法治反腐的特点及实现路径

□ 闫 英，冯 岩

（⒈中共吉林省委党校，吉林 长春 130012；⒉北京空间机电研究所，北京 100076）

法治反腐的特点及实现路径

□ 闫 英1，冯 岩2

（⒈中共吉林省委党校，吉林 长春130012；⒉北京空间机电研究所，北京100076）

法治反腐即以法治思维和法治方式对各种形式的腐败予以治理，是依法治国的有机组成部分。法治反腐的实现，一方面，需要立法、执法、司法、守法等多方面共同形成一个相对完备的反腐法律制度体系；另一方面，也需要连贯、持续的程序运行机制来为法治反腐提供实践保障。

法治反腐；制度体系；运行机制

反腐败斗争是全面从严治党的一项重要任务。“不敢腐”要求对腐败的惩治措施要迅速严厉，不给腐败分子逃跑的机会，实现零容忍；“不能腐”要求国家制定保障权力运行的制度、机制等完备有力，不能牛栏关猫；“不想腐”要求党员干部坚定理想信念，具有刚直不阿的精神。法治反腐的生命力在于，遵循法治基本原则，完善反腐败工作的法规细则，在遵循实体规定与程序规则基础之上，运用法治思维和法治方式遏制腐败的发生。

一、法治反腐的特点

法治既讲公平又讲效益，既是善治又是良治，既追求正义又维护秩序。与人治相比，法治更加注重制度的作用，更加注重普遍性和原则性，更加注重稳定性和可预期性，更加注重程序正义。法治反腐的本质特性是将法治的价值理念与制度设计相结合，运用系统思维和逻辑思维来处理和解决腐败问题。实际上，它既是一种治理的手段，也是一种治国的方略。

法治思维说到底是将法律作为判断是非和处理事务的准绳，它要求崇尚法治、尊重法律，善于运用法律手段解决问题和推进工作。法治思维是权力主体治国理政的首选，它要求权力主体把合法性作为处理问题的前提。法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式，它治国以公，理政以道，治人以本，要求权力主体在治国理政的过程中必须始终尊重人民的主体地位，必须始终依法进行决策，必须在法律的权限范围内活动，必须接受人民的监督。以法治思维和法治方式反对腐败就是指运用法治思维、采取法治手段将全社会范围内的权力纳入到法治化的轨道上来，形成以法治化为基础的权力配置、权力运行、权力制约、权力监督和权力责任的反腐模式。其中，法治思维是在意识层面提出的明确要求，它突出权力主体对法治的理念、精神、原则和逻辑的理解，强调法治思想和思维定式；法治方式是在执行层面提出的明确要求，它突出权力主体在处理问题时所运用的措施、方式和方法，强调法治实践和行为准则。二者相辅相成，共同为实现法治反腐指明了路径，共同统一于法治反腐的生动实践中。

反腐的本质就是对权力以及权力拥有者行使权力的有效规范。而法治与反腐在本质上是相互契合的，它们的共同指向都是对于权力的制约和规范。一方面，反腐以法治为基本原则与核心途径，法治是反腐的方式；另一方面，通过反腐促进法治，正如著名法学家苏力先生所言，法治的根基是公众对政府和法律公正性的信任，而腐败摧毁的恰恰是这种信任，因此防止腐败是中国法治进程的重要任务。

作为法治的核心内涵，正当程序是法治反腐的应有之义。在实践中，以往的行政执法往往会偏重强调实体正义，但在反腐过程中我们却发现，缺乏对正当程序的遵守甚至于忽略程序正义是腐败滋生的重要原因。因此，在行政执法过程中，应严格遵循正当程序。虽然它不能够直接解决公职人员的“不想腐”的心理活动过程，但是能够有效地督促公职人员“不敢腐”和“不能腐”，为腐败行为设置屏障和界限。

二、法治反腐的制度困境与现实问题

党的十八大以来，我国反腐败斗争无论是在打击规模上还是在打击深度、广度上都取得了阶段性的成果，然而法治反腐仍然面临着来自制度与现实的多重挑战。

⒈权责分配存在局限。目前，虽然经过多次的体制改革，各级政府部门之间在反腐职责和权限上仍然存在着不清晰、不明确的地方。第一，少数公职人员抱有“权大于法”心态、享受“权大于法”之“福”，导致了权力的膨胀和滥用，进而滋生了腐败。第二，“官本位”特权思想仍然具有一定的影响力，致使少数公职人员法治观念缺失，“唯我独尊”。第三，“人情社会”依然存在，许多本应依法办理的事情却常常因为 “人情”而导致程序和结果不公正。

⒉立法滞后。法治反腐的首要任务是反腐立法，为法治反腐提供制度保障和法律依据。然而，目前在立法层面上，相当一部分法律急需修订与完善。具体而言：一方面，一些法规漏洞多，原则性的规定不够具体，且缺少前瞻性和预见性，无法适应社会发展；另一方面，法律规范之间的协调相对薄弱，相应的法律功能并未得到高效发挥，不同层级的法规之间还存在衔接不够甚至相互抵触的现象。近年来，这一问题得到了国家的重视，反腐败立法屡屡被提及，但至今还未有实质性进展。虽然全国人民代表大会及其常委会围绕健全国家惩治和预防腐败体系制定了一系列法律，并对现存的相关法律进行了修改，从不同角度和领域对国家公职人员进行了规范和调整，但客观来讲，依法重大决策制度、官员财税申报制度、官员财产公开等与反腐相关的制度都尚待作出更加具体的规定，反腐败立法依然任重而道远。

⒊运行机制尚需进一步完善。2010年1月，在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议上，党中央提出了关于惩治和预防腐败体系建设的问题，重点强调要抓好反腐倡廉教育制度建设、监督制度建设、预防制度建设和惩治制度建设四个方面的工作，并健全权力运行监控机制、廉政风险防控机制、预防腐败长效机制、腐败案件及时查处机制。近年来，党中央对反腐力度不断加大，腐败分子纷纷受到惩处。但应看到，只要腐败发生的根源存在，新的腐败分子就会出现，这种恶性循环将严重影响我国的社会主义法治进程。只有尽快建立并不断完善法治反腐的运行机制，才能在源头上消灭腐败。目前在反腐惩戒机制上仍然存在着不规范、不合理之处。比如：许多腐败案件在进入司法程序之前存在着较大的裁量空间，案件查处的标准不统一。又如：大多腐败问题的背后既存在着职务犯罪，又涉及到行政行为的合法性，正是由于同一案件中多个利益之间的冲突，导致了实践中腐败调查机关之间在管辖和协作上经常出现交叉与冲突的现象。

三、法治反腐的实现路径

新常态下，法治反腐应当与中国特色社会主义的廉政文化相结合，在全社会范围内营造一种廉荣贪耻的文化氛围，建立并健全符合中国国情的法治反腐体系。

⒈防范机制——加强法律制度构建。党的十八届四中全会提出要把立足腐败的根源作为反腐败的出发点，“制度建设是从源头上防治腐败的根本之道”，［1］要加快建立和完善反腐败的法律法规体系，从严预防和惩治腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，建立反腐败的有效体制支撑。

法治反腐是当今世界各国对待反腐问题的普遍做法。例如，美国制定了《廉政法》，英国颁布并实施了 《文官守则》，新加坡设有反贪贿调查局，瑞典设有反贿赂研究所，等等。［2］其中，新加坡的廉政尤为高效，这主要归功于权力监控机制的建立。新加坡通过《防止贪污法》《公务员法》和《财产申报法》等立法对公务员的权责作出明确而详细的规定，并完全按照规定严格执行。

目前，我国治理腐败的国家法律体系正在逐步建立和完善：2005年1月1日，中共中央发布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，首次对制定反腐败的专门法律提出了明确的要求；党的十八大之后，中共中央又将 “加强反腐倡廉法律法规预防制度建设”纳入到 《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》当中，足见党和国家对于法治反腐预防和防范机制建设的重视。尤其是将《反腐败法》作为法治反腐法律体系的基本法，这既是制度反腐的现实需求，也是对法治反腐进程的重大推进。

⒉约束机制——惩戒与激励相结合。行政执法是众多行政行为中数量最多且最广泛、直接、最常涉及到行政相对人权益的行政行为。因此，行政执法领域是腐败的易发区和多发区。从近年来我国所查处的各级腐败案件来分析，腐败案居于首位的正是行政执法领域。尽管执法腐败没有人事腐败、工程腐败、学术腐败那么显眼，其所涉金钱的数额可能也比上述腐败案要小得多，但是执法腐败直接关系到党和国家在基层群众中的形象和声望，因此其所造成的恶劣影响并不比其他腐败案件小。对于行政执法领域的反腐，应当从规范入手，明确行政权力界限，将“惩”与“奖”相结合。一方面，采取相应的激励措施，从主观上提升执法人员的执法积极性，从客观上为行政执法的公开、公平、公正创造便利条件，让行政执法人员能够更加主动、自觉地选择依法行政行为；另一方面，不断完善惩罚制约机制，从纪律惩罚、行政处罚和法律责任等多个角度对腐败行为进行全方位的制度约束。

⒊保障机制——廉政与勤政相结合。法治反腐的着力点和目标就是针对权力笼罩下的利益分配与归属，为依法执政保驾护航。因此，在法治反腐的运行过程中，廉政与勤政相结合的保障机制就显得尤为重要。从法治反腐的实践层面来看，提高法治反腐效率和质量的关键除了制度因素外，还应加大人力和物力投入，使法治反腐获得切实保障。第一，加强法治反腐的执法队伍建设，锻造出一批法治素养高、人民情怀浓的执法队伍。一方面，需要提高法治反腐执法队伍的政治素养，加强执法人员的职业道德建设，树立廉洁从政、廉洁执政的执政理念；另一方面，培养具有法治反腐方面知识储备和实践经验的优秀人才，将法治反腐的执法队伍建设作为一项长期可持续的发展规划。第二，除从体制内加强对权力制约机制的建设外，还要营造法治反腐的社会氛围。我国几千年的历史与文明沉淀了许多以民为本、勤政清廉的思想，同时也逐步形成了依法治国、依法治腐的文化氛围，这些都有机地融入了中国当代的廉政文化之中，成为法治反腐的重要内容。第三，执法人员不仅要做到廉政，更要做到廉政与勤政相结合，不能因为对行政问责的担忧和惧怕而对正当合理的行政行为选择不作为、不敢为。

具体而言，法治反腐的保障机制主要体现在以下几个方面：一是在公务人员的考核、聘任制度或领导干部选拔任用过程中，将廉政、勤政作为一项重要的考察指标。借鉴其他国家廉政制度建设的丰富经验，并结合我国的国情和地方的特色，从中央到地方逐步建立起一系列有效约束公务人员廉洁从政的法律法规。二是加强廉政法规的创新和建设，推进公务员职业道德的法律规范，进一步贯彻落实公务人员的财产申报制度、职务规避制度、高薪养廉的制度等。三是加强廉政、勤政的责任分工，就廉政文化建设的内容、形式、范围、对象等确立一系列的规范指标。四是重点加强和完善廉政、勤政建设的监督保障机制，完善党内监督，提升广大党员干部的拒腐防变能力，确保决策和任免的合法性与合理性。五是各级行政部门应支持并配合人民法院和人民检察院的正常司法工作，并在司法机关的监督与纠错过程中增强法治思维，运用法治方式来提高行政能力，将勤政与廉政相结合，减少腐败行为出现的可能性。

［1］应松年．预防腐败，制度建设是关键［J］．行政法学研究，2008，（01）．

［2］丁同民．提高我国法治反腐实效的路径选择［J］．学习论坛，2010，（10）．

Features of Anti－corruption by the Rule of Law and the Way to Realize It

Yan Ying，Feng Yan

The rule of law is not only an intermediary medium for adjusting social order and integrating social rights，but also a system guarantee for our party to fight against corruption，as well as an important link to deepen party conduct and clean government construction．The realization of anti－corruption by the rule of law requires not only a relatively complete anti－corruption law institutional system formed by legislation，law enforcement，jurisdiction and law observation，as well as a practical guarantee provided for anti－corruption by a consistent and continuous operational mechanism．

anti－corruption by the rule of law；institutional system；operational mechanism

D262．6

A

1007－8207（2017）12－0044－04

2017－08－20

闫英 （1958—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校 （省行政学院）法学部副主任，教授，研究方向为行政法学；冯岩 （1987—），男，吉林长春人，北京空间机电研究所，研究方向为行政管理。

本文系2016年度吉林省教育厅 “十三五”规划人文社会科学研究规划课题 “吉林省高校廉政建设法治化研究”的阶段性成果。

刘亚峰）