国外矿产资源开发生态补偿实践及对中国的借鉴与启示

丁宝根 邹晓明

国外矿产资源开发生态补偿实践及对中国的借鉴与启示

丁宝根 邹晓明

矿产资源在我国国民经济发展中具有十分重要的战略地位，然而，矿产资源在开发利用过程中引发了一系列的生态与环境问题。生态补偿作为协调经济发展与环境保护的重要手段，日益受到关注。20世纪中期以来，国外陆续开展了生态补偿实践，有诸多可借鉴的成功范例。在探讨矿产资源开发生态补偿内涵的基础上，分析国外矿产资源开发补偿的实践，总结经验，为我国建立有效的矿产资源开发生态补偿机制提供一定的借鉴。

矿产资源开发，生态补偿，国外实践经验，借鉴与启示

一、引言

近年来，矿产资源开发生态补偿的研究受到社会各界的重视。国内一些省区对矿产资源开发生态补偿问题作了一些有益的实践尝试。但与一些发达国家相比，中国在矿产资源开发生态补偿理论和实践上都还处于探索阶段，没有形成完整的理论体系和制度框架。国外一些发达国家早在20世纪中期就开始了矿产资源开发生态补偿的理论研究和实践探索，并取得了一些成功的经验。这些成功的实践经验可以为我国建立矿产资源开发生态补偿机制提供借鉴。本文深入分析矿产资源开发生态补偿的内涵，在此基础上，分别介绍澳大利亚、美国、英国、德国在矿产资源开发生态补偿方面的实践探索，并从中总结相关经验，结合我国国情，为我国矿产资源开发生态补偿有效机制的建立提出建议。

二、矿产资源开发生态补偿的内涵

矿产资源生态补偿是生态补偿的重要领域，其概念的界定对矿产资源生态补偿机制的构建和完善至关重要。根据生态补偿的相关理论，我们可以从狭义和广义上对矿产资源生态补偿的概念进行界定。狭义上的矿产资源生态补偿是指对因矿产资源开发造成的生态环境损害而给予受害者一定的物质或经济补偿。广义上的矿产资源生态补偿，除了狭义的矿产生态补偿外，还包括对因环境保护而放弃矿产开发机会的当地居民给予一定经济物质补偿或技术援助或政策优惠等。由此看来，狭义上的矿产资源生态补偿更注重事后生态环境治理及有效机制的建立，而广义上的矿产资源生态补偿更注重事前生态环境保护，前者是短期目标，后者是远期目标。

关于矿产资源生态补偿概念的理解，具体来说应该包括三个层面的内容：首先，要对矿产资源生态补偿的内涵有深刻的认识、鉴别。矿产资源开发过程中对生态环境损害的同时也会引发房屋拆迁、征地补偿等与环境无关的问题，这些问题虽然与环境没有直接的关联性，但为实现社会公平性，在进行生态补偿时需适当考虑这些问题。房屋拆迁、征地补偿等是否属于矿产资源生态补偿的范畴？换句话说，矿产资源生态补偿是对因矿产开发造成环境破坏或污染而对受害者造成效用损失的补偿，其中受害者的损失也可能有部分不是因为生态环境破坏或缓解污染造成的，虽然这部分的损失也可以获得补偿，但不属于矿产资源生态补偿的范畴。其次，要对矿产资源开发过程中利益相关各方进行甄别与分析。矿产资源开发涉及的利益相关方诸多，包括矿产企业、当地政府、当地居民和生态环境等，其中，政府充当重要的角色。政府与矿企、居民、生态环境存在微妙的关系，在责任、管理等方面存在多方博弈且关系复杂。要厘清矿产资源生态补偿涉及到的各级政府之间的关系以及生态环境受害者营销范围和影响程度等。最后，要清晰认识到生态环境恢复的重要性和必要性。恢复矿区生态环境是矿产资源生态补偿的首要目标。从某种程度上说，恢复矿区生态环境的目的是实现对自然环境的公平性，但生态环境的受益者无法对生态环境的受害者实施长久的补偿。因此，为解决长期的生态补偿问题必须恢复生态系统服务功能。生态系统服务功能的恢复是一个较为漫长的过程，在生态系统功能未完全恢复之前，为实现公平性，对生态环境受害者进行适当的补偿是有必要的。

三、国外矿产资源开发生态补偿的实践

（一）澳大利亚矿产资源开发生态补偿实践

澳大利亚的矿产资源丰富，是世界最重要的矿产国之一，其矿产资源至少有70多种，其中铝土矿存量居世界第一位，约占全球的三分之一。早在20世纪70年代以前，澳大利亚政府在矿产资源开发利用过程中生态生态管理也受到注视，导致生态环境破坏严重，资源效益不高，影响了矿产资源开发和生态环境的可持续。20世界80年代开始，澳大利亚政府开始意识到生态环境的重要性，并转变过去矿业粗放发展模式，对矿产资源开发和生态环境保护进行综合管理，制定了一系列关于矿区生态环境保护、恢复和治理的法律法规，其中比较重要的法律包括 《1986年环境保护法》和《1990年矿产资源开发法》。按法律规定，矿产资源开发者必须对其破坏的土层和植被进行恢复，以还原其用处或功能；在取得探矿或采矿权之前需提交矿产资源开发项目规划书，其包括土地复垦计划书和环境评价书，且计划书必须认真说明开采后土地用途、复垦进度、植被修复技术方法和水土流失控制等；矿区复垦行动必须与矿产资源开发活动同时进行；矿产资源所有权人需和参加生态环境恢复和治理的企业一起提交书面申请并缴纳保证金，与相关政府部门共同承担矿区环境恢复和治理责任。这些法律规定为矿产资源开发与生态环境保护提供了原则要求、具体的操作方案和保障措施。保证金制度和复垦计划是法律规定的最主要措施。

（二）美国矿产资源开发生态补偿实践

美国是世界上矿资源丰富的国家，既是全球重要矿产品生产国，又是全球最大的矿产品进口国。美国非常重视矿区生态环境保护、恢复和治理，是生态环境保护机制体系较完善和国家之一。20世纪初，美国一些矿区开始对因矿产资源开发造成破坏的植被进行恢复和治理，在采矿后的空区复垦植树；并在这一时期推出了《矿山租赁法》，该法对矿区生态环境的保护有明确的相关规定。20世纪50年代，矿产业发展迅速，其主要以露天采矿为主，对矿区植被和生态环境的造成了严重损害，且影响到当地居民的日常生产生活。由此当地群主开始越来越关注矿区的生态环境破坏问题，并开始对政府和矿区施压，呼吁禁止或限制露天采矿。对于民众的日益关注和呼吁，美国一些矿产资源丰富的州政府和立法部门开始对其引起重视。在这一时期，美国西弗吉尼亚州率先颁布了《修复法》，该法是美国历史上第一个采矿法，对矿区生态环境保护的法制化具有重要意义。《修复法》对矿区生态环境保护、恢复和治理起到了非常巨大的促进作用和效果，该法颁布后，矿区土地植被破坏受到限制，矿产资源开采后的空区被陆续复垦植树，水土流失和水污染等得到有效控制。美国其他矿产资源丰富的州也开始陆续用法律手段管理矿区生态环境保护、修复和治理工作。1977年8月，美国颁布了 《露天采矿管理与环境修复法》，简称《复垦法》，该法是美国第一部全国性的矿区生态环境保护、修复和治理的法规，是美国生态补偿机制的重要部分之一，该法确定了土地复垦基金、矿区复垦许可证和保证金三大生态补偿制度，实现了全美露天矿区管理和复垦标准的统一，这标志着美国露天采矿和土地复垦制度进入执法时代。

除《复垦法》作为美国土地复垦的重要法律依据外，美国各州政府及部门也都推出了一系列的土地复垦地方法规和部门法规，但这些地方法规和部门法规的相关规定不能违背《复垦法》。据了解，美国有三分之二的州制定了采矿土地复垦法规，三分之一的州制定了土地利用管理条例，联邦各政府推动的与土地复垦相关的法规和管理条例有11个。此外，美国联邦政府和各州政府还制定了一系列的行政技术法规和章程。《复垦法》作为美国土地复垦的重要法律依据，其相关法律规定在一定期限内才有效，到期前需声明延期使用或进行修订，否则期满自动失去法律约束力。为此，美国分别在1990年和1992年分《复垦法》进行了较大规模的完善和修订。

美国联邦政府十分重视 《复垦法》的具体落实，为此，《复垦法》推出后不久美国联邦政府就设立了露天采矿与土地复垦执法办公室，其主要工作是督促《复垦法》贯彻执行情况，是全国矿山土地复垦工作的专门管理部门。目前该部门在全美23个州设有派出机构，且各地市有设有相应的管理机构。美国对违法行为的处罚是非常严厉的，复垦单位一旦未按法律规定做好相应的复垦工作，将承受巨额罚金。

（三）英国矿产资源开发生态补偿实践

1944年，英国推出了《城乡规划法》，该法规定各地方政府有权要求相关责任主体恢复荒芜的土地。1949年，英国复垦立法工作首次展开，各地方政府陆续制定恢复因采矿破坏的土地复垦工作计划。英国从1951年《矿物开采法》实施起，规定相关责任主体必须预留一定数量的资金用于采矿后环境和土地遭到破坏的恢复和治理工作，该资金的来源的主要包括政府财政拨款、复垦基金、矿企支付和社会募捐等，以满足矿区荒地的高成本的复垦工作。为进一步完善和补偿《矿物开采法》，英国政府于1969年颁布了《矿山采矿法》，规定矿业主采矿工作开展前需同时提交有关采矿后的荒芜土地复垦工作。此外，《矿山采矿法》对农业区和林业区的采矿后复垦工作有不同的复垦标准，矿业主必须按该标准完成土地复垦工作。英国政府于1980年推出了“弃用地拨款方案”，其主要是为矿区废弃和污染土地的复垦提供资金支持。1990年，英国政府颁布了《环境保护法》，该法是立法上的一次重大突破，将污染行为定性为犯罪行为，规定要求各地方政府要严格督查危害生态环境和人类健康的污染行为。此外，《环境保护法》也对土地复垦抵押金制度做了详细规定。

（四）德国矿产资源开发生态补偿实践

德国是欧洲矿产资源储量第一大国，是欧洲重要的矿产品生产基地。在一定历史时期，丰富的矿产资源及开发利用给德国的经济带来了繁荣，许多矿产资源型城市孕育而生。然而，伴随这些矿产资源型城市的矿产资源日趋枯竭以及生态环境的严重恶化，许多资源枯竭型城市经济结构面临艰难的转型。针对矿区生态环境保护、恢复和治理以及矿区土地复垦等工作，德国制定了非常严苛的相关法律法规，并推出了一系列的相关配套措施。首先，建立比较完善的环境保护相关法律法规体系。德国政府陆续制定和出台了《土地保护法》、《矿山保护法》、《水土保护法》、《环境保护法》和《森林保护法》等。这些法律法规极大的推动了矿区的生态环境恢复和治理工作，也对矿业主的环境破坏行为产生了有效的约束和控制。其次，德国建立了比较完整的矿区资料信息库。矿区相关的所有记录和说明等图纸或文字材料在矿企和当地政府相关部门存档。政府对这些资料信息进行数字化处理后，会把矿区所有矿井的相关图纸和文字资料以坐标定位方式在矿区地图上进行体现，以建立矿区数字信息资料库。通过该数字化信息资料库，可以很快查找到某个地方采矿信息和荒芜地情况等。该信息资料库是对全民开发的，且数据会不断更新和完善。这为矿区环境治理和土地复垦等工作的展开提供了有极大的帮助。最后，德国建立了矿区危害管理系统。德国一些矿区环境破坏比较严重，因采矿后对植被和山体的破坏导致地面下沉、塌陷和山体滑坡等地质自然灾害频发。对于一些多发危险地带的防范和治理工作，需投入大量的人力、物力和时间。矿区危险管理系统的建立可以有效的预防和治理危险地带的地质灾害等问题。该系统对危险区域评估，根据危险区域现有地下空洞的尺寸、危险区域的应用类型、危险区域的安全状态和外部影响等指标来确定某区域的危险等级，然后采取相应的防范和治理措施。

四、对中国的借鉴与启示

近年来，我国大部分矿产资源开发地区开展了积极的生态与环境保护相关工作，然而，一些经济欠发达地区特别是经济相对落后和生态环境相对脆弱的地区，因地方财政有限，很难有足够的财力用于生态环境保护。同时，一些欠发达地区为脱贫，更注重经济效益而忽略生态效益。矿产资源开发过程中涉及多方利益，如何协调好经济发展与生态环境保护的关系，这需要国家层面和地方层面的相关制度设计，建立合理有效的矿产资源开发生态补偿机制。为此，借鉴国外已有的成功经验，结合我国国情，提出以下建议：

（一）确定矿产资源开发生态补偿的基本原则

总结国外一些成功经验，矿产资源生态补偿的基本原则包括使用者付费原则、破坏者恢复原则、受益者补偿原则和保护者受益原则。首先，使用者付费原则。矿产资源的使用者需要付出一定的代价才可以获取稀缺性矿产资源的使用权。使用者付费原则目的在于突出矿产资源使用者需承担矿产资源耗竭的责任和义务，体现矿产资源的有偿性，以实现矿产资源的有效开发利用。其二，破坏者恢复原则。依据破坏者恢复原则，破坏者需支付一定的费用，用于生态环境的恢复、治理和改善，以增加该破坏行为的成本，有利于减少破坏行为主体，促进生态环境保护和矿产资源可持续开发利用。其三，受益者补偿原则。依据生态补偿中受益者付费原则，作为矿产资源开发开发利用过程中的受益者应给矿产资源所在地居民一些适当的物质补偿。比如：矿产资源的开发等增加了资源所在地的企业生产成本和机会成本，为此，应该给予当地一些相应的经济补偿。矿产资源的开发利用造成当地生态环境的破坏有时是不可避免的，一些生态环境的收益者有必要对生态环境的保护者一定的补偿。其四，保护者受益原则。应该避免一些“搭顺风车”的现象的存在，鼓励更多的人或主体参与到生态环境保护中去，扩大其外部影响性。同时，给予生态环境保护者一定的经济物质补偿，提高其积极性，从而促进矿产资源开发利用与生态环境保护的协调共进。

（二）构建有效的矿产资源开发生态补偿运行机制

我国应加快推进矿产资源开发政府补偿和市场补偿的生态补偿有效运行机制。政府补偿应该以政府投入为主、全社会共同支持，可以作为矿产资源开发生态补偿的重要机制之一。如：增加中央、省级和地市级公共财政生态补偿资金投入力度；以政府主导，建立和完善生态补偿投融资机制，引导社会各方力量参与生态补偿，探索多路径多渠道生态补偿方式；建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿机制，以吸引国内外资金投入生态环境保护、恢复和治理；政府通过征收生态补偿税、环境税和调整、完善现行资源税，同时加强征收资金的使用和管理，以达到协调资源开发与生态环境保护的关系。此外，还应加强政府生态环境保护和补偿的立法工作。实施环境财政税收政策和推进生态环境项目建设都需要生态补偿立法作为法律保障。为此，可以从法律上明确生态补偿主体之间的责任和义务，为生态补偿的有效推行提供合理的法律依据，逐步完善环境破坏、恢复和治理等方面的法律法规，以实现生态补偿的法制化。

市场补偿应作为引导社会各方参与生态环境保护和生态建设的有效方式之一，即市场各主体利用经济手段参与环境市场的产权交易，以实现经济发展与生态环境保护的协调发展。如：为真实反映资源环境要素价格，建立资源要素市场使资源资本化、生态化；经济探索资源使用权、排污权等市场的补偿机制，以实现节约资源和减少污染的目的；建立水资源使用权交易机制，完善水资源合理配置和使用。市场补偿是一种激励性的生态补偿方式，其主要针对矿产资源使用者、矿产资源破坏者和矿产资源收益者。

（三）确立矿产资源开发生态补偿标准

生态补偿标准是建立有效生态补偿机制的关键。矿产资源生态补偿主体通常包括破坏者、受益者、使用者和管理者等，而矿产资源生态补偿对象通常包括保护者、受害者、所有者、供给者和经营者等，为实现公平性和资源的合理优化配置，补偿主体应给予补偿对象一定的经济支付或技术支持。目前，国内外一直没有可行的方法来确定生态补偿标准，而确定合理有效的生态补偿标准是建立合理有效生态补偿机制的前提。确定生态补偿标准是一个比较难的问题。其主要表现在标准过低或过高的问题上，过低的生态补偿标准不利于生态补偿主体承担应有的责任和义务，而生态补偿对象不能获得应有的补偿，这必将造成生态环境破坏行为增加和生态环境保护行为减少，不利于生态环境的有效保护。过高的生态补偿标准使得补偿主体的负担增加而挫败其补偿的积极性，不利于生态补偿机制的建立和相关政策措施的落实。所以，制定科学、公正的方法以确定合理有效的矿产资源生态补偿标准，是生态补偿机制顺利推行的有效保证。

（四）加快矿区生态补偿试点工作的开展

中国矿产资源丰富，且分布广泛，涉及不同区域，很难在全国范围内同时展开生态补偿工作，而且由于各矿区涉及到的经济、社会、生态环境等方面的情况复杂，所以，应在一些具备条件的矿区开展矿产资源开发生态补偿试点，试点成功后积极在其他矿区推广，促进各矿区经济、社会与环境保护协调可持续发展。

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丁宝根（1985—），男，东华理工大学讲师，在读博士，研究方向为生态经济；邹晓明（1962—），男，东华理工大学地质资源经济与管理研究中心主任，教授，研究方向为生态经济。（江西南昌 330013）

江西省高校人文社会科学重点研究基地——东华理工大学地质资源经济与管理研究中心开放基金项目 “基于生态文明视角的赣南林区矿产资源开发利用路径优化及政府作用”（15JC03）

［责任编辑：熊文瑾］