以新理念迎接服务业开放新局面

以新理念迎接服务业开放新局面

◎崔卫杰

在以服务业开放为主的新阶段，应充分考虑服务业开放的新特点，树立五大开放新理念。在产业开放方面，推进重点服务业领域加快开放；在制度开放方面，构建系统性开放型经济新体制；在精准开放方面，实施产业定制化扩大开放策略；在自主开放方面，实行园区开放与产业开放双轮驱动；在协调开放方面，服务“一带一路”建设，构建协调开放的新格局。

服务业开放；自主开放；协调开放

当前，我国已经进入了以服务业开放为主的新阶段。但是，与“货物”相比，“服务”的非物理形态导致其“无边界性”明显，育幼、建筑设计、会计审计、银行、保险、证券和养老等不同“服务”之间的差异性很大。因此，在服务业开放的新阶段，应充分考虑服务业开放的新特点，在开放重点、开放制度、开放策略及开放平台等方面大胆创新，树立产业开放、制度开放、精准开放、自主开放和协调开放的新理念。

产业开放：推进重点服务业领域加快开放

“产业开放”主要是基于未来开放重点领域由制造业为主向服务业为主转变的客观形势，考虑不同服务业的不同特点，从产业视角研判和推进新一轮对外开放。目前，我国已经步入以服务业为主的开放新阶段，国内外服务业和服务贸易都进入了加速发展的新时期。从国内来看，2001-2015年，服务贸易在绝大多数年份都保持两位数增长，15年间增长了近9倍，高于货物贸易增长速度，且预计在“十三五”期间，仍保持10%以上的增长速度，远高于货物贸易增长速度。同时，2015年，我国服务业实际使用外资占同期全国总量的61.1%，约为制造业的2倍。从全球情况来看，也表现出了类似特征，在过去近15年的时间里，全球服务贸易以高于全球GDP和货物贸易的速度增长。2005-2015年，全球服务贸易规模翻了一番，全球服务贸易在大多数年份以高于GDP和货物贸易的速度增长，成为拉动全球经济增长和扩大就业的重要力量。自2012年以来，全球服务贸易增速在大多数年份约为货物贸易增速的3-5倍。到2015年，全球服务贸易占世界贸易比重已上升至22.2%。服务业领域的外国直接投资已占全球对外直接投资总流量的2/3。在以服务业开放为主的新阶段，由于服务业与制造业不同，不同服务业、不同服务产品的差异很大，面临的开放重点、制度障碍等都不同，因此，迫切需要从产业视角考虑新一轮扩大开放问题。

未来，应坚持产业开放的基本理念，明确产业开放重点，逐步放开育幼、建筑设计、会计审计、商贸物流和电子商务等服务领域外资准入限制，积极推进银行、保险、证券、教育、文化和医疗等有序开放，鼓励外资更多投向高新技术、战略性新兴产业以及现代服务业，创新产业开放发展新模式。同时，在自由贸易试验区、服务业扩大开放综合试点和自贸区项下双边国际合作产业园建设过程中，也要树立产业开放的基本理念，明确产业开放重点，制订有针对性的产业开放策略。

制度开放：构建系统性开放型经济新体制

“制度开放”既是构建法治化、国际化和便利化营商环境的迫切需要，更是适应服务业为主的新一轮扩大开放新形势的内在要求。不同服务业对应的主管部门很多，服务业开放发展牵涉大量的部门内及部门间的协调问题。如国家服务贸易发展规划纲要，由包括商务部、发展改革委、教育部和科技部等在内的34个部门联合发布，这说明仅服务贸易问题就至少涉及34个部门；又如养老服务业开放发展中的老年宜居环境建设问题，涉及老龄办、发展改革委和教育部等26个部门。因此，以服务业为主的新一轮对外开放，需要有系统性的开放型经济新体制作为支撑，新一轮的扩大开放必定是制度性开放。

未来，我国应继续通过自由贸易试验区、服务业扩大开放综合试点、开放型经济新体制综合试点等各种试点试验，紧紧围绕制度创新这一核心任务，积极对接TPP（跨太平洋伙伴关系协定）、TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议）、TISA（国际服务贸易协定）及BIT（中美双边投资协定）等国际经贸合作新规则，以防范风险为底线，在商事登记、贸易监管、金融开放创新及事中事后监管等领域进行系统性制度改革，并注重加强系统集成，逐步完善法治化、国际化和便利化营商环境。通过在投资、贸易和金融等领域进行一系列试点试验性的改革创新，逐步向全国复制推广，建立与国际高标准经贸规则相适应的体制机制，形成系统性的开放制度，既为我国经济的持续健康发展贡献制度开放红利，又为国际经贸合作新规则贡献中国经验和中国方案。

精准开放：实施产业定制化扩大开放策略

“精准开放”是适应服务业为主的新一轮扩大开放新形势、按照制度开放的内在要求而必然采取的新开放策略。当前，我国需要扩大开放的领域越来越少，但开放的复杂性和难度越来越大，风险的不确定性增强。以自贸试验区版的负面清单为例，按照《国民经济行业分类》（GB/T4754-2011），采取特别管理措施的行业集中在15个门类，共50个条目、122项特别管理措施。这些采取特别管理措施的领域，大部分集中在制造业的设计、维修等服务环节以及敏感性较强的服务业领域，其中，服务业领域采取特别管理措施的数量占比达到了68%以上。因此，服务业为主的扩大开放，不仅仅是放开外资准入的问题，还涉及行业管理制度、产业安全和产业培育等方面的问题，需要从产业层面精准把握这些领域如何扩大开放。

未来，应坚持精准开放原则，针对不同产业、特别是不同服务业的不同特点，应以提升产业链分工地位和产业竞争力为目标，瞄准细分领域，把握关键环节，强化风险防范，制订产业定制化的开放措施，实施精准开放策略。如在服务贸易领域，探索产业定制化的服务贸易监管模式。针对文化、教育和医疗等不同“服务”的不同特点，实施适应不同产业特色的服务贸易监管方式，探索形成产业定制化的服务贸易监管模式，不断提升服务贸易便利化程度。

自主开放：园区开放与产业开放双轮驱动

“自主开放”是我国坚持对外开放基本国策的重要体现，也是实行更加积极主动的开放战略的内在要求。它是指一个国家根据自身发展战略需要，自主决定对某一区域（或某一产业、某一领域）实行更加开放的政策措施。国际国内现存的各种自由区、对外贸易区和自由贸易园区（FTZ）等都属于自主开放。从13世纪法国开辟马赛港为自由贸易区开始，自主开放已有800多年的发展历史，世界各国服务于自身发展需求，形成了各种各样的自主开放形式，在整个全球开放史上发挥了重要作用。

当前，在我国自主开放的最新实践中，有两种基本的开放模式。一是以中国（上海）自由贸易试验区（简称“自贸区”）为代表的园区开放模式；二是以北京服务业扩大开放综合试点（简称“服务业试点”）为代表的产业开放模式。以省（或直辖市）为主体设立的自贸区目前已分三批共设立了11家，其在转变政府职能、投资体制改革、贸易转型升级和金融开放创新等领域先行先试，以深层次的改革创新推进高水平的对外开放。服务业扩大开放综合试点只有北京一家，聚焦六大服务业领域，以各个产业为改革开放对象，不断扩大不同产业的开放程度，在市行政辖区范围内，实行无差别的产业开放措施。自贸区与服务业试点都是我国自主开放的最新实践，且在目前都取得了良好的发展效果，在我国对外开放进程中发挥了重要作用。

未来，应以自贸区和服务业试点双轮驱动，互补发展，共同支撑我国自主开放进程。一是高标准建设自贸区。依托11个自贸区，创新自贸区建设模式，继续深化改革试验，主动扩大开放范围，主动试验制度创新举措，主动试验国际经贸合作新规则，并不断加强总结，复制推广成功经验。同时，明确自贸区的发展方向，研究并探索试验期满后转型为更高水平的自由经济区的可行性、转型路径及最终模式。二是加强服务业试点工作。适应服务业和服务贸易大发展的新形势，在不断推进和总结北京服务业扩大开放综合试点经验的基础上，建议国家继续选择有条件的地区开展服务业扩大开放综合试点，按照成熟一个报批一个的原则，逐步扩大试点地区范围，建设若干各具特色的服务业试点城市。三是研究在革命老区、民族地区、边疆地区和困难地区等特殊类型地区建设自贸区、服务业试点等自主开放平台，并结合当地实际情况，突破面积范围等条框限制，充分体现当地特色，发挥更大的开放自主性，建立功能各异、形式多样、真正服务于国家战略需求的园区开放与产业开放相结合的自主开放新模式，探索以“开放扶贫”服务于“精准扶贫”的新思路和新模式。

协调开放：“一带一路”建设统领开放新格局

“协调开放”有两层基本含义：一是在国际层面，主要是服务于“一带一路”建设，不断推进以自由贸易区为主的协议开放进程。协议开放是指两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定（或协议），在世贸组织最惠国待遇的基础上相互进一步开放，从而形成实现贸易和投资自由化的区域。按照开放程度，从低到高的排序一般可以分为优惠贸易安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场和经济货币联盟等五种基本模式。二是在国内层面，主要服务于区域发展总体战略需要，以“一带一路”建设、京津冀协同发展及长江经济带发展为引领，形成不同经济区域、不同开放载体协调开放、协调发展的新格局。

在国际层面，我国不仅积极支持和参与多边贸易体制，还积极参与区域经济一体化建设，推动中欧、中美等投资协定谈判，签署实施了14个自由贸易协定，覆盖22个国家和地区，涵盖了我国对外贸易的38%。在自贸区框架下，我国还积极推动地方层面的合作，建设双边国际合作产业园，并勇于创新开放模式，探索出了自贸区框架下的“两国双园”新模式。与此同时，我国深入参与全球治理，提出了“一带一路”倡议，倡导建立了亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行，借助G20峰会参与全球治理，承担更多的国际责任。在国内层面，以“一带一路”建设、京津冀协同发展及长江经济带发展为重点的区域间开放合作机制正在形成，自贸区在西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先等四大区域发展总体战略中的布局基本完成，国内区域间协调开放的局面正在形成。

未来，应以“一带一路”建设为统领，加快构建协调开放新格局。一是以“一带一路”沿线国家和地区为重点，加快构建高标准自贸区，全方位参与各种区域贸易安排，深入开展经贸合作。重点推进亚太自由贸易区建设和区域全面经济伙伴关系协定谈判，构建面向全球的自由贸易区网络。二是推进自贸区框架下的双边国际合作产业园建设。继续探索采取“两国双园”等新模式建设双边国际合作产业园，创新与国外产业协调发展的新模式。三是服务于“一带一路”建设、京津冀协同发展及长江经济带发展等国家战略，深入实施区域发展总体战略，扩大对内开放进程，探索建立区域间产业对接与协调发展机制，推动跨区域产业协调发展。

（作者单位：商务部国际贸易经济合作研究院）

编辑：田佳奇

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.008