县域义务教育适龄学生的就学状况及主要对策

林 丹，艾 子

(东北师范大学 教育学部，吉林 长春 130024)

县域义务教育适龄学生的就学状况及主要对策

林 丹，艾 子

(东北师范大学 教育学部，吉林 长春 130024)

就学问题作为适龄学生教育权的基本保障，集中展现了县域义务教育均衡在家庭投入、学校整体布局与地方政府管理之间的协调与整合。通过对择校竞争、就近入学和流动人口子女等适龄学生的就学状况进行调查，发现：综合考量就学群体的生存性需要和发展性需要，统筹区域教育资源的管理，并在此基础上协调好区域义务教育资源与个人就学需求的关系，是破解适龄学生就学问题的关键。

县域；义务教育；择校；就近入学

义务教育阶段的就学是每个适龄学生必应实现的教育权利。早在1995年，国家教委便制定下发了《关于制止中小学乱收费工作的意见》，并在《意见》中强调要坚持义务教育的 “平等受教育”原则，不得以扩大校级差距变相招收择校生。2014年初，教育部颁布的《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》中，进一步提出义务教育阶段适龄学生的就近入学实施要求。尤其在2000年前后，针对义务教育发展确立了“地方负责，分级管理，以县为主”的管理责任体制后，地方自主权大大加强，与之伴随的是义务教育就学问题更为深入地融入所辖县域的社会现实中。这就需要深入实际的调查才能真正针对相关适龄学生的就学问题，提出卓有实效的解决对策。

一、研究设计

本研究采取的数据主要源自东北师范大学中国农村教育发展研究院所做的农村教育大调研的相关数据。这些数据虽然整体以农村地区为主，但是在调研的过程中为了对比的需要，在被调研地方的县域内选择了若干城市进行调查，因而能较好代表县域内义务教育的整体状况。相关被调研的省市主要覆盖A、B、C等西部5省市，D、E、F等中部四省，G、H等东部三省，共计23个县区。相关被试共计9 125人。

从被试所在的学校类型上看，以初中为主，其中中西部作为义务教育均衡发展的薄弱地区，本调研在选取的数量上予以着重倾斜。在被试的年龄分布上，本次调研的被试主要以11—14岁的学生为主。在具体的研究问题设计上，本调研主要涉及三个方面。首先是对各县区学校的适龄学生宏观状况作以调查，该部分主要涉及义务教育各阶段适龄学生群体的数量问题。其次是对学生的自然状况进行调查，该部分主要涉及学生的家庭结构、父母文化背景等家庭背景的问题。最后，作为调研的主体部分是对学生就学条件作以调查。在该部分中，主要涉及学生的上学、寄宿条件等相关问题。而在具体的适龄学生就学问题分析中，这些调查的方面并不是彼此孤立的，如在针对就学中的择校竞争分析中，学生在校际之间的流动固然是重要的衡量标准，但在具体的择校选择中，对这种流动的分析还必须考虑家庭教育成本对择校的影响。这就需要在实际的现状分析中，必须借助调研中已掌握的家庭、社会多方面事实对就学状况作综合考查。

二、县域义务教育阶段适龄学生的就学状况

适龄学生就学状况作为教育机会均等的重要体现，主要着眼于教育公平中的起点公平问题。2010年教育部在年度工作会议中提出，义务教育要以推进均衡发展为突破口，率先在县域内实现均衡发展，将促进资源合理配置，遏制不合理的择校竞争作为县域义务教育均衡发展的重要工作。从我国县域义务教育均衡发展的相关政策变迁上看，县域义务教育适龄学生的就学主要涉及择校竞争、就近入学和流动人口子女的就学问题，为此，本调研主要结合这三个方面展现各县区的就学状况。

(一)择校竞争的现状

从1985年国家在《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出要在经费供给上变单一国家调控为多渠道筹措经费的体制，实施对非义务教育进行有偿收费，这标志着教育成本和回报开始体现在私人领域的教育需求中。而我国义务教育阶段优质的教育资源分布并不均衡，于是产生了激烈的择校竞争，具体体现在县域内适龄学生的流动与私人教育投入的相关问题。

从县域内适龄学生的流动看，本调研选取择校率作为指标考察学生在校际间的流动状况。所谓择校率在研究中主要通过两个比率体现：一个是转出率；一个是转入率。转出率是指一所学校在当年招生的过程中，照比当年招生计划所流失的生源人数占计划招生的比率。用公式表示为：转出率=(当年本校应到适龄学生数—当年本校实到学生数)/当年本校应到学生数。与之对应，转入率代表一所学校超出计划招收的生源人数占计划招生的比率。转入率的计算与转出率一致，只是方向不同。当在某一区域的个别学校中，转入率与转出率绝对值过大，说明在区域之间或校际之间出现生源的大范围集中或生源流失，从而难以实现择校均衡。为了体现代表性，本研究挑选了拥有5个以上调研学校的县区进行统计。这些县区主要包括西部三省以及中部、东部各一个省。其中A、B、C省隶属于西部，D省隶属于中部，G省隶属于东部。相关义务教育阶段的转出率和转入率状况如表1所示：

表1 县域义务教育阶段择校率的分布状况

通过表1中的数据可以看出，被调研的县区从总体上看虽然在实招生人数和应招生人数之间差异较小，但在个别省市的县区，仍出现总体生源大面积流失或大面积集中等极不均衡的状况。较为典型的如在小学阶段的A省的两县区、B1县和C2县，以及初中阶段的C2县，都出现超过一半以上的计划招收生源大面积流失的状况。相对初中而言，小学阶段生源流失的状况要更加严重。而在县域之内，这种生源流动中的不均衡状况则体现得更为复杂。如在小学阶段，生源流失较为严重的A1、B1两县个别学校转出率最高分别达到0.823 5和1，这意味这类学校在实际招收中几乎“招空”。而在小学阶段同为生源流失严重的A2和C2两县，转出率最高分别为1和0.92，转入率最高分别为-1.185和-3.25，这意味着这些地方县不仅与同级县之间的择校出现非均衡问题，在县区自身内也出现择校分布极不均衡的状况，以致同一县区内的个别学校出现“招空”和实际超出计划招生人数一倍以上的状况。即使总体实招与应招生源较为均衡的G1、D1等县，也出现了个别学校生源大范围流失或严重超计划招生的现状。

为了进一步发掘择校竞争现状的形成机理，本调研又选取了西部的Y县，针对不同学校类型，对其中的家庭收入与教育支出的情况做以统计。其中横轴代表被试家庭当年的总收入，纵轴代表被试家庭当年的教育支出。各类型学校生源家庭的教育支出与家庭收入关系分布以及这种分布的对数拟合形态如下图：

图1 Y县教学点、村小教育支出状况

图2 Y县中心校教育支出状况

从图中可以看出在教学点和农村小学这些县域内义务教育的薄弱学校，父母对教育投资相对较少，且家庭收入与教育支出的比例分布较为集中。而在中心校地带，教育支出占家庭收入的投入相对较大，且投资的比例较为分散。结合相关的访谈资料，调研发现：在教学点、村小就学的学生家庭，往往将教育置于个人的生存需要中去看待；而在中心校就学的学生家庭则更侧重于将教育视为个人的发展性需要，往往愿意为教育进行大规模的家庭投入，而也正是这个原因，中心校之间往往形成激烈的择校竞争。

(二)就近入学的实施状况

自1986年的义务教育法提出“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使少年、儿童就近入学”，“就近入学”就成为义务教育发展中正式的要求纳入法制的轨道。我国在《中小学建筑设计规范》(下称《规范》)中，又对中小学校的服务半径和区域布局进行了细致的规范。但是在早期，初中阶段仍是学生按成绩入学，这使得就近入学问题并未真正取得社会的广泛关注。直至1994年在中小学正式实施了免试入学后，才实质发生了个体在服从就近入学和最优教育资源之间面临两难选择[1]49。

本调研选取了家校距离作为反映就近入学一般现实的指标，主要从家校的实际距离进行考查。为了展现地域的代表性，本调研在中部和西部各选择一H县和Y县，对家校距离和上学时间作以统计。在家校距离上，《规范》强调义务教育阶段中小学的服务范围最远不得超过1公里，1987年的办学标准规定家校距离最多不得超过3公里。综合考虑这两项标准，本调研按照1公里以内、1—5公里、6—15公里，15公里以上为标准将家校距离划分为四个等级，统计结果如下：

图3 H县的家校距离状况

图4 Y县的家校距离状况

从家校距离反映的情况上看，小学的就近入学状况要普遍好于初中。小学的就学状况大部分能满足《规范》所要求的中小学服务范围最多为1公里的要求。相比之下，初中的家校距离在15公里以上的占有较大比例。与此同时，我们还应看到，在调研中即使县域内小学家校距离在1公里内的比例最大不超过80%，可见就近入学的状况仍待改善。

值得注意的是，H县隶属于中部的平原地区，而Y县隶属西部多山地带，但Y县的就近入学状况却普遍好于H县。这一方面由于山区虽地形复杂，不利于学校普及，但正因如此人口居住较为集中。这种状况也提醒我们在关注偏远山区的同时不可忽略中部平原适龄学生居住地分散，可能受优质教育资源利益驱动造成就近入学困难。

从被调研县区上学的交通方式上看，本调研按照步行、非机动车、机动车和其他分为四类。其中，船舶类被划入“其他”一类的交通方式中。从被调研地区走访的情况看：在全国各县区上学方式的分布上，西部地区和中部地区的上学方式主要以步行和非机动车为主。而在东部地区，上学的交通方式主要以机动车为主。其中，西部的上学交通方式中，非机动车的比例最高，这类的上学方式主要以自行车、电动车为主，还有相当比例的畜力交通工具。类似的非机动交通工具往往深受外在环境的限制，而且易造成学生上学途中的安全问题。由此可见，中西部为实现义务教育的就近入学，对交通方式等公共条件的改善仍需亟待加强。

(三)流动人口子女的就学状况

流动人口子女就学问题日益成为关注焦点，我国早在1983年就结合当时由父母进城务工带来的大量适龄学生人口流动状况，制定了《流动儿童少年就学暂行办法》，强调流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。尤其是改革开放以来，伴随经济发展，城乡二元制的分化日益明显，城镇化的水平不断提升，农村人口向城市大量涌入，而流动人口子女就学的解决又深受地方户籍门槛性政策的影响，故此本调研主要选取流动人口子女数量的年份变化和相关家庭的就学解决渠道，对流动人口子女的就学状况进行考查。

从被调研的县区上看，2010年至2015年随迁子女按照小学和初中划分随年份呈现出以下分布特征：

图5 东中西部随迁子女的流动状况

在图中可以看到，在被调研的县区中，小学阶段的随迁子女就学人数普遍高于初中阶段的随迁子女人数，从其逐年的发展变化上，2011年是随迁子女就学人数的发展高峰，西部和中部的随迁子女就学人数在各年份要普遍高于东部地区的随迁子女就学人数。而在初中阶段，西部各县区的随迁子女就学人数随年份一直呈上升趋势，中部和东部地区的随迁子女就学人数2013到2014年有回落，而后呈上升趋势。从总体看，西部地区的随迁子女就学人数较多，但东部和中部的人数急剧上升，而西部的随迁就学人数差距在不断缩减。从这种发展的形态看，西部和中部在小学阶段的随迁子女就学状况比照东部差异较明显，而在初中阶段，随迁子女就学人数在不同地域间的差别不大。

而在这些流动人口的子女的就学问题上，就学的门槛影响着父母对子女的就学期望即选择，本研究选取了N省L县进行走访。

在调查中发现，在解决就学困难时，大部分学生家长依托找关系和交费的形式去解决孩子的就学问题。在调查中，研究者还发现，有相当一部分的群体不只是交费或找关系，有时需要包括提交相关证件等多重途径并举，方能实现特定的就学选择。而在L县中，父母在交费解决子女就学的过程中，所缴纳的费用100至400元不等，这种就学中的缴费问题往往成为管理招生的当权利益者的寻租来源。

三、县域义务教育阶段适龄学生就学的破解对策

从调研的情况可以看出，县域义务教育中适龄学生的就学问题实质关系到宏观政策与个人选择之间的调和。所以，对这些适龄学生的就学问题解决，也应从资源配置的视角综合考虑宏观设计与个人需要。具体体现在从学校布局、教育需要和资源管理入手寻求对就学问题的破解。

(一)加强学校整体布局

义务教育中有关就近入学及择校问题，事关学校的布局。为此，对县域义务教育的合理布局应从两个方面着手：一方面要使得适龄儿童“学有所依”，合理规划办学资源在所辖县域中的地理分布，保障适龄儿童的就学权利；另一方面也要使适龄学生“学有所归”。从办学资源自身特点和教育系统的完整性着眼，保障适龄学生能坦然面对义务教育中的“出口”和“入口”问题。

从地理因素上看县域义务教育的布局调整，一方面要优化资源配置，尽量减少教育资源的浪费现象。另一方面，也要保证义务教育基本的覆盖率和适龄儿童上学的基本权利。这两方面矛盾最为集中的表现就是有关撤点并校的问题。一方面，撤点并校的动机在于避免由于义务教育学校分布散、班额小带来的教育投入浪费。另一方面，这种撤并的过程也势必会带来教育资源的减少，可能会对某些人口少、偏远地区适龄儿童的就学带来不利的影响。

在考虑教育系统的完整性上，调研对县域学校的实际走访也发现，有些县域虽然在小学或初中的某一学段学校分布较为均衡，但是在总体上不是优质小学过于集中，就是初中或高中分布极少甚至缺失。这种教育系统在“出口”或“入口”上的完整性缺失会对义务教育适龄儿童就学的选择造成极为不良的影响。正如相关学者针对我国农村义务教育布局调整研究后提出的，欲解决好义务教育中的就学问题，应变“三级分流”做法为两条腿走路，即通过办好优质高中和高中段职业教育拉动义务教育，促进义务教育就学率的增长[2]31。这种两条腿走路的做法，正是强化义务教育的出口以完善教育体系，进而带动就学问题的解决。

在这种合理布局的过程中，我们不能仅就教育论教育，还应在宏观社会系统中去解决相关的问题。较为典型的如调研中关于就近入学状况反映的：许多中西部偏远地区在实现就近入学的基数上与东部地区并无过大的差距，真正的差距却往往反映在家校稍远的适龄学生在交通方式上的困难问题。因而就近入学问题的解决就不能单纯着眼于学校在地理上的分布，更应考虑包括交通基础设施的改善问题。

(二)综合考虑就学群体的生存性需要和发展性需要

义务教育的就学问题，不仅是教育普及的宏观政策落实和公民受教育权的保障问题，还关系到受教育群体的就学需求问题。尤其是随着人民生活水平的提高和知识经济的来临，教育已成为人们文化上的现实需要。与此同时，由于实际的生活水平和由此产生的教育期望不同，适龄学生家庭对这种教育需求的定位也不尽一致，这集中体现在实际解决就学问题的过程中，我们应综合考察适龄就学群体的生存性需要和发展性需要。

传统上在对义务教育就学问题的解决中，往往将受教育权视作一项基本人权，在观照人权平等的视野中去审视有关义务教育就学机会平等的相关问题。与此相应，在实际中我们往往将就学的均衡发展问题等同于保障就学公平、提升就学质量的问题。但在现实中个体对就学的需要往往是不尽相同的，而个体的就学动机往往受实际的就学需要驱动，并不是教育资源的质量。对于生活较为闭塞、相对贫困的学生家庭，往往将接受教育同生存性需要联系起来。而生活富裕的家庭往往习惯于把教育问题同发展需要相联系。这样划分并不是要将学生的就学需求在生存和发展两个范畴割裂开来，而是强调如果罔顾教育在实际生活中的期望，面对就学问题仅考虑从外在教育资源上营造一个相对受教群体抽象的平等，从长远看也不利于就学问题的解决。正如叶澜教授在谈及当代中国教育变革论及教育改革中的利益主体时强调，教育变革能否吻合社会需求以及是否适切个人的身心发展，对受教育者的人生利益具有重要影响[3]4。

为此，在县域中的教育薄弱地区，相关的教育投入应从集中优化教育资源、打通基础教育阶段的“出口”与“入口”上入手，避免就学选择付出的机会成本使得义务教育成为影响贫困家庭生存性需要的一份“额外”负担。尤其在倡议教育扶贫的今天，县域义务教育的均衡发展更肩负着消解文化贫困和阻断贫困文化代际传递的双重使命，这就要求我们只有在个体需要的层次上合理地投入义务教育，才能使就学问题的解决真正助益个体的发展[4]11。

(三)健全对义务教育资源的管理机制

县域义务教育均衡发展的提出，对义务教育的重要影响在于将地方的管理职权放在了突出的位置上。尤其在关涉城乡二元制和流动人口等因素对就学的影响上，地方管理的自主权和对所辖地区教育资源的统筹发挥着尤为重要的作用。为此，只有健全对义务教育资源的管理机制，才能更好地解决县域义务教育的就学问题。

我国2001年在《关于基础教育改革与发展的决定》中，明确提出在先前地方分级管理的基础上确立以县为主的管理机制，努力调动地方的积极性，一方面，应进一步发挥县级管理的优势。从地方职权的灵活性上，应进一步通过教师交流、定向帮扶等方式推动县域内教育资源的流动，促进县区义务教育学校的均衡发展。另一方面，应整合县域内的其他行政机构，共同致力于义务教育就学问题的解决。尤其在流动人口增多的今天，流动子女家庭中由城乡户籍制、学区划分等带来的就学问题已然超越了县域内单纯教育管理部门的职权范围，这就要求县域义务教育的管理机制必须冲破单纯“教育事务教育管”的界限，整合县区各部门职权共同管理所辖区域的教育资源。

调研中县域义务教育就学暴露的相关问题，也揭示出县级管理权力对教育资源的调控虽然有一定的承载力，但是毕竟要受到各县区发展水平的限制。正如对义务教育管理的相关研究所揭示的，一些省级政府在财政投入上也采取了县级管理的原则，不遵照县级政府发展义务教育制定一般性教育转移支付政策或刚性的省级政府教育财政投入比例，结果使得各县区之间受自身发展水平的限制，义务教育的发展差距在不断扩大[5]11。与此同时，随着人口流动的频繁，某些经济发展水平较高的县区受进城务工人员家庭、随迁子女的影响，接纳了大量的外来适龄儿童，这些过多生源的安置已经远超县一级自身职权的承载力。正如有学者针对我国城镇化过程中人口流动的特点进行考查后得出，近年来人口流入主导型地区的管理幅度变大，而人口流出主导型地区的管理幅度变小。为此，相关学者主张应根据管理幅度而非行政级别来完善管理体制[6]33-34。这就需要我们在保障县域管理自主权的同时，还应充分考虑县级作为管理主体的能力限度，综合考虑作为整体的教育资源分配到各级部门时，各部门管理跨度与管理任务的大小。

[1] 李军.义务教育阶段就近入学政策分析[M].上海：学林出版社，2009.

[2] 史宁中，柳海民.中国农村基础教育:问题、趋势与政策建议[J].教育研究，2015(6).

[3] 叶澜.当代中国教育变革的主体及其相互关系[J].教育研究，2006(8).

[4] 司树杰，王文静，李兴洲.中国教育扶贫报告[M].北京：社会科学文献出版社，2016.

[5] 张茂聪，张雷.公平与均衡：义务教育管理体制改革及制度保险[M].济南：山东教育出版社，2013.

[6] 姜超，邬志辉.新型城镇化对义务教育管理的挑战与回应[J].基础教育，2016(2).

[责任编辑：何宏俭]

TheSituationandCountermeasureonAgeParticipationEnteringSchoolofCompulsoryEducationinCountryAreas

LIN Dan，AI Zi

(Faculty of Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

As the basic security of rights to receive education，the problem of entering school will be a showcase of the coordination of family investment，integrated distribution of schools and local administration.Through investigation of the competition of school selection，entering a school nearest to home and child of floating population，this study finds synthesized consideration of student need of survival and development，plan as a whole of local education resource and then coordinating local compulsory education resource and private need，is the key to solve the problem of entering school.

Country；Compulsory Education；Selection of Schools；Entering a School Nearest to Home

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.06.029

2017-09-05

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(10JJD880008)。

林丹(1979-)，女，辽宁丹东人，东北师范大学教育学部副教授，教育学博士；艾子(1990-)，男，辽宁本溪人，东北师范大学教育学部博士研究生。

G5222.3

A

1001-6201(2017)06-0155-06