农业供给侧改革重在优化“三个供给”

农业供给侧改革重在优化“三个供给”

◎黄汉权

农业供给侧改革的主旨，是围绕居民消费升级和市场需求变化，通过体制机制创新，提高农业供给体系的质量和效率，促进农业发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。要做到这一点，就须优化“三个供给”，即在产出端，优化农产品和服务供给质量，实现供给与需求结构相匹配；在投入端，优化资源要素配置，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率；在体制上，优化制度供给，推动资源要素配置和产品与服务供给的优化。

农业；供给侧结构性改革；优化

2016年12月召开的中央经济工作会议，把农业供给侧结构性改革单独提出来，作为供给侧结构性改革的四大重点内容之一。2017年中央一号文件《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，也把推进农业供给侧结构性改革作为今年“三农”工作的主线。这说明农业供给侧结构性改革是今后一个时期我国“三农”工作的总纲。

改革的背景

2004年以来，在国家不断加大强农惠农富农政策的作用下，我国粮食产量实现了“十二连增”，农民收入实现了多年快速增长，农村面貌发生了巨大变化，但也带来一些新问题和新矛盾。

1.农产品供给结构失衡

当前，我国农产品供求关系已经从总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为供过于求和供给不足并存。大宗农产品主要是玉米供给严重过剩；大豆产量严重不足，进口数量持续增长，2016年达到创纪录的8300多万吨，自给率低于15%；优质小麦、稻谷占比偏低，需要通过进口调制平衡。其他农产品的市场供给以大路货为主，绿色优质和国际品牌产品少，本土品牌消费者认可度低，与城乡居民消费结构快速升级的要求不相适应。

2.农业生产成本高企

随着农业物质投入、人工费用和土地租金等成本上涨，农业生产成本持续攀升，致使现阶段我国大宗农产品生产成本和市场价格明显高于国际市场，不仅削弱了我国农产品国际竞争力，也影响了农民增收能力，导致农业增产难以增收。自2012年以来，农民收入实际增幅开始掉头向下，2016年增长速度只有6.2%，低于GDP增幅。

3.资源环境难以承受

我国农业资源长期过度开发和透支利用，土地草场超垦过牧、地下水超采和土地重金属污染等问题突出，化肥、农药利用率低，农膜残留率高，农业面源污染严重，资源“紧箍咒”越绷越紧，环境代价越来越大。这些问题表明，我国农业靠拼投入、拼资源和拼环境的传统老路已经走到尽头。

4.制约农业发展的深层次体制问题亟待破解

要解决当前农业发展中的难题，不能像以往几轮的农业结构调整那样，仅仅在农产品总量结构和比例关系调整上做文章，而要在影响生产端和供给侧的体制上下功夫，用改革的办法、市场化的手段对制约农业发展的深层次体制问题动手术，加快促进农业转方式、调结构、补短板和增效益，提高供给体系对需求变化的适应性和灵活性，使农业供求关系在更高水平上实现新的平衡。

由于农业涉及到我国近14亿人口的吃饭问题，从中长期看，农产品供给紧平衡的态势不会根本改变，稳定和提高农业特别是粮食综合生产能力、保障国家粮食安全仍然是农业的首要任务。因此，与其他领域的供给侧结构性改革不同，农业供给侧结构性改革既要考虑量的平衡，也要实现质的提升和可持续发展；既要调结构、优布局，又要调机制、转方式；既要突出发展生产力，又要注重完善生产关系。农业供给侧结构性改革涉及2亿多农户，覆盖面广、触及利益深、任务艰巨，这些都充分说明农业供给侧结构性改革有其特殊性。

改革关键在于优化“三个供给”

农业供给侧结构性改革虽然内容很多，但归根到底只有一句话，即围绕居民消费升级和市场需求变化，通过体制机制创新，提高农业供给体系质量和效率，促进农业发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。要做到这一点，就必须优化“三个供给”。

1.优化农产品和服务供给

（1）优化农产品供给结构。在稳定粮食综合生产能力和保障国家粮食安全的基础上，减少籽粒玉米生产，扩大青储玉米、大豆种植面积，推动粮食作物、经济作物和饲草饲料作物三元种植结构协调发展，实现用地养地相结合。同时，扩大绿色优质农产品供给，支持发展优质稻谷和小麦，提升果蔬、畜产品、奶产品和水产品质量，培育特色优势农产品品牌。

（2）促进农村产业融合发展。大力发展现代食品产业，在优势农产品产地打造各具特色的食品加工产业集群，积极开发符合城乡居民消费升级和特殊人群需要的新产品。大力发展壮大农村电商、休闲农业、创意农业和乡村旅游等新产业新业态，拓展农业产业链价值链，让农民分享二、三产业的附加值。

（3）大力培育种养大户、家庭农场、专业合作社和龙头企业等新型农业经营和服务主体。他们既是优化农产品供给的领军者，也是推进农业资源要素配置的主力军，要发挥他们的引领辐射和示范带动作用。

2.优化农业资源要素配置

（1）调整优化农业区域布局。以主体功能区和优势农产品布局规划为依托，推进生产向优势产区集聚，打造粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区和现代农业产业园，形成区域分工合理、比较优势充分发挥的生产力布局。

（2）强化科技创新驱动农业发展能力。围绕解决农业发展重大瓶颈制约，瞄准现代农业前沿技术，整合农业科研资源，集中开展重大科研攻关，在现代育种、绿色种植、生态养殖、加工储藏和新型农资等方面，取得一批符合我国农业特色的技术应用突破，把新技术、新装备、新理念和新模式导入农业生产全过程，全面提高农业现代化水平。

（3）努力提升土地生产力。持续加强农田基本建设，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，大规模建设高标准农田，严守18亿亩耕地红线，加强对15.46亿亩永久基本农田的特殊保护。支持鼓励和稳步推进农业用地流转，通过适当扩大农业规模经营水平，提高土地资源利用效率。

（4）大力培育新型职业农民。通过培育大批具有管理经验、掌握现代农业生产技术的新型农民，提高农业生产的专业化水平和市场竞争力。

（5）转变农业发展方式。推进农业清洁生产，推进农业废弃物资源化利用试点，提高绿色生产水平和农业可持续发展能力。

3.优化农业农村制度供给

农业供给侧结构性改革的核心，就是用改革的办法创新制度供给，解决农业结构性矛盾，继续释放制度红利。重点是抓好三项改革：

（1）完善农产品价格形成机制和收储制度。继续完善稻谷、小麦最低收购价政策和大豆、棉花目标价格试点政策，推进以“市场定价、价补分离”为核心的玉米价格改革，形成由市场来决定价格的资源配置体制。

（2）深化农业补贴制度改革。健全以绿色生态为导向的补贴制度体系，推动农业补贴由补生产、补流通，向补收入、补生态转变。

（3）推进农村集体产权制度改革。细化落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”制度，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地适度流转和自愿有偿退出等改革试点，激活农村大量的“沉睡资产”，让农民共享改革发展成果。

预期影响

农业供给侧结构性改革的推进对我国农业的影响将是全方位的，但不同行业、领域受到影响程度会不同，从近期看以下领域将面临更好发展机会：

1.符合居民消费升级要求绿色优质和高端农产品

我国城乡居民食品消费已经从“吃饱”阶段向“吃好、吃得安全健康”阶段转变，对优质农产品需求保持快速增长态势。为此，一号文件适时提出了提高绿色优质农产品供给的要求，国务院也于2016年出台了以绿色生态为导向的农业补贴制度安排。这意味着生产过程绿色环保、有品牌的优质高端农产品，不仅会得到消费者青睐，也将得到国家政策大力支持，发展前景看好。

2.代表创新驱动方向的现代种业和新型农资产业

农业供给侧结构性改革要求强化科技创新驱动作用、引领带动现代农业发展，这意味着国家将加大对现代种业、节水农业、智能农机、高效低（无）毒化肥农药和新型动物疫苗等领域研发生产的支持力度，这对育繁推一体化的现代种业企业和具有研发优势及创新能力的农资企业来说，无疑是重大利好。

3.体现农村一、二、三产业融合的新业态新产业

当前，传统农业受高成本和资源环境制约，增长动力下降，发展空间有限。为此，一号文件要求壮大新产业新业态，培育农业农村发展新动能。现代食品工业“接二连三”，能够延长农业产业链；乡村旅游、休闲农业可以拓展农业功能，提升农业价值链；农村电商有利于消除信息不对称，降低农产品交易成本，这些都是农村一、二、三产业融合的典型代表，近年来发展迅猛。如2016年我国乡村旅游共接待游客20多亿人次，每年保持两位数增长。当前，农村一、二、三产业融合发展仍然处于刚起步阶段，今后随着信息技术、生物技术等在农业应用领域进一步扩展，美丽乡村和特色小镇建设进一步推进，农村新产业新业态将进入发展快车道，市场空间和发展前景广阔。

4.农村健康养老育幼服务业

健全农村留守儿童和妇女、老人、残疾人关爱服务体系，是农业供给侧结构性改革补短板的重要内容。我国已进入老龄化社会，超过1亿的老年人生活在农村，其中有1/3是留守老人；农村儿童数量约1.6亿，其中留守儿童6000万人左右。这个庞大的群体，对营养、教育、健康、疗养和护理等社会化服务产生巨大需求。有研究预计，2020年农村健康养老育儿消费市场规模将达6万亿元左右。谁能够在这个市场提前布局并探索出可盈利的服务模式，谁就能够占领这片蓝海。

5.土地流转市场

土地是农业最基本的生产要素，也是当前制约要素配置效率提升的关键。农业供给侧结构性改革，就是要打破制约土地流转的体制机制障碍，促进农业规模经营以降低生产成本。一号文件提出，要细化和落实承包土地“三权分置”办法，逐步加大农村土地制度改革力度，为新型农业经营主体和服务主体更顺利地流转土地、扩大经营规模创造条件。这也意味着今后农村土地流转将更加顺畅，农业用地和农村集体建设用地的价值将进一步提升，农村土地市场交易将更加活跃，这些都有利于农村土地市场的培育发展，为土地资本化和农业规模经营创造更大想象空间。

（作者系中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所所长）

编辑：蔺丽莉

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.002