政务大厅服务标准化问题探析

□陈扬

（国家行政学院，北京 100089）

政务大厅服务标准化问题探析

□陈扬

（国家行政学院，北京100089）

现阶段，服务标准化在规范行政行为、便民利企、强化廉政建设、创新政府治理模式、构建服务型政府等方面发挥着越来越重要的作用。但各地政务大厅服务标准化工作在规范服务流程、提升行政效率、改善服务质量等方面仍存在一些亟待解决的问题，因此，需要从体制、机制、技术等多层面加以完善。

政务大厅；标准化； “互联网＋政务服务”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列治国理政新理念新思想新战略，全面深化改革，积极推进国家治理体系和治理能力现代化，将以“简政放权、放管结合、优化服务”为主线的行政审批制度改革作为全面深化改革的“先手棋”。国务院先后发布《推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》《关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》《关于全面推进政务公开工作的意见实施细则》等文件，部署“放管服”工作。而政务大厅作为公众办事的窗口，不仅是连接政府与公众的纽带，更是“放管服”改革的前沿阵地。近年来，各地政府十分重视行政服务标准化工作，依照《国家标准化体系建设规划（2016—2020年）》将标准化手段引入到政务大厅的日常工作和管理中，以着力降低制度性交易成本，打造便民利民的综合服务平台。

一、现阶段政务大厅服务标准化发展状况

随着2015年《政务服务中心运行规范》等首批七项国家标准的制定和实施，政务大厅服务标准体系初具雏形，运用标准化手段规范服务流程、提升服务效率和质量成为政务大厅工作的重点。

第一，以行政审批为突破口制定标准，推进政务大厅服务标准化工作。各地政府将政务大厅行政审批标准化作为提升政府服务水平的关键一环，与权责清单制度、政府服务模式创新、权力运行监督体系等工作协同推进，以解决审批领域条块分割、政策法规相互脱节、审批标准不够细化、审批条件互为前置等问题。在结合本地国家级或省级政务服务中心标准化试点经验的基础上，各地政府陆续制定并发布了一批涉及政务大厅基础设施与人员、管理及服务规范、质量监督与考核、标准体系的建立、文件的编写规范、投诉处置流程等方面的内部标准和地方标准。如：海南省出台的《海南省行政审批业务标准规范》、贵州省发布的《贵州省实体政务大厅建设与服务标准》《贵州省网上办事大厅建设与服务标准》等。同时，各地政府结合国家顶层设计与地方自身特色着力推进政务大厅服务标准化工作，为国家标准的系统整合奠定了坚实的基础。如：宁夏回族自治区制定了符合区、市、县（区）三级政务服务工作实际的地方标准；广州市建立了统一事项目录管理制度；佛山市建立了科学严密的行政审批标准化体系，形成了审批服务事项动态标准库；内蒙古呼和浩特行政服务中心出台了办事指南编制和相关事项的审批标准，等等。

第二，通过标准化推动政务大厅服务模式创新，建设“小审批、大服务”的服务型政府。各地政府以标准化工作为先导，按照 “最小颗粒度”标准规范行政行为，再造行政服务流程，以系统论方法合并同类项，简化办事流程，提升审批效率和结果的公平公正程度。如：佛山市打造“一门式”“一网式”的行政服务模式，利用“入口倒逼”作用，将标准化作为考核的指标之一，使标准化工作成为推动部门创新管理体制机制的动力。同时，探索“集装箱式”审批服务标准化建设，在企业开办、项目投资、工程报建等领域推行标准化，打破部门标准衔接壁垒，推进跨部门、跨层级审批流程无缝对接，实现“一窗受理、一表登记、一套材料、一图流传、一号共享”。如：广州市打造“前台综合受理，后台分类审批，窗口统一出件”的“集成服务”模式，政务服务中心统一受理审批事项，职能部门负责事项后台审批。通过权责清单划分部门职责与权限，以标准化促进审批与监管分离。通过内部和部门间的有效监管，结合自助、代办、快递等便民形式，实现了一窗进、一窗出的“集合服务”目标。

第三，让标准化成为推动实体大厅与网上大厅融合发展，实施“互联网＋政务服务”工作的重要抓手。按照李克强总理“打造政务服务‘一张网’，把实体政务大厅、网上政务平台、移动客户端、自助终端、服务热线结合起来”的要求，各地政府积极打造线上线下融合、多级联动的“不打烊”的政务服务供给新模式，有效利用政务大厅的数据优势，提升政府治理信息化水平，通过标准化手段实现线下实体大厅与网上大厅信息资源互认互通和跨地区跨部门业务协同办理，“让政府服务更加聪明，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵”。［1］健全并完善政务体系实体大厅与网上办事大厅融合发展，打造线上线下一体化政务服务平台，实现标准化审批、全流程阳光审批和信息高度共享，已经成为各地政务大厅的普遍共识。如：贵州省依托省级网上办事大厅，构建省、市、县、乡、村五级网上政务服务体系，部门间信息资源互认共享，政务服务省内跨地区远程办理，跨层级联动办理，力争“进一扇门、办全部事”；海南省极力打造全省“一张审批网”，依托电子政务外网推行标准化审批；广州市着力建设“一卡（社保卡）、一号（12345政府服务热线）、一格（网格化服务管理）、一网（网上办事）、一窗（政务大厅）”社会治理政府公共服务平台；宁夏回族自治区构建五级贯通、四位一体的“宁夏政务云”“智慧宁夏”，基本实现了网上事项全覆盖。

第四，通过标准化构建政府服务的“数据铁笼”，规范自由裁量权。审管分离、健全事中事后监管、有效限制自由裁量权是政务服务改革的目标和重要内容之一，规范政府各类行政行为、明确权力边界也由此成为标准化工作开展的重点。各地政府积极开展标准化建设，打造线上线下的 “数据铁笼”，以此监控政务服务全过程。如：贵州省提出“审管互动”理念，审批窗口的所有办理环节、流程和结果在网上办事大厅全程留痕，实时监测；广州市整合服务评价等资源，按照网上网下标准统一、数据共享、互联互通的原则对政务服务进行全程电子化监督；佛山市以行政审批廉政风险科技防控为突破口建立了“唯一数据源”标准使用机制，并引入公众参与和第三方评估，为持续改进和优化审批服务标准提供准确的数据支撑。

第五，运用标准化手段，探索解决“数据烟囱”“信息孤岛”问题的路径，实现政府“大数据”治理。各地政府在数据开发和社会化利用上下大力气，以数据互联互通为基础，通过标准化的方法对海量数据进行清洗、加工、分析，发现重大事件、突发事件及时预警。同时，打破过去以部门为单元建设信息系统的模式，以业务为核心建设信息系统。如：贵州省用数据说话，用数据决策，用数据管理，用数据创新。其针对网上办事大厅编制的信息技术标准体系 （包含电子监察系统标准、网络安全管理标准、数据应用管理标准和信息系统硬件配置标准等）共4个子体系37项标准，为政务服务提供了一个标准化的管控智能解决方案；广州市制定的“五个一”平台综合信息系统的建设标准规范涉及到功能架构、操作流程、技术标准、数据格式及数据采集更新、共享交换等各方面，对各级各部门的业务信息系统接入及整合联动作出了明确要求。

二、当前政务大厅服务标准化存在的问题

目前，尽管全国已有16个省级政府以及几乎全部的市及县（区）级政府建设了实体政务大厅，但在实践中还存在着一些问题。具体表现在：

第一，政务大厅体制机制尚不健全，法律法规略显滞后。现阶段，各地政务大厅服务水平不均衡，政务资源统合能力较弱。其归口单位五花八门，机构设置也不够规范，使得层级间、部门间、区域间工作难以顺畅开展。同时，现有的法律体系对政务服务中心定位不够明确，囿于上位法或法规的制约，各地在行政审批服务创新工作开展过程中，一些审批事项仍然存在材料要件、流程、环节偏多的问题。

第二，在权力下放、流程优化过程中协调不够。一方面，各级政府虽已公布了权责清单，但事项分类标准不够统一，个别地方政府甚至出于对自身利益的考虑，设置额外的条件，有选择性地下放权力，由此导致了权力下放时缺乏系统性和准确性；另一方面，一些相关部门主观放大了下级对口部门的承接能力，不按程序自行对其下放审批权限和职责，而囿于人力资源和专业性等不足，下级对口部门无法很好地承接这些“任性”下放的权力。

第三，行政服务标准化落实范围和程度有待提升。囿于理念和条件的限制，一些地区的政务服务标准化建设进展缓慢，难以确保行政服务标准化工作一体化发展。虽然《政务服务中心运行规范》［2］等七项国家标准已经颁布实施，但在落实上还处于起步阶段，相应的配套实施机制尚未健全，在标准的执行、监督、评价和改进方面仍存在较多的问题。此外，由于政务服务种类繁多，服务对象千差万别，工作环境复杂多变，使得一些工作人员对政务服务标准化、规范化能否推行存有疑虑，积极性不高。

第四，“互联网＋政务服务”相关标准在制定上比较滞后。现有的行政服务标准编制方案从内容上来看多是非技术性标准规范，而可以利用信息技术辅助实现的业务与技术工作标准方案较少，这就无法同步落实党中央、国务院提出的“互联网＋政务服务”、新型智慧城市、云计算、政务信息资源共享等一系列要求。目前，“互联网＋政务服务”仅有国家层面的顶层设计，具体标准方面仍有细化的空间。此外，由于各地区间的信息化发展水平、基础设施、应用系统、建设模式和数据标准存在差异，从而导致了“数据壁垒”“信息孤岛”等现象的出现。

三、顶层设计与实践创新相结合——政务大厅服务标准化发展路径

2016年，党中央、国务院在《国家“十三五”规划纲要》中首次明确提出“运用标准化手段，固化政务服务、行政许可等已有共性做法，加快推进行政审批标准化建设，优化直接面向企业和群众服务项目的办事流程和服务标准，推广‘互联网＋政务服务’”。［3］《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020）》①《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020）》提出：“以推进各级政府事权规范化，提升公共服务质量和加快政府职能转变为着力点，固化和推广政府管理成熟经验，加强权力运行监督、公共服务供给、执法监督、政府绩效管理、电子政务等领域标准制定与实施，构建政府管理标准化体系，树立依法依标管理和服务意识，建设让人民满意的政府。政务服务主要是直接面向企业和群众的，服务质量好不好、服务过程规范不规范，要以企业和群众的感受和评判为标准。”中将政务服务标准化作为标准化工作的重点。笔者认为，未来政务大厅服务标准化工作需要重点关注以下几方面：

第一，构建具有中国特色的行政服务标准化理论体系。充分利用标准化研究机构、相关学术团体等科研力量开展行政服务标准化研究，在总结各地政务大厅服务标准化实践经验的基础上，聚焦政务大厅服务标准化的内涵、范围、基本原则、标准体系、标准实施、监督评价以及持续改进、信息化等方面，梳理政务大厅行政审批服务整体架构及标准规范体系编制规划，进而形成具有中国特色的服务标准化理论体系，以科学系统的理论来指导各级政府政务大厅服务标准化工作的开展。改革来源于实践，标准化工作也不例外。应统合各地标准化工作的成果，建立以各级政府政务大厅服务标准化实践者为主体、各省质检部门或标准化研究院专业人员为补充的标准化工作队伍。应经常开展全国性政务大厅服务标准化经验交流和工作研讨，总结各地创新做法，激发各地各级政务大厅参与起草制定行业标准、国家标准的积极性。应充分发挥各行业专家学者的优势，科学把握合法性和创新性的关系，引入外部专家力量，通过法律解释技术，在法律允许框架内设计并建立符合改革实际需求的标准，创新性地解决关键领域和环节的标准化难题。

第二，搭建政务大厅服务标准化总体框架，构建科学的标准体系。标准的制定不是简单复制和经验总结，涉及多个领域，其总体性和完整性需要不断总结和提升，不能仅就标准立标准。应注重政务大厅服务标准化工作的顶层设计，研究如何以服务对象为基础，以贯穿于企业和个人“全生命周期”的服务为主线，按照实际情况展开标准的制定工作，探索搭建政务大厅服务标准化的总体框架，真正以标准化的内容、流程、管理等手段规范大厅服务的各个细节。应形成标准应用绩效评测体系，建立标准化的政务服务业务闭环，实现涵盖服务事项分类、服务内容、服务流程、服务场所管理、绩效考核等多层面的标准化，真正做到以标准化促进规范化，在服务中引进标准，提升服务效能，为企业和个人提供高标准、无差异的便利化服务。

第三，加大对标准化工作的宣贯力度，将政务大厅各项服务标准落到实处。制定标准的本质在于指导实践，达到最优效率。运用标准化手段规范政务大厅的服务工作，是建设法治政府、阳光政府、服务型政府的重要环节。为此，2015年10月12日，国家标准委批准发布了《政务服务中心运行规范》等七项推荐性国家标准。各地各级政务大厅应在完善现有管理体制的基础上，不断创新标准化工作的宣贯形式并使之常态化。应将国家标准与本地实践相结合，根据实际需要实时动态调整，将标准应用细节化、制度化、全面化，杜绝标准执行表面化、短期化、政令化。应坚持问题导向和群众、企业需求导向，聚焦“痛点”、瞄准“堵点”，坚持“简”字当头，坚决革除不合时宜的陈规旧制，打破不合理的条条框框，在政务服务中真正发挥标准的规范作用。

第四，推进实体政务大厅与网上办事大厅的融合发展。效率问题是提升公众满意度的关键。各地各级政务大厅应大力推进标准化工作，真正实现实体政务大厅与网上办事大厅的有效融合，变“百姓跑路”为“数据跑路”。应探索制定政务服务事项实施清单、公共信息资源目录信息、数据交换、实名注册协议、评估参考指标等标准，切实做到政务服务事项清单标准化、办事指南标准化、审查工作细则标准化、考核评估指标标准化、实名用户标准化、线上线下支付标准化。应不断推进实体政务大厅向网上延伸，统一各项标准，实现无缝对接，形成线上线下功能互补、相辅相成的政务服务新模式。这样，既能充分发挥互联网平台虚拟交互、电子化、数据化、留痕化的优势，也能够发挥实体平台面对面交互、点对点问答、现场直接服务的优势。

第五，提升“互联网＋政务服务”治理水平。近年来，党中央、国务院针对政务服务陆续出台了《“十三五”国家信息化发展规划》《关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》《关于印发“互联网＋政务服务”技术体系建设指南的通知》等一系列文件，为“互联网＋政务服务”构建了统一标准规范。其中，《关于印发 “互联网＋政务服务”技术体系建设指南的通知》提出了规范行政权力运行、优化政务服务供给的操作办法，但由于政务服务涉及面广、创新性强，因此“互联网＋政务服务”还要借助规范化和标准化手段加以优化。作为政府与公众连接的窗口和纽带，各地各级政务大厅集行政许可、便民热线、社会管理网格化、政府门户网站等多功能于一体，这就要求其应不断提升责任意识和创新意识，整合政务数据库资源，从制度和技术上优化相关政务服务，在信息共享、网络整合、应用发展和安全保密方面进一步细化标准规范，以此构建“行政许可、公共服务、联动监管、决策支撑、流量监控”五位一体的政务服务新格局。

第六，真正实现跨地区、跨部门业务协同办理。现阶段，解决跨地区、跨部门政务协同问题，消除“信息孤岛”和“数据烟囱”现象是“互联网＋政务服务”发展必须破解的难题。对此，国务院印发了《关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》，强调各级政务服务中心要强化科技手段运用，通过标准化工作实现数据信息互联互通和共享。在现有条件下，要做到跨部门数据共享和业务协同，各地各级政务大厅应在组织层面、业务层面、技术层面三管齐下。具体而言：在组织层面，借助标准化手段进行多角度思考、多维度尝试，建立一套行之有效的管理制度和评价机制；在技术层面，编制“互联网＋政务服务”技术标准，依靠跨部门身份可靠确认、数据可靠传输、跨部门数据凭证化且可读取、数据交换全过程可追踪等关键技术，为跨部门数据共享和业务协同打造一个可靠的基础服务环境；在业务层面，参照事项具体内容，如串联审批、并联审批、协同审批、跨区域跨层级审批等，相关职能部门依据统一的系统接入、数据格式、数据交换等标准规范建立政务服务数据库，并设置信息共享目录，以实现部门间的数据共享。同时，深入发掘政务服务大数据，建立大数据的基础标准、技术标准、应用标准和管理标准，以标准化倒逼数据壁垒破解，真正实现大数据共享和政务协同。

［1］李克强．政府工作报告——2016年3月5日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上 ［EB／OL］．新华网，http：／／news．xinhuanet．com／fortune／2016－03／05／c＿128775704．htm．

［2］全国政务大厅服务标准化工作组．《政务服务中心运行规范》等七项国家标准释义读本［M］．中国标准出版社，2016．

［3］中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要［M］．人民出版社，2016．

On the Service Standardization Issues of Government One－Stop Services Hall

Chen Yang

With the “streamlining administration and the combination of deregulation and regulation” reform and the national standardization strategy，the government one－stop services hall achieved rapid development．With which the administrative services was optimized，the degree of standardization of services was improved．However，the overall view of the one－stop services hall standardization is still in the early stages of development，there are still some urgent problems in the application of standardized the service process，improve administrative efficiency，improve service quality，Internet plus government services．We need to optimize the system，mechanism，technology and other aspects in the future．

government one－stop services hall；standardization；“Internet ＋ government services”

D630．1

A

1007－8207（2017）12－0008－06

2017－06－20

陈扬 （1982—），女，山东济南人，国家行政学院博士后，研究方向为行政体制改革。

本文系2017年度中华人民共和国科学技术部国家重点研发计划 “行政服务与行政许可标准化技术研究与基础通用技术标准研究”子项目 “政务服务大厅管理和服务标准研究”的阶段性成果，项目编号：2017YFF0207703。

刘 丹）