刍议河南黄河滩区外迁中“以人为本”思想的运用

李锟

【摘 要】本文以加快黄河滩区经济社会发展与防洪保安全为视角，辨证思考新形势下滩区发展过程中面临的机遇与挑战，对河南黄河滩区开发利用的前景、外迁中存在的问题及如何做到以人为本进行了探讨。

【关键词】黄河滩区；开发利用；建议

黄河是我国的第二大河， 也是中华民族的摇篮， 养育了流域的众多人口，是华夏文明的重要发祥地之一。黄河水少沙多、水沙异源的现实状况，造成了河道淤积严重，临河与背河的高度差越来越大。黄河“浅、散、乱”的特性，河流摆动幅度大，使得黄河下游河道属于宽河道类型，并形成了黄河下游滩区既是汛期行洪、滞洪和沉沙的区域，又是滩区群众赖以生存与发展的基础这一状况。河南省黄河滩区涉及洛阳、郑州、开封、焦作、新乡、濮阳等6市17个县（市、区），面积达2116平方千米。目前，滩区内居住人口约125.4万人，耕地228万亩。长期以来，滩区经济发展等需求与现有的滩区政策存在着不适应之处，因此，根据黄河下游治理的要求和社会发展需要，用辨证的和历史的观点去观察分析黄河下游滩区面临的机遇与挑战，具有重要意义。

一、河南黄河滩区的基本情况

黄河下游游荡在华北平原上，由于泥沙淤积，历史上就形成了河床高于两岸平原的悬河局面，现今河床已高出两岸堤外地面数米至十数米。为防止洪水泛滥，自桃花峪以下两岸共修建1370km堤防。黄河下游属宽浅型河道，南北两堤间距离一般在5—10km，最宽处大约24km，形成了面积广阔的黄河下游滩地，成为黄河洪水泛滥时行洪、滞洪、沉沙的重要场所，对消减堤防防洪压力、确保下游两岸平原的安全，起到了重要作用。由于历史原因，黄河下游南北大堤之间的滩地一直有耕地与村庄分布，居民以从事农业生产为主。

河南黄河滩区的形成，历史较为复杂。据河南黄河滩区移民搬迁问题研究课题组走访调查发现，兰考东坝头以下是1855年黄河改道后在民埝基础上修建黄河大堤所形成的新滩，实际上是黄河夺去了当地群众的地，而郑州以下至东坝头的老滩现状，则是特定历史环境下为解决人口问题和充分利用土地资源在政府的组织和鼓励下形成的。由此看来，河南黄河滩区的发展，甚至移民搬迁，其实也是河南统筹区域经济社会发展的现实需要，是实现滩区群众与全国全省人民同步实现全面建成小康社会目标的重大战略举措。

二、加快河南黄河滩区治理的必要性和紧迫性

加快河南黄河滩区治理，其必要性和紧迫性是不言而喻的。一是加强黄河河道治理的需要。黄河滩区移民搬迁是国家实施黄河治理的重要组成部分，能从根本上缓解人与河争地的局面。比如滩区修建了大量生产堤，不但影响了黄河行洪，对滩区居民生产生活也牢牢地打上了“紧箍咒”。二是滩区居民迁建工作的实施将有利于进一步发挥滩区在河道演变中的功能作用，有效减轻黄河下游防洪压力，减少洪水造成的灾情发生，促进滩区经济结构优化，为从根本上实现滩区群众脱贫致富创造条件。

河南黄河滩区相关设施不配套，避水工程不成规模，滩区居民生产条件恶劣。生活在黄河滩区，土地本身就少，加之基础设施落后，滩区农民在土地上的收入处于很低水平。河南黄河滩区基本上是“一麦一水，一季留足口粮”，即农民只能收获到夏季的小麦，而秋季黄河大多会淹没滩区土地，难以有所收获。农业生产要看黄河的脸色，基本是“望天收”。另外，受特殊地理环境等因素的制约，滩区以种植业为主，基本无工业，是典型的农业经济，交通、水利等基础设施薄弱，教育、医疗、文化等社会事业发展滞后。

三、河南黃河滩区面临的机遇与挑战

（一）黄河下游滩区迁建已进入实施阶段。

党中央和国务院对黄河下游滩区居民防洪安全和脱贫致富问题高度重视。近年来，水利部、黄委、河南河务局多次组织高层次调研组深入调研，开展相关前期工作，提出政策建议。河南省委、省政府将黄河下游滩区脱贫纳入“三山一滩”攻坚工程，并于2013年正式启动河南黄河滩区居民迁建前期工作。滩区群众脱贫致富奔小康的愿望强烈，是滩区迁建的最大动力。长期以来，滩区群众饱受黄河水患的侵扰，搬迁脱贫愿望强烈。新型农业经营主体发展、土地流转的广泛开展、滩区劳动力转移、生产生活方式的变化等，为扶贫搬迁提供了强大的内生动力。近年来，河南省实施了丹江口水库移民搬迁、深石山区扶贫搬迁等工程，探索积累了许多切实可行的做法经验，为黄河滩区扶贫搬迁提供了有益借鉴。全省实施黄河滩区扶贫搬迁的基础已经具备，条件趋向成熟，已经完成了《河南省黄河滩区居民迁建总体方案》，

（二）河南黄河迁建面临的突出问题。

一是搬迁人口多，资金存在很大压力。根据建议方案，首先实施的搬迁人口多达817个村庄和82.02万人。由此可见，不论是从搬迁规模，还是从搬迁人口而言，都是达到了很高的程度，由此而来的压力也会很大。

二是人口结构不同，分类推进存在问题。对年轻人来说，现代化的生活环境更符合他们的意愿；而年龄较大的群众往往安土重迁，更加倾向于原有的滩区生活。对不同的人群进行不同对待，是一个应该考虑到的问题。

三是搬迁后可持续发展问题亟需解决。“钱从哪里来，人往哪里去”，在落实人口搬迁及安置过程中，以往因安置不当、没有就业，导致外迁群众返滩的教训时有发生。搬迁后，群众的生产生活如何可持续，是不是搬迁了就能够致富，能够比以往的生活更好，搬迁后的基础设施和公共服务配套、安置地产业、优惠政策等等，是一个亟需解决并应该摆上议事日程的问题。

四、加快滩区经济社会发展应做到以人为本

（一）明确权责，统筹兼顾。无论从滩区群众的生存发展，还是从保障黄河安澜功能的角度来看，都须将滩区部分人口逐步分类外迁或就地相对集中安置。但人口搬迁将是一个长期过程，且不可能将所有的滩区人口都移至滩外，所以滩区部分群众依靠滩区土地生存和发展的状况将是长期的，必须依靠滩区土地的高效、优化利用来谋发展、脱贫困、奔小康。

（二）集体作战，形成合力。河南黄河滩区搬迁，需要中央和地方集体“作战”。在中央层面将黄河滩区扶贫开发纳入国家扶贫攻坚扶持范围，解决滩区当地政府力量不足的问题，形成扶贫开发合力，从根本上改变黄河滩区群众的生存条件和发展环境，让黄河滩区群众早日搬迁、实现小康。

（三）解决欠账，基础先行。要尽快完善滩区的基础设施，滩区生产生活基础设施历史欠账太多，要同步实现小康，必须采取特殊政策和措施，合力攻坚，尽快使基础设施有明显改善。要抓好教育和培训扶贫，抓好相关农业技术的指导，用强有力的科技支撑滩区经济发展。要探索适宜滩区发展的土地利用模式和产业发展路子，向土地要效益。

（四）迁出安置，迁好迁稳。迁出之后，关键在于不反弹，在于迁好迁稳，让滩区群众真正受益。要创新移民安置的形式。目前，黄河滩区所在的地级市，多数为经济较发达的城市，其城市周边基本具有容纳几万人至 10 万人规模的移民的条件。此外，一些经济基础较好的省直管县，也具有这方面的条件。利用城市近郊移民安置方式，可以稳得住滩区群众。endprint