励：围绕贫困治理强化考核评估

为督促各级党政机关和党员领导干部切实履行好脱贫攻坚职责，党中央建立了最为严格的考核评估制度。2015年，国务院扶贫办首次对各省党委政府的扶贫工作进行考核，并根据试考核情况开展督查和巡查。2017年2月，又对2016年省级党委政府扶贫成效组织开展考核，即对各地扶贫开发成效进行第三方评估，组织审计之间的交叉考核，与财政部一起组织了对各省扶贫资金绩效的考评。考核结果作为对省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。中央政府对综合评价高的省份通报表扬，并在2017年中央财政专项扶贫资金分配上给予奖励；对综合评价低的8个省的党政主要负责人或分管负责人，党中央、国务院授权国务院扶贫开发领导小组对其进行了约谈。

对领导干部的考核，加大了扶贫减贫的权重，以此引导党政领导班子和领导干部把主要精力聚焦到脱贫攻坚上来。同时，省、市（地）、县、乡（镇）层层建立年度脱贫攻坚报告和督察制度，加强督查问责。

（三）政治激励：聚焦贫困治理选拔培养干部

习近平总书记指出：“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至就有什么样的党风。”［25］在贫困治理的组织动员中，我们党坚持正确的选人用人导向，将干部力量和干部工作重心放到精准扶贫、精准脱贫工作上。一是推动干部力量向贫困地区倾斜。如“精英下乡”和“结对帮扶”就是基于贫困村的实际需求，选派大量干部驻村开展扶贫工作，安排干部与贫困户结对帮扶，夯实了基层干部工作力量。二是把贫困地区作为锻炼培养干部的重要阵地。党政机关选拔政治素质强、业务能力过硬、有奉献精神的优秀机关干部下派到基层培养锻炼。三是把扶贫攻坚成绩作为选拔任用干部的重要依据。如甘肃省专门面向脱贫“摘帽”村的村支书与村主任招录乡镇机关公务员。［26］

（四）社会激励：设立“全国脱贫攻坚奖”以树立典型

2016年9月21日，国务院扶贫开发领导小组正式设立“全国脱贫攻坚奖”，有奋进奖、贡献奖、奉献奖、创新奖4个奖项，每年评选表彰一批为脱贫攻坚作出突出贡献的各界人士。通过评选表彰，树立脱贫攻坚的先进典型，弘扬大公无私、公而忘私、无私奉献、自力更生、开拓创新的精神，为打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会营造浓厚氛围、凝聚精神动力，形成人人愿为、人人可为、人人能为的脱贫攻坚环境氛围，更好地动员社会各方参与脱贫攻坚。［27］在2016年的表彰活动中，习近平总书记还向全国脱贫攻坚奖首批获奖者和全国扶贫系统先进集体、先进工作者表示热烈的祝贺。

（五）负向激励：构建扶贫监督问责体系

为确保精准扶贫工作落到实处，我们党还以强化监督确保扶贫责任的落实和资金的到位。党政各监督部门把查处扶贫领域的不正之风和腐败行为作为主责之一。中纪委以多轮次、滚动式重点督办的方式向下传导监督压力，最高检集中整治扶贫领域的职务犯罪问题，审计署开展扶贫专项审计，全党上下由此形成了聚焦脱贫攻坚的监督执纪问责体系。［28］

四、贫困治理中党建扶贫的深化路径

（一）发展村级集体经济，打好党建扶贫的物质基础和社会基础

公共精神、集体意识不强是当前农村地区普遍存在的现象，究其原因，主要是村级集体经济的衰落，群众远离集体事务和公共生活。集体经济的缺失也导致基层党组织缺乏赖以服务群众和凝聚群众的载体，从而导致基层党组织战斗力、凝聚力和动员能力下降。要改变这一局面，就应当在精准扶贫、精准脱贫实践中发展村级集体经济，这既不影响那些市场意识和经营能力强的农村群众通过家庭联产承包和市场实现自我发展，也能够推动那些市场意识不强、经营能力弱、抵御风险能力弱，缺乏物质资源的农村群众通过互助的方式集中有限的物质资源实现自我发展。更为重要的是，对于那些后发展的农村群众来说，集体经济具有一定程度的保障功能和托底功能。在不影响效率的同时既保证了公平，也能够为后发展的农村群众提供发展的机会。

就具体实现路径来说，可以采用创新发展方式将农村的资源变股权、资金变股金、农民变股民，将财政投入到农村的资金和形成的资产通过资源开发、资产盘活、产业带动、服务创收、物业租赁、乡村旅游等途径发展集体经济，以促进集体收入增长。在组织方式上，可以采用村民联动、社村共建、社会帮扶、股份合作等形式。

（二）以多重激励激发贫困治理主体的内在动力

乡镇干部、村干部、第一书记、大学生村官等基层干部位于脱贫攻坚的第一线，是精准扶贫、精准脱贫的组织者和实施者，是贫困治理中思想、组织动员的重要客体，也是思想、组织动员的关键主体。基层干部的工作成效在很大程度上影响甚至决定着贫困治理的成效。因此，要构建多重激励机制以激发他们的内在动力。

首先，要做好政治激励。对在贫困治理中实绩突出的基层党员干部要提拔重用。需要注意的是，基层党员干部长期工作在基层第一线，积累了大量工作经验和专业知识，是基层社会经济发展和基层社会治理不可多得的人才，因而提拔重用不能简单地把这些基层精英调离基层，充实到城市或者上级机关当中。这样提拔的党员干部虽然能够得到多岗位锻炼，“但会导致基层优秀干部流失，以及在新岗位中出现的‘外行’指导‘内行’问题，也不利于干部的专业化发展，不利于为群众提供专业化和精细化的服务。可以考虑让他们就地发挥其优势与专长，但要‘高配’，也就是乡镇干部也能享受到相应级别的待遇”。［29］

其次，要更加重视物质激励。“不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行”。［30］村干部在基层治理中扮演着代理人与当家人的双重角色，［31］具有类似于“经纪人”的性质，［32］他们一方面要完成乡镇的布置的工作任务，另一方面也借此实现自身利益目标。要通过物质激励，发挥他们在脱贫攻坚中的作用。村干部的报酬待遇，主要是基于其“半工半农”的“兼职”工作实际来确定。自党的十八大特别是脱贫攻坚以来，村干部的工作在实际上已经不能 “半工半农”，而几乎是“全职”工作，还要经常加班。因此，要根据新情况适当调整村干部的待遇。

再次，在保证负向激励的同时要更好地发挥正向激励的作用。在全面从严治党严格监督执纪问责的背景下，一些地方和领域出现了因害怕出事而不积极主动作为的消极腐败现象，这种现象也存在于贫困治理的思想、组织动员当中。基层干部最能把握精准扶贫、精准脱贫的各要素、各环节，会有一些“改革创新”举措，但往往会因“没有政策依据”而被制止和禁止。对此，要坚持“三个区分开来”，建立容错纠错机制。只要不是明知故犯、不违反既有限制性规定、不违反明令禁止性规定、不谋取私利的失误甚至错误，就不应当启动问责甚至纪律处分，而应当为那些在脱贫攻坚领域为民谋福而敢于开拓创新干部担当、负责。

（三）以创新夯实贫困治理的组织基础

党的建设是我们党的三大法宝之一，“红军所以艰难奋战而不溃散，‘支部建在连上’是一个重要原因。”［33］脱贫攻坚，是我们党新时代决胜全面小康的一场硬战。 “越是进行脱贫攻坚战，越是要加强和改善党的领导”，［34］越是要发挥基层党组织的战斗堡垒作用。

首先，以优化脱贫攻坚资源配置为原则创新基层组织设置。当前基层党组织设置主要是按照区划或者管理关系来设置。在社会分层结构相对简单、流动性不强的地方，这种党组织能够较好地发挥作用。但现在很多农村地区已经出现了诸如农民合作社、产业协会等新型经济组织，村民的流动性已大大增强，传统的党组织设置模式已经制约了其功能的发挥。为此，可以考虑打破传统机构的隶属关系，按照资源配置关系，在扶贫产业链上建立党组织。比如，分别在蔬菜、林业、渔业、特色养殖、传统手工艺品制作等产业中建立党组织，通过组织引领发展壮大各产业；把基于某一种或某几种产品的生产型、加工型、销售型经济组织整合起来，建立资源流动上下游相互衔接、紧密配合的党组织，引领其相互协作；根据贫困户的致贫原因，将其与致富能手、产业大户、外出务工人员联合起来，组建 “支部＋企业／产业大户／致富能手／外出务工人员＋贫困户”的扶贫互助型党组织。在新经济组织尚未发展或者发展不充分的地方，要鼓励村级党组织通过各种方式发展经济组织，以解决集体经济“空壳”的问题。

其次，以打赢脱贫攻坚为目标优化党员队伍结构。培养选拔脱贫攻坚型的党组织书记，在致富能手、技术能手、产业带头人、企业负责人、合作者理事长等脱贫领路人中培养选拔适合带领群众脱贫致富的“领头雁”。强化党员引领群众脱贫致富的和意愿和能力。在通过职业教育、技能培训、师徒帮带等方式提升农村党员自身的发展能力的基础上，动员他们通过用工、生产互助、技术交流等方式带领贫困群众共同发展。围绕脱贫攻坚发展党员、培养干部。“重点在农村致富带头人、外出务工经商返乡人员、复员退伍军人、大学生村官、优秀青年农民和乡村教师、乡村医生中发展党员、培养干部。同时把党员培养成脱贫攻坚的致富带头人。”［35］

（四）以多方参与强化贫困治理的整体合力

贫困治理中的“治”，集中体现为主体多元、方式多样、客体主动、精准精细。这就要求贫困治理发挥党委、政府之外的所有社会力量。

首先，动员市场主体和社会组织在贫困治理中发挥作用。2015年6月18日，在贵州召开的部分省区市党委主要负责同志座谈会上，习近平总书记指出：“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与”。［36］在贫困治理中，“要构建党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的贫困治理体系，充分发挥政府在扶贫资源、政策稳定等方面的优势，发挥社会组织在精细精准、能力建设方面的优势，发挥市场主体在优化资源配置、提高效率方面的优势。通过党组织、政府、市场和社会的通力合作，汇聚脱贫攻坚的强大力量。”［37］

其次，激发贫困群体的内生发展动力。思想观念的转变和人的现代化是贫困治理中思想、组织动员的题中之义。破解“贫中之贫、困中之困”，铲除“等靠要”思想，消除“是你们让我脱贫而不是我要脱贫”“以评上贫困户为荣”等怪象，最根本最紧要的是“扶志”，即激发贫困群众脱贫致富的内在动力。一方面，要充分发挥群众在脱贫攻坚中的主体性作用。对于贫困群众，可以多用“算账”、树立先进典型、培养示范户、“按劳取酬”“风险共担、收益独享”等方式渐进地启发其脱贫攻坚的内在动力；对于非贫困户，要在进一步强化其发展能力的同时，引导其通过技术指导、生产互助、结对帮扶等方式助力贫困户脱贫。另一方面，要打破贫困文化的代际传递。深度贫困之所以“深”，就在于思想和文化层面存在根深蒂固的贫困文化。这种文化在横向上传播，影响其他群众，在纵向上传递，影响下一代。由此，应通过职业教育、劳务输出、外出参观学习等方式，让贫困地区的年轻人到发达地区切身地接触、感受和学习先进文化，强化发展意识。

（五）以党纪国法确保贫困治理的规范适度

贫困治理中的思想动员、组织动员是在一定程度上“打破常规”的调动内部外部各种要素和资源投入扶贫开发，以在较短时间内实现精准脱贫的过程，但在“打破常规”的同时要注意思想动员、组织动员的规范与适度。

首先，思想动员、组织动员应当在党纪国法的制度框架内进行。依法治国、依法执政、依规治党，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。为推进贫困治理而开展的思想动员、组织动员也应当依纪依法。一是要有规矩可循。比如“第一书记”“常务书记”与村党总支（支部）书记的关系还需要进一步明确。二是要依规开展。在遵循现有法律法规的基础上要协调好政府主导贫困治理与基层群众自治的关系以及村党组织与村民委员会的关系。三是要严格遵规守纪。“严格”不是层层加码，不是层层增加工作任务或加大工作量，而是落实顶层设计不打折扣、不降低标准。

其次，防止不规范的思想动员、组织动员对正常运作机制的影响。贫困治理中的思想、组织动员应当是在遵循既定的、规范的运作规则和机制的前提下，促进各要素更加高效地运转，以提高我们党的执政效率。在实践过程中，个别地方以驻村扶贫干部争取项目资金和扶贫单位拨付资金的多寡作为其工作实绩的主要评价标准，这就导致一些驻村干部通过包括拉关系在内的各种方式争取项目资金，甚至一些单位通过工作关系为挂钩扶贫单位争取项目资金，从而出现私人关系多的扶贫干部、可动用资源多的单位和部门往往在扶贫考核中得到较好的评价。这种考核评价方式无形中鼓励了扶贫单位和扶贫干部以非正规的方式争取项目资金，扰乱了正常的资源流动，易滋生腐败，导致一些更需要这些资金和项目的贫困地区因为扶贫单位和驻村的扶贫干部没有这方面关系或者权力优势而得不到扶持，影响了扶贫工作的精准性。

［1］彭红波．中国转型期的国家动员研究［D］．中共中央党校博士学位论文，2013．

［2］林尚立．当代中国政治形态研究［M］．天津人民出版社，2000．272－273．

［3］关海庭．20世纪中国政治发展史论［M］．北京大学出版社，2002．252－253．

［4］［18］［23］中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定［N］．人民日报，2015－12－08．

［5］［11］习近平在中央扶贫开发工作会议上强调 脱贫攻坚战冲锋号已经吹响 全党全国咬定目标苦干实干［N］．人民日报，2015－11－29．

［6］习近平．在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话［J］．党建，2017，（09）：4－9．

［7］刘永富．以精准发力提高脱贫攻坚成效［N］．人民日报，2016－01－11．

［8］［10］谋划好“十三五”时期扶贫开发工作 确保农村贫困人口到2020年如期脱贫［N］．人民日报，2016－06－20．

［9］中办国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》［N］．人民日报，2014－01－26．

［12］庄严的承诺 历史的跨越——党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央引领脱贫攻坚纪实［N］．人民日报，2017－05－22．

［13］中共云南省委组织部．坚持基层党建与扶贫开发双推进 使基层党组织和党员成为脱贫攻坚的先锋 ［N］．中国组织人事报，2016－05－20．

［14］中办国办印发《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》［N］．人民日报，2016－12－08．

［15］“互联网＋”助力社会扶贫［N］．人民日报，2017－07－06．

［16］认清形势聚焦精准深化帮扶确保实效 切实做好新形势下东西部扶贫协作工作［N］．人民日报，2016－07－22．

［17］选派机关优秀干部到村任第一书记［N］．人民日报，2015－05－01．

［19］［22］贫困县统筹整合使用财政涉农资金试点启动 从“要到钱”到“花好钱”［N］．人民日报，2016－06－29．

［20］第一书记，不是一个人在战斗［N］．人民日报，2017－06－27．

［21］汪三贵，郭子豪．论中国的精准扶贫［J］．贵州社会科学，2015，（05）：147－150．

［24］中办国办印发《脱贫攻坚责任制实施办法》［N］．人民日报，2016－10－18．

［25］中共中央文献研究室．十八大以来重要文献选编（上）［M］．中央文献出版社，2014．

［26］筑牢组织体系 建强三支队伍——甘肃抓实农村基层党建为精准扶贫脱贫添动力［N］．中国组织人事报，2016－04－06．

［27］万众一心 埋头苦干 切实把精准扶贫精准脱贫落到实处［N］．人民日报，2016－10－17．

［28］张国栋．以铁的纪律保障打赢脱贫攻坚战——十八大以来中央纪委和各级纪检机关强化扶贫领域监督执纪问责综述 ［J］．中国纪检监察杂志，2017，（14）．

［29］［35］［37］彭红波．增强脱贫攻坚的整体合力与持久动力［N］．学习时报，2017－09－25．

［30］邓小平文选（第2卷）［M］．人民出版社，1994．146．

［31］徐勇．村干部的双重角色：代理人与当家人［J］．二十一世纪，1997，（42）．

［32］（美）杜赞奇．文化、权力与国家 1900－1942年的华北农村［M］．江苏人民出版社，2008．

［33］毛泽东选集（第1卷）［M］．人民出版社，1991．65－66．

［34］把脱贫攻坚责任扛在肩上－－三论学习贯彻习近平总书记中央扶贫开发工作会议重要讲话［N］．人民日报，2015－12－02．

［36］合力打赢扶贫攻坚战［N］．人民日报，2015－06－27．

The Inner Mechanism and Improvement of the Party＇s Poverty Alleviation in Poverty Governance

Peng Hongbo

In the process of poverty governance，the Communist Party of China has created a model of party building and poverty alleviation which contribute to the global poverty governance with “China wisdom” and “China program．”In this model，the CPC constructs the consensus of poverty governance through ideological mobilization，organize forces for poverty governance through organization mobilization，and stimulate the internal driving force of poverty alleviation through allround stimulation．For better poverty governance，political party mobilization should focus on following aspects：nurturing the material and social basis of political party mobilization by developing the collective economy，stimulating the internal dynamics by multiple incentives，strengthening the organization foundation of the Party，promoting innovation of the Party＇s mobilization by multi－participation in poverty governance，ensuring orderly and moderate mobilization by Party discipline and state law．

poverty governance；ideological mobilization；organizational mobilization；party building and poverty alleviation

D267

A

1007－8207（2017）12－0059－10

2017－09－05

彭红波 （1984—），男，云南曲靖人，中共云南省委党校 （云南行政学院）党建教研部副教授，博士，研究方向为党的学说与党的建设研究、社会矛盾与社会治理。

本文系国家社会科学基金西部项目 “新中国成立以来党的社会治理思想与实践研究”的阶段性成果，项目编号：15XDJ014；云南省社会科学规划项目 “强化边疆民族地区基层党组织社会动员能力研究”的阶段性成果，项目编号：YB2016005；云南省党校系统课题 “农村基层党组织在精准扶贫中的作用机制研究”的阶段性成果，项目编号：2016XT08。

牟春野）