城市雾霾问题的再认识

城市雾霾问题的再认识

◎罗 勇

城市发展对空气质量的影响呈现复杂和多元的特点，这是由城市经济空间的组织结构特征所决定的。雾霾使城市经济社会发展面临新的环境组合局面，不仅要一如既往地治理传统污染，还必须立刻采取消除雾霾影响的特殊措施。城市发展的环境挑战越来越复杂和尖锐。我国城市雾霾治理需要科学的环境经济考量，治霾路径与目标必须均衡，既要摒弃懒政不为，也要防止极端做法，应在所付出的治理成本与所取得的环境经济收益之间取得平衡。

城市发展；雾霾；政策机制

雾霾使城市经济社会发展面临着一个新的环境组合局面，既要一如既往地治理传统污染，又必须立刻采取消除雾霾影响的特殊措施。城市发展的环境挑战越来越复杂和尖锐。

问题

雾霾使大气环境这个公共物品变得更加突出和典型，涉及许多学科和社会各个方面。综合国际治理经验和现有技术经济条件，即刻彻底去除雾霾可行性不高，在未来的一段时间，雾霾很可能成为城市的一个“新常态”。分析已掌握的资料和数据，城市空气质量问题的根源是工业化和城镇化，其中城市发展对空气质量的影响是复杂和多元的，这是由城市经济空间的组织结构特征所决定的。

1.经济结构

人口和经济活动在城市空间聚集，城市发展直接推动物质生产规模扩大，导致总产出大幅增加，同时也产生了资源大量消耗和污染集中排放等不良外部性后果。

增进聚集经济效益是城镇化的一个基本特征。从城市发展的实践观察，在同等富裕水平上，城镇化可以使多数人口的财富增长与污染排放（相对）“脱钩”。城市本来可以在减少成本的积极层面上健康发展，享受效率和节约所带来的聚集收益。然而，现实中的城市普遍追求生产和消费的最大化，城市发展伴生的环境问题越来越失控，污染排放也集中地凸显和加剧了。

2.空间结构

（1）城市产业结构在工业化的初中期通常以工业为主，其中最能带动经济发展的当属重化工业。这一时期污染排放急剧增加，经济高速增长成为城市环境问题的直接推手。随着交通和信息条件的进步，工业化向纵深发展，城市中金融、房地产和信息等第三产业和知识密集型产业逐渐取代传统工业的主导地位，传统工业纷纷迁出城市区域。

城市经济增长与污染排放的关系，在城市产业结构“高级化”下呈现出多样化和复杂化趋势。城市环境保护不再那么简单和纯粹，必须综合地考量包括外围区和边缘区的整个相关区域的污染与排放情况。如果城市产业高级化进程使高排放产业转移或发生在城市边缘区和外围区，则城市环境问题不能算作真正解决。关于雾霾问题，北京与周边地区正在发生的情形非常典型。

（2）能源结构问题严峻。我国的火力发电占总发电量的80%，是主要的能源提供者；而煤几乎是我国火电的全部燃料。钢铁、水泥等重污染行业，也都使用燃煤做动力。2013年，我国煤炭消费总量约42.2亿吨。虽然2014年和2015年分别有2.9%和3.7%的降幅，但煤炭总消费量仍处于40亿吨水平，约占世界消费总量的一半，烧煤是造成城市雾霾的主要原因。

机理

1.技术根源

雾霾是典型的人类活动与特定气候条件相互作用的结果。作为一种自然现象，雾本来是无毒无害的；而雾中如果有大量悬浮的微粒和污染物，形成雾霾就具有很大的危害。城市人口高度聚集与经济社会活动高度聚集极易产生大量细颗粒物（PM2.5），如果城市空间的大气循环和承载能力不足，细颗粒物浓度将持续升高。此时若再遇到静稳气象条件，则雾霾就成为大概率事件。

雾霾有多种多样的源头，如工业排放、汽车尾气、工地扬尘和垃圾焚烧，甚至做饭生火等，多种污染源混合作用是雾霾天气形成的原因。不同地区、不同污染源对雾霾天气的作用程度也各不相同。

多年的经济快速增长与城镇化，使得多数城市排放的污染物已累积到临界水平，许多城市的规划存在缺陷，使城市环境对气象条件的敏感和依赖程度陡升。在气象扩散条件较好时空气质量能够维持，不利天气条件一旦出现，城市大气环境状况则立刻恶化。

2.制度根源

2014年，74个重点城市中仅有8个城市空气质量年均值达标。雾霾治理远非治理一般污染排放那么简单。梳理已经出台的政策措施可以发现，治理手段过于单一和机械，彼此之间缺少有机联系，形成的分力较多、合力较少。

以北京为例，北京PM2.5大约30%-40%来自原始排放，20%-30%来自大气中的光化学转化，30%-40%来自区域输送。北京治霾要“三分之一靠天气，三分之一靠自己，三分之一靠周边”。如河北地区排放是北京PM2.5的一个主要来源，倘若没有激励机制促使河北考虑污染的外部性，或该地区没有足够的能力实施减排措施，其排放问题终将得不到妥善解决。因此必须按照环境经济原则，处理好贡献与补偿的关系，同时降低整个区域的减排成本。

对策建议

1.均衡的治理战略

我国城市雾霾治理需要科学的环境经济考量，治霾路径与目标必须均衡，既要摒弃懒政不为，也要防止极端做法。一个设计成功的治理战略，应该是在所付出的治理成本与所取得的环境经济收益之间取得平衡。

我国城市的发展环境远不及发达国家城市，尚未摆脱传统环境污染，又遭遇雾霾困扰。新常态下，城市面临着十分严峻的环境经济形势，城市发展需要在环保与增长等问题上进行更多的环境经济考量与权衡。

2.政策选择

对于雾霾治理，是否存在适当的政策来保证其实现，涉及到环境经济系统的能控性问题，能控性问题实际上也是政策选择的前提问题。

一般地，对于能控性的判定首先应该区别两种不同的情况：一种是在适时控制中，根据控制系统的功能是否正常而判定能控性；另一种是针对受控系统的能控性而判定。丁伯根（J.Tinbergen）认为，目标变量和控制变量的数目之间存在着一定的关系。应用到环境政策问题时的一般结论是：在通常情况下，目标变量的数目应该等于控制变量（政策手段）的数目，这时的环境经济系统具有能控性。

一个环境经济系统是否能够实现目标状态，与这个系统本身的性质有关，同时也与控制变量的数目和时间期限的长短有关。如果控制变量的数目有限，为了实现一定的目标，我们需要较长的时间；而为了在不太长的时间实现一定的目标，则需要较多数目的控制（政策）。

上面的讨论是把环境经济的调节问题作了一定的简化。但实际上，环境政策问题是极其复杂的：

（1）我们要实现多个环境与经济目标，但只有有限的政策手段可以使用。这时，通常无法保证所有目标的顺利实现。由于环境与经济之间存在着辩证协调的关系，在环境经济调控中，需要同时考虑环境保护与经济发展，因此，相关的政策手段必须要综合运用。

（2）在一般情况下，政策手段对目标变量的作用不是充分独立的，因此，即使目标变量的数目与政策手段的数目相等，仍会存在不同目标变量之间的替换，影响政策手段的效果。

（3）环境经济系统远比一般的经济系统复杂，因此，环境政策对环境经济的影响具有更大的不确定性。当运用某些政策手段去实现一定的政策目标时，不能避免政策失效的风险，而在环境经济领域发生政策失效的后果，要比其他经济领域严重得多，甚至是不可弥补的。为保证环境和经济的协调发展，使政策风险尽可能降低，建议不要过度集中地使用少数政策手段，应该使政策手段多样化，并加以综合运用。

（4）一种政策手段的运用往往带来收益的同时，也会产生一些副作用，而收益和副作用又经常不同时体现出来。综合运用各种政策手段，可以使它们互相补充、扬长避短，取得良好的政策效果。

3.城市政府的担当

（1）政府职能的有效整合。针对空前复杂的雾霾治理问题，政府的责任不仅局限于环境保护部门，还需要各职能部门之间的合理协同，同时加强政府与非政府机构的积极配合、政府与公众之间的密切协调。城市环境问题的发展呈现出波及范围越来越广的趋势，倒逼各个部门与阶层达成共识。新形势下，城市环境治理必须强调最优协同，即政府生态与环境职能部门须立足自身最优工作，实现与社会、经济等职能部门之间、非政府机构及社会公众之间的最优配合。

（2）多着力点综合治理。城市雾霾不仅是环境问题，也是经济问题、民生问题。要把雾霾治理与优化经济社会结构、创新创业驱动和生态文明建设紧密结合起来，着力于民生改善，着力于新增长点的培育。雾霾治理战略应该长短结合，中长期战略注重可行性，短期战略注重操作性。短期战略不等同于限产限排、机动车限行或收拥堵费等短视行为，要有调结构方面的长远性措施。能否按照环境经济规律办事，在雾霾治理中挖掘环境经济潜在效益，是提升城市政府治理能力的一大考验。

治霾不仅是环境保护行为，而且是一种经济行为。环境政策必须配套更全面的经济政策，尤其是要与经济结构的深入调整改革结合起来，如工业建筑业在GDP组成中比重的下降，清洁能源在能源结构组成中比重的上升等。

（3）增加政府管理系统的非平衡力。环境保护的经济手段作为一个优选的调节系统，具有多方面的功能。在治霾行动中，面对复杂的雾霾环境经济现象，通常是多种环境经济规律同时在起作用。应该根据不同治理手段的特点和作用，合理地组合各种经济手段，并使所运用的经济手段与其他政策手段相互配套、步调一致，形成合力，取得雾霾治理的最佳政策效果。

政府应该主动地寻求与雾霾治理积极参与者合作，向非政府组织和社会公众提供各种治理规划与管理的机会，向社会开放雾霾治理的决策、实施和监督的全过程，把治理变成全社会的共同行动。政府在过程中主要行使监督和组织功能，把雾霾治理行动提升为动态的有序结构。

4.绿色低碳转型

与治理雾霾相关的技术进步必须匹配与投资相互促进的机制，其所形成的绿色低碳经济应该能够促进由经济系统自我推动的增长与繁荣。与雾霾治理相互促进的绿色低碳经济，应该包括以下内容：一是优化的能源结构，优良的能源效率，从改善城市能源基础设施入手；二是绿色生产，低碳运输和生态文明社区等，城市经济社会结构的全面调整；三是再生能源，稳定的绿色能源供应；四是城市家庭特别是困难群体对能源价格的合理负担。

（作者单位：中国社会科学院城市发展与环境研究所）

编辑：马振东

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.007