论中国扶贫开发模式的特征

李友华

（东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030）

论中国扶贫开发模式的特征

李友华

（东北农业大学经济管理学院，哈尔滨 150030）

贫困是世界性难题，农村群体性贫困尤为各国关注。中国改革开放以来，6亿多人口实现脱贫，对全球减贫事业的贡献率高居首位。世界各国经济与社会发展方式不同，扶贫模式选择和效果各异。文章基于我国扶贫开发模式，从扶贫理论、组织体系、扶贫标准、政府主导、扶贫资金、异地搬迁、科技扶贫、金融扶贫、教育扶贫、医疗保障等十个方面，分析我国扶贫开发事业的特征和成效显著的原因，为深化扶贫开发理论研究，推进我国扶贫开发事业发展提供参考。

中国扶贫开发模式；攻坚脱贫；精准扶贫；政府主导；特征

中国扶贫开发模式，即在中国共产党领导下，以马克思主义共同富裕理论为指导，发挥社会主义制度优越性，以政府为主导，有计划、有目标、有组织、有步骤，全社会参与实施因地因时制宜的综合措施，实现中国特色共同富裕的发展道路。

2000年9月，189个国家签署《联合国千年宣言》，承诺在2015年之前将全球贫困水平降低一半。由于各国社会制度及自然、经济、社会等因素不同，减贫方式、方法、目标等存在差异，成效各异。2015年，中国提前完成多个联合国千年发展目标，据联合国开发计划署估计，中国对全球减贫计划事业的贡献率达到76%。中国减贫工作取得巨大成就，与政府主导的扶贫开发模式密切相关。中国扶贫开发模式具有以下特征。

一、扶贫理论不断深化和发展

新中国成立后，毛泽东同志明确指出，“现在我们实行这么一种制度，这么一种计划，是可以一年一年更富更强的，一年一年可以看到更富强些，而这个富，是共同的富，这个强是共同的强，大家都有份”（陈光金，2016）。通过土地改革和农业互助合作运动，农民获得了土地，互助合作促进了农业生产力的发展。生活有所改善，但尚未解决农民贫困问题。

消除贫困，走共同富裕的道路的目标确定之后，如何实现这个目标，用什么方法，采取什么方略，实施什么政策等一系列问题，成为改革开放后党和国家关注的问题。邓小平同志认真深入分析我国经济状况，提出我国仍处在社会主义初级阶段，且这个阶段还会保持想当长一个时期。

我国要摆脱贫困，必须分两步走，即少数一部分先富起来，然后再实施先富带后富，走共同富裕的发展之路。这个理论对推动我国国民经济发展起到至关重要的作用。胡鞍钢（2016）认为，1978～2000年为鼓励先富阶段，让少数一部分人先富起来。这个阶段，由少数一部分人先富起来，带动部分农民走出贫困，因此脱贫成效显著。

2014年习近平同志在湖南湘西考察时，提出“扶贫开发，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。“精准扶贫”成为扶贫开发新的发展理念、指导思想和行动指南，也成为扶贫开发的检验标准。2014年5月12日，国务院扶贫办等七部委联合印发《建立精准扶贫的工作机制实施方案》，明确了对贫困户、贫困村精准识别，精准帮扶，精准管理和精准考核。2015年6月习近平总书记在贵州主持召开的扶贫工作会议上，深刻系统地阐述了精准扶贫的科学概念。同时提出“六个精准”“四个切实”“四个一批”的重要指示。“六个精准”是，精准确定扶贫对象，精准确定扶贫项目，精准地使用资金，精准措施实施到户，精准因村选派扶贫干部，精准脱贫；“四个切实”是，必须切实落实领导责任，必须切实做到精准扶贫，必须切实强化社会合力，必须切实加强基层组织保证；“四个一批”是，通过扶贫产业发展脱贫一批，整体移民搬迁脱贫一批，社会低保政策兜底脱贫一批，医疗救助脱贫一批。

习近平总书记提出的精准扶贫理论，是马克思主义减贫理论的新发展，是新时期指导扶贫工作的基本方略，体现了新时期扶贫开发工作的时代特征。

二、建立系统的扶贫开发领导机构与组织体系

中国的扶贫开发事业取得巨大成就，离不开中国共产党及政府的领导和支持。完整系统的领导机构和组织体系是事业成功的基本保证。中共中央扶贫开发领导小组制定国家扶贫开发的大政方针，负责扶贫开发顶层设计，以下各层次的扶贫开发领导小组落实贯彻国家大政方针，同时可结合本地区的实际情况，制定本地区的实施方案。

各级扶贫开发办公室是同级扶贫开发领导小组的办事机构。其职责就是落实扶贫开发领导小组制定的方针政策和上级扶贫开发办公室的指示精神，在一定范围和职权内，也可以制定一些符合本地区的办法、规定。中国扶贫开发模式的一个重要特点就是五级书记负责制，从省（市）委书记、地（市）委书记、县（市）委书记、乡（镇）委书记、直到村党支部书记，抓扶贫，各级党政一把手负全责，一抓到底，直到脱贫。

三、扶贫标准不断提高，因时因地确定不同标准

扶贫标准是一个经济指标，以货币价值体现。在特定时期特定地区的扶贫指标是一个绝对指标，而不同地区、不同时期扶贫标准又是一个相对指标。随着社会经济的发展，扶贫标准与时俱进不断提高，不同时期与不同地区扶贫标准也存在差异性（见表1）。

由表1可知，国家扶贫标准由2006年的785元到2016年的3 146元，提高三倍多；从2014年开始，国家扶贫标准和黑龙江省扶贫标准年均提高6.0%；黑龙江省属高寒边远地区，生活费用较高，因此黑龙江省扶贫标准比全国标准高19.0%；按近年国家扶贫标准和黑龙江省扶贫标准增长速度6.0%测算，到2020年，国家扶贫标准为3 972元，黑龙江省扶贫标准为4 736元，2016年扶贫标准同预期数据比较，仍有较大差距。

表1 2006～2016年国家和黑龙江省扶贫标准

四、政府主导，有计划地推进扶贫开发事业

《2010～2020年中国农村扶贫开发纲要》明确规定，中国各级政府对本地区扶贫开发工作负总责，将扶贫开发纳入社会经济发展战略和总体规划。政府主导主要体现在以下三方面。

（一）制定贯彻落实扶贫开发政策的实施方案

习近平同志提出精准扶贫理念后，2014年5月12日，国务院扶贫办等七部门联合印发《建立精准扶贫工作机制实施方案》，文件强调构建精准扶贫工作长效机制，精准识别扶贫对象，实施精准扶贫、精准管理、精准考核。2015年11月29日，中共中央国务院印发《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确2020年让农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽的目标、任务。为确保扶贫开发工作顺利进行，增强省级党政领导责任担当，2016年2月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《各级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，“办法”规定，从2016～2020年，每年考核一次，规定具体考核内容，如减贫成效、精准识别、精准扶贫、扶贫资金使用等。为及时发现和纠正扶贫开发工作中出现的问题，中共中央办公厅国务院办公厅制定《脱贫攻坚督查巡查工作办法》，坚持目标导向，解决突出问题，推进扶贫工作。

（二）制定计划、规划，推进扶贫开发事业发展

2011～2020年第二个《中国农村扶贫开发纲要》规定，各级政府应将扶贫开发纳入社会经济发展战略和总体规划中，实行目标责任考核和评估，做出制度性规定，强调通过计划规划体现政府主导作用。《“十三五”脱贫攻坚规划》中明确规定脱贫目标，具体规划指标见表2。

由表2可知，6～10项是硬性指标，是脱贫的标志性指标，1～5项是实现脱贫条件的基础性指标，特别是1、2项是脱贫的经济基础。

由表3可知，黑龙江省将2019年实现全脱贫，摘贫困县帽28个，脱贫村2 128个，脱贫人口251万人，提前一年完成攻坚脱贫任务。

表2 “十三五”时期贫困地区发展与贫困人口脱贫情况计划

表3 黑龙江省攻坚脱贫目标计划

（三）协调、引领、动员有关部门及社会团体参与扶贫

政府通过规划协调、引领、动员社会各部门参与扶贫开发行动。在政府积极推动下，中央企业定点帮扶贫困革命老区“百县万村”行动，66家中央企业定点帮扶108个革命老区贫困县贫困村，动员全国一万个企业帮扶一万个贫困村，促进脱贫致富。全国总工会、全国妇联、共青团、工商联等团体也积极响应和行动，参与扶贫开发工作。特别是在全国工商联组织领导下，将农村电子商务作为精准扶贫重要载体，鼓励农业专业合作社和贫困户开办网上商品经营，组织农资和生活用品供给农村，同时积极推进农产品网上销售，大力发展“互联网+农产品”销售模式。实施电商扶贫工程后，形成农产品进城、工业品下乡双项流通的网络服务格局，促进农民增收，提升内生动力，实现持续脱贫致富。

五、政府财政扶贫资金快速增长

财政扶贫资金由2011年272亿元增至2015年467.45亿元，增长71.9%。国务院扶贫办主任刘永富指出，我国2016年扶贫投入力度空前，2016年省级财政投入扶贫资金400多亿元，较上年增长50%以上，中央财政投入扶贫资金667多亿元，较上年增长43.4%。中央财政和地方财政投入共计1 000亿元以上。黑龙江省扶贫资金投入不断增加，扶贫力度不断加大（见表4）。

表4 2006～2016年黑龙江省扶贫资金投入情况

由表4可知，扶贫资金不断增长，中央财政投入由2006年26 833万元，2016年增至134 674万元。黑龙江省财政投资由2006年5 102.6万元增至2016年15 558万元。中央在黑龙江省投入扶贫资金累计634 717.25万元，黑龙江省财政投入80 999.53万元，中央、地方两级投资共计715 716.78万元，中央财政投资占总投资88.7%。充分体现中央财政是扶贫资金的投资主体，并发挥主导作用。

六、大规模易地搬迁

第一，精准确定搬迁人群。一是生态环境恶化区，资源承载力低下，不具备发展条件；二是国家主体功能区，在规划中明确规定禁止或限制的地区，不可能就地发展经济实现；三是地质灾害频发及地方病严重地区，这些地区贫困人口约近千万，必须实施整体搬迁。

第二，确定贫困人口搬迁原则和搬迁地点。一是搬迁安置原则与方式。搬迁安置必须遵循合理、可行及搬迁贫困人口认可的原则。依据新农村建设并结合新型城镇化要求，采取集中安置为主，集中与分散安置相结合方式，集中安置人口占搬迁人口76.4%，分散安置人口23.6%。二是确定搬迁人员安置点。依托中心村或条件较好的行政村就近集中安置39%；在周边县、乡（镇）或行政村规划建设移民新村安置15%；在县域小城镇或工业园区附近建设安置区安置37%；依托乡村旅游等安置9%。非集中安置的搬迁人员，可通过投靠亲友、进城同子女生活等方式安置。

第三，住房保障与标准。依据“保障基本、安全适用”原则，落实人均25平方米的标准。确保建档立卡贫困户不因建房而欠债，确保搬迁贫困户生活安稳。

第四，公共设施与公共服务设施安排。大规模易地搬迁、集中安置新区，必须有配套基础设施和公共服务设施等。

第五，易地搬迁资金概算及筹措。一是资金总量概算。按“规划”建设预算，易地搬迁建档立卡贫困人口981万人，需投入资金约6 000亿元，同步搬迁非建档立卡人员房屋建筑等费用约3 500亿元，总计9 500亿元。二是资金筹措。中央预算投资约800亿元；专项建设基金总概算约500亿元；地方政府债务资金约1 000亿元；低成本长期贷款总规模3 400亿元；建档立卡贫困户人口自筹300亿元；同步搬迁的非建档立卡的600多万人的建房、土地整理、生态从资金修复等投资3 500亿元。

七、科技扶贫成效显著

（一）科技人员下乡是科技扶贫开发的关键

2016年，国务院办公厅下发《关于深入推进科技特派员制度的若干意见》，引导科技人员及各种生产要素整合，深入农村基层开展创新创业，为农村社会经济发展服务，主张与农民建立“风险共担利益共享”共同体，推动科技扶贫开发。

（二）发挥科技部门优势，提高农民内生动力

2016年，国家农业科技园区培训农民超过85万人次，老、少、边三区人才计划全年带动100万人实现增产增收，科技部每年向边远贫困地区、少民族地区、革命老区选派科技人员18 000人，培训农民2 300万人次。通过培训提高农民内生动力，为脱贫攻坚提供技术基础。

（三）创建“百千万”科技扶贫工程，推动扶贫开发脱贫致富

科技部计划在扶贫地区创建“百千万”科技扶贫工程。建立“一百个”科技园区和星创天地，为科技扶贫搭建平台载体；建立“一千个”科技精准扶贫对子，支持、协调、帮助东西部高校科研院所与扶贫地区对接；通过科技特派员对“一万个”村全覆盖。科技部还将开辟“绿色通道”促进科技成果向贫困地区推广，以科技促经济发展，以经济发展促脱贫。

八、引入市场机制，推进金融精准扶贫攻坚行动

在很长一段时期，扶贫减贫属于政府行为，政府财政资金补助为主要形式，未充分利用市场机制，发挥市场资金扶贫作用。要在借鉴国外扶贫实践和总结我国扶贫开发经验基础上，重视市场与金融扶贫功能，发挥政府与市场机制作用。

一是金融精准扶贫是市场机制的创新发展与应用。在金融市场中，银行和农户或农业项目构成金融市场的两个主体，从金融扶贫角度看，银行是资金供给方，农户或农业项目是资金需求方。金融是现代经济核心，金融扶贫是国家层面的政策安排。国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确二十条金融扶贫具体措施，特别强调，除商业性银行应发挥扶贫开发作用外，必须重视和发挥政策性金融、开发性金融的作用（解学智，2016）。

二是中国人民银行推动金融扶贫开发事业发展。中国人民银行积极参与扶贫开发，建立金融精准扶贫开发领导小组。中国人民银行具有行政职能，可协调、引领同级或地方各类银行、政策性银行等金融机构，推进金融精准扶贫开发。中国农业发展银行是政策性银行，具有很强的社会公益性，农业农村是其主要服务对象，中国农业发展银行坚持扶贫开发优先、规模倾斜、利率优惠、贷款期限延长，率先成立扶贫开发事业部，实现贫困县金融机构全覆盖，出台扶贫开发五年规划，发行扶贫专项金融债和普通金融债，创办扶贫试验示范区，投放易地扶贫搬迁贷款。2016年9月，中国农业发展银行在贫困地区发放贷款额达10 028亿元，易地搬迁审批611项，金额达4 927亿元（解学智，2016）。中国农业银行总行设立“三农”金融事业部，下设农户部专门负责农户扶贫，下属农业银行也相应设立扶贫金融机构。国家银监会为解决商业性银行在扶贫工作上的体制性矛盾，特别强调指出应实行“四单原则”，即单列信贷资源，单设扶贫机构，单独考核，单独研发金融产品。

三是金融精准扶贫开发模式多元化。金融精准扶贫是精准扶贫的延伸和拓展，是引入金融市场机制扶贫的创新形式，针对不同扶贫环境和不同扶贫对象，采取精准安排扶贫项目和扶贫资金，通过产业发展实现增产增收脱贫。

政府主导推动型。（1）政府提供财政资金建立风险补偿基金的金融扶贫模式。政府财政资金建立的风险补偿基金在商业银行建立专用账户，利用基金发挥杠杆作用，以新增贷款资金为扶贫对象或项目贷款，也称杠杆式金融扶贫开发模式。（2）政府提供一定资金贴息的金融扶贫模式。政府以贴息方式，推动商业银行对扶贫对象或扶贫项目贷款，也称为政府贴息金融扶贫开发模式。（3）政府为地方金融机构担保的金融扶贫开发模式。此模式可复制性和推广性强，政府为贫困人群小额贷款提供担保，解决担保难问题，扶贫对象可从银行获得小额贷款发展生产，实现增收脱贫，也称为民生金融扶贫开发模式。

银行金融机构自主推动型。人民银行主动申请再贷款，以低息为商业银行使用，商业银行以再贷款利率贷给贫困户或贫困项目；银行自主创新各种担保抵押条件和形式，为贫困户或贫困项目获得贷款发展产业；政策性银行为贫困地区或扶贫项目，特别是基础性建设，提供金融支持；小额贷款公司和农民互助基金为贫困户贷款，通过获得贷款发展生产，此种扶贫模式要求创新更灵活多样的担保形式和条件。

九、推进教育扶贫，提高农民脱贫致富能力

“十三五”脱贫攻坚工程中，明确强调实施教育扶贫。教育扶贫是以提高贫困人口文化素质和贫困家庭劳动力技能为抓手，重点抓好教育薄弱领域，阻断贫困代际传递。文化素质低、劳动技能差，是形成贫困的重要因素之一。教育扶贫具有很强的针对性，是解决文化、技能、精神贫困的有效办法。

一是增加贫困地区教育投入，改善教育条件。2012～2015年，中央财政累计投入资金831亿元，改善义务教育条件。“十三五”脱贫攻坚规划中明确要求，到2020年，贫困地区基础教育能力明显增强，教育质量明显提高，基本公共教育服务水平与全国水平相当，建成一个比较完整的教育体系。二是全面改善和加强义务教育，提高教育质量。应体现为以下几方面：义务教育受教率应达93%以上；受义务教育年数达九年以上；教育质量达城市水平；加强对贫困学生的资金资助。三是加强职业教育，提高劳动者专业技能。完善职业教育体系，根据不同贫困地区建立中、高级职业教育体系；设立符合农村发展需要的专业；创造条件推进企业与中、高职对接，推进高等院校与贫困地区职校对接，推进中、东部院校与贫困地区职校合作共建；推进职校定向订单招生。四是加强职技教育培训，促进三产融合。发挥科研院所和高校优势，定期、定向对农民开展技能培训；为三产融合培养专业人才，使产加销结合，延长产业链；专门培训电商人才，发展农村互联网加农产品营销网络，构建农资及工业消费品电商渠道，促进物流双向流通。五是加强师资队伍建设，稳定和提高教师待遇。提高贫困地区教师待遇，改善教师工作生活条件。对贫困地区教师晋升职称等应有政策倾斜。加强培训贫困地区教师队伍建设。帮助贫困地区教师解决待遇和生活问题。

十、改革完善医疗保障制度，推进健康扶贫发展

2015年，因病致（返）贫贫困户达838.5万户。每户以3人计，共2 515万人，占2015年建档立卡贫困人口5 630万人的45%。可见，改革完善医疗保障制度，推进健康扶贫意义重大。一是完善医疗卫生制度改革，提高服务水平。医疗卫生制度改革应遵循“填平补齐”原则，加强县、乡（镇）二级医院及村卫生室建设，提高基本医疗公共卫生服务水平，实现全国三级医院与贫困县县级医院“一对一”帮扶行动，2020年，实现每个贫困县至少有一所二级医院，30万人以上的贫困县至少有一所二级甲等医院。深化改革中，推进分级诊疗制度，2020年实现县域内就诊率达90%左右。二是减轻贫困人口医疗费用负担，提高医疗保障水平。加强基本医疗保险、大病保险、医疗救助、疾病应急救助等制度的有效衔接，将贫困人口全部纳入重大疾病救助范围，减轻贫困人口医疗费用支持，实行先诊治后付费结算机制，保证大病、急病得到及时诊治。三是加强爱国卫生宣传教育，提高健康水平。深入开展乡（镇）农村环境卫生清洁教育与行动，加强农村污水及垃圾处理，因地制宜、集中连片，整体推进农村厕所改造工作，2020年实现农村卫生厕所普及率达85%以上。普及健康基本知识，形成良好的卫生习惯和健康的生活方式。

[1] 陈光金.中国特色社会主义的本质要求[EB/OL].[2016-12-7].http://theory.people.com.cn/n1/2016/1207/c40531-28930266.html

[2] 胡鞍钢.成功走出中国特色扶贫开发道路[EB/OL].[2016-12-7].http://theory.people.com.cn/n1/2016/1207/c40531-28930279.html.

[3]“坚持共享发展”理论研讨会发言摘编(治国理政论坛)[N].人民日报,2016-12-7(10).

[4] 陈炜伟,安蓓.5年内近千万人易地搬迁:搬哪去钱哪来咋脱贫[EB/OL].[2016-09-23].http://blog.sina.com.cn/s/blog_70900e2b 0102woms.html.

[5] 解学智.脱贫攻坚与供给侧改革[J].中国金融,2016(22):13-15.

[6] 王浩.金融精准扶贫模式[J].中国金融,2016(22):25-26.

[7] 李海波.关于创新金融扶贫模式的探讨——基于河北模式的讨论[J].农村金融研究,2017(5):13-18.

[8] 邵智宝.精准扶贫的“道”与“术”[J].中国金融,2016(22):15-17.

[9] 国务院.“十三五”脱贫攻坚规划[EB/OL].[2016-12-3].http://www.cpad.gov.cn/art/2016/12/3/art_46_56101.html.

Characteristics of China Poverty Alleviation and Development Model

LI Youhua
（School of Economics and Management,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

Poverty is a worldwide hard nut to crack,rural collective poverty is particularly concerned by many countries.Since the reform and opening up of China,more than 600 million people left themselves from poverty,which made China ranked first of the global in the area of poverty reduction.Economic and social development modes of different countries in the world are different.The choices of poverty alleviation mode selections and their effects are different.Based on China's poverty alleviation and development mode,from the ten areas of poverty alleviation theory,the organization system,poverty alleviation standards,government main leading mode,poverty alleviation funds,relocation,technological poverty alleviation,financial poverty alleviation,and education poverty alleviation,significant features and the remarkable reasons of China poverty alleviation and development career were analyzed,in order to provide reference for deepening the theoretical researches on poverty alleviation and development,and promote the career development of poverty alleviation and development in China.

China poverty alleviation and development model;poverty alleviation;precision poverty alleviation;government dominated mode;characteristic

F323.8

A

1674-9189（2017）05-0071-09

李友华（1933-），男，教授，博士生导师，研究方向：农业经济理论与政策。