当前“新三农”问题及政策选择

文/项继权 周长友

当前“新三农”问题及政策选择

文/项继权 周长友

新时期的“新三农”问题

1996年，温铁军将“农业、农村和农民”问题概括为“三农”问题。2003年国务院《政府工作报告》首次将“三农”问题纳入报告，强调“农业、农村、农民问题，关系我国改革开放和现代化建设全局”。不过，当时对于“三农”问题的具体内容并没有明确的界定，不同时期和不同学者有不同的理解和解读。2011年，华生将“农村土地制度、农产品价格和农民税费负担”称为“旧三农”问题，将“农用地流转和规模经营”“农村土地的非农使用”和“农民进城务工”界定为“新三农”问题；李培林（2006）将全球化和中国社会快速变迁衍生出的“农民工、失地农民和农业村落终结”视为“新三农”问题；陈林（2007）则将“农民、农资和农官”视为“新三农”问题；吴太贵和陈湘舸（2012）将“农业劣质化”“农村空心化”“农民丰裕型贫困化”称之为“新三农”问题。虽然不同的学者对“三农”问题有不同的解读，但均认为其重点和内容会随着时间的推移而发生改变。随着工业化和城镇化的迅速发展，“农村空心化”“农业边缘化”和“农民老龄化”日益突出，已经成为亟待解决的“新三农”问题。

（一）农村空心化问题

农村“空心化”是城镇化过程中因农村人口空间分布变迁而衍生出的乡村聚落“空心化”和住宅“空心化”等一系列现象的统称。近些年农村人口的外流数量非常庞大。2015年《中国统计年鉴》人口数据统计显示，1995年农村人口数峰值达到85947万人，2015年农村人口数为60346万人，农村人口净减少25601万人。据2010年和2015年《中国城乡建设统计年鉴》的统计数据，中国农村自然村数由2010年的2729820个减少到2015年的2644620个，平均每年约有1．3万个自然村消失，200人以下自然村从2010年的1311448个减少到2015年的1212396个，平均每年减少约2万个。除了城镇近郊推动的“村改居”工程导致自然村数减少外，许多远离城镇的自然村因为人口的大量外流而“自然”消失。预计2020年中国常住人口城镇化率将达到60%左右，未来几年将有1亿左右农村人口迁移进城，农村空心化现象将更加突出。

（二）农业边缘化问题

随着工业化和城镇化的发展，我国农业在整个国民经济体系中的地位持续下降，农民日益兼业化，农村土地出现“抛荒”现象。1978年农业占GDP的比重为28．2%，到2015年农业产值仅占国民生产总值的8．9%。近年来农业产值年平均增长速度维持在4%左右，明显滞后于第二、三产业的增长速度。从世界主要工业发达国家的经验来看，工业化过程中农业产值比重下降不可避免。这些国家农业产值在整个国民经济中所占的比重目前大多维持在1%左右，如日本2011年农业产值占整个GDP比重为1．2%，世界主要农业产品大宗出口国之一美国的农业产值仅占GDP的1%。由此观之，随着工业化的推进，中国农业产值占GDP的比重会进一步下降。

（三）农民老龄化问题

2015年中国65岁以上老年人口所占比重为10．5%，远远超过联合国提出的一个国家或地区65岁以上人口占总人口比重超过7%的人口老龄化衡量标准。在快速城镇化过程中，大量农村青壮年人口进城务工，导致农村地区老龄化问题更加突出。根据2015年《中国人口与就业统计年鉴》中相关数据推算，2015年农村地区65岁以上老年人口所占比率为11．52%，城镇65岁以上老年人口所占比率为8．88%，城市65岁以上老年人口所占比例为8．91%。城镇化的发展不仅让农民老龄化问题迅速凸显，也使传统农村“养儿防老”的家庭养老模式受到严峻挑战。现阶段农村地区的社会化养老服务机制非常薄弱，根本无法满足养老社会化服务的需要，而基层地方政府普遍面临财政困难，难以大规模投入公共服务型养老事业。虽然大量农民进城务工为城市贡献了劳力、技术和税收，但受城乡二元化体制的阻碍最终并未被城市接纳为市民，年迈病弱后被迫回到家乡，事实上成为农村社会和政府的“负担”，需要农村社会和地方政府投入更多的资源来解决他们的就业、医疗以及养老问题。这进一步加剧了基层政府的财政压力，使农村社会保障不堪重负。

“新三农”问题的两极判断

鉴于当前“农村空心化”“农业边缘化”和“农民老龄化”日益突出，不少人对中国工业化、城镇化和农村的未来发展表现出深深的忧虑，甚至对农村的未来作出悲观的判断。例如，贺雪峰（2015）就认为，当前中国农村“人情恶性竞争、住房无序攀比、人际关系变得冷漠、赌博愈益普遍、地下宗教泛滥……几乎涉及农村社会生产生活的各个层面”，对以上问题的解决“短期不抱太大希望”。有些人甚至认为，随着中国工业化和城镇化进程的发展，未来农村将消逝，农业将衰落，农民将消失。因为，随着工业化和城镇化的迅速发展，大量农村人口迁入城镇，农村社会日益城镇化，“乡土中国”也将过渡到“城镇中国”，“农业文明”最终将被“城市文明”所取代；随着大量农村青壮年人口向城镇迁移，从事农业生产的劳动力将持续减少，越来越多的耕地被“抛荒”将成为必然，农业的衰落也不可避免，不少地区“老人农业”已成为一个普遍现象；由于农业因其产值低而无法获得相对较高的劳动报酬，越来越多的农村青壮年选择放弃农业而前往具有较高收益回报的制造业或服务业就业，将来年青一代既无从事农业生产的愿望也无从事农业生产所需的相关技能，人口大国将面临无人种地的困境。“当二十世纪四十、五十、六十年代出生的农民一点一点凋亡殆尽之后，中国的农民就彻底消失了”。正因如此，唐克军（2004）认为20世纪60年代及其以前出生的农民很可能是中国“最后的农民”。

值得注意的是，贺雪峰和温铁军等学者认为农村的衰败和“新三农”问题的出现是工业化、城镇化和市场化发展的结果，对工业化和城镇化发展及破除城乡二元化体制等重大改革的正当性和必要性持怀疑甚至否定的态度。贺雪峰认为“土地流转和资本下乡弊病丛生”，“政府不应鼓励农民工返乡创业”，强调现阶段城乡二元体制的存在为大量有进城失败担扰的农民提供了土地等生产资料保障，为中国在推进工业化和城镇化过程中实现社会的高度稳定奠定了坚实的制度基础，更是未来走出“中等收入陷阱”的重要制度保障。温铁军、杨帅（2016）则强调在中国现行条件下应“立足于现有的城乡二元结构”建设新农村，“社会主义新农村建设，针对的话语是现代化、工业化、城镇化”，“要在市场化和城市化以外来想办法”。

与此相反，一批学者对“新三农”问题的解决及未来农村发展持“谨慎乐观”的态度，他们将当前所面临的“新三农”问题视为难得的转型发展机遇，认为许多长期困扰“三农”发展的问题可获得解决，未来的农业和农村发展充满希望。黄宗智就曾指出，人口迅速增长与土地资源有限之间的矛盾是长期困扰中国农村和农业发展的一对基本矛盾，“人多地少”的现实导致“农业内卷化”现象的出现，不计劳动力成本地加大对土地资源的开垦和利用不仅导致自然生态环境日趋恶化，更不可能实现农业现代化和推动农村经济发展。当前部分村庄出现的“空心化”现象既可以减轻长期以来人口过密对土地资源形成的压力，有助于恢复自然生态平衡，同时也能为农业科技的进步创造条件，促进农业生产效率的提高。因此，刘守英强调，工业化和城镇化为农业生产经营方式和制度安排转变提供了转型契机，有助于解决长期困扰农业生产发展的过密农业人口与土地的紧张关系问题。韩长赋则从农产品市场供给的角度对当前农业生产中结构性矛盾进行分析，强调农业发展过程中“量”的减少并不能被视为“农业边缘化”的有力证据，而“质”的提升才是农业走向现代化的必由之路。工业化和城镇化进程从供需两方面均对农业发展转型提出了新的要求，这也是当前推动中国农业“革命”的根本动力。一些人士则批评“农民将消失”的论断或预言过于“杞人忧天”，“农民将消失”是一个伪命题，因为，工业化和城镇化不仅为新农业和农村发展提供了机遇，也为新型农民的培育和成长提供了舞台，一代拥有现代农业生产技术，也懂得现代管理知识并能适应市场经济的新变化的新型职业农民的崛起将为农业现代化注入新的生机和活力。正因如此，未来新农村建设将提速，新型农业将转型升级，新型农民将应运而生。工业化和城镇化为新农村建设、农业转型和新型职业农民的诞生提供了难得的机遇。

化解“新三农”问题的政策选择

显然，学界关于“新三农”问题产生的根源、农村发展的前景和未来的对策存在严重的认识分歧，对中国工业化、城镇化和市场化改革也有不同认识和政策选择。当前“新三农”问题本质上是工业化和城镇化过程中工农失衡和城乡失衡问题，“新三农”问题的产生也具有客观性和必然性。“新三农”问题的产生不仅有其历史背景和经济根源，也有深刻的制度根源。特别是迄今为止，城乡二元制度并没有根本消除，城乡二元化的体制和政策阻碍了中国城乡人口和资本的自由流动，不仅使农民失去了平等的发展机会，也制约了农业和农村经济发展；城乡二元化制度造成了大量农村人口滞留乡村，损害了农业生产率提高和农民收入增长，助长了农民兼业、土地抛荒和“农业边缘化”现象；由于对“市民下乡”和“资本下乡”诸多限制，农村人口和资本从农村向城市单向流动，加剧了“农民老龄化”现象。因此，必须进一步深化改革，破除城乡二元体制，建立健全城乡一体化发展机制。如果说改革开放以来相当长的一段时期我国城乡二元体制改革的重心在城市，致力于打破城市的封闭性，鼓励农民进城并推动工业化和城镇化发展。在当前及未来一段时期内改革的重点应转移到农村，着力破除农村的封闭性，推动城市人口、资本、技术和公共服务下乡，最终实现城乡之间发展要素的自由流动和公共资源的均衡配置，促进工农协调发展和城乡协调发展。

（一）农村“政经分开”“户产分离”，允许“市民下乡”，为农村发展提供人力支持

中国城乡户籍制度具有双向封闭性，不仅农民难以进城，市民更难以下乡。长期以来农村集体经济组织与基层政治组织“村社合一”、政经不分；农村集体产权与农民村籍“户产一体”，身份不分。农村集体资产的产权边界不仅决定了村民的村籍边界、身份边界和权益边界，也决定农村基层社区的组织边界、权力边界、管理边界和服务边界。人员进村落户或离开村庄涉及集体产权或集体福利的权益，外来人口难以顺利进入农村社区。村民离开集体意味着集体资产权益的丧失，因而不愿轻易放弃集体资产，造成大量农民“离乡不离土”，农村土地“闲置”，难以得到充分利用和实现规模经营，也阻碍了农村内部以及城乡之间人口的自由流动，导致人口从农村向城镇单向流动，加剧了“农村空心化”。因此，必须深化农村集体产权制度、户籍制度、基层组织体制和公共服务体制改革，实行农村“政经分开”和“户产分离”。这需要进一步明晰农村集体产权，推进农村集体经济股份制改造，实现农村集体经济组织与村民委员会组织的组织分开，推动农村集体经济组织产权独立、自主经营和走向市场；在明晰并稳定集体产权的基础上剥离农村居民户口对农村集体土地、集体经济和集体福利的依附关系，实现“户产分离”，为农民自由流动和“市民下乡”创造条件。“市民下乡”可以为农村发展提供人力、智力、资金和技术支持，也可以促进农村养老、休闲和服务等诸多产业的发展，为农村发展和农民增收创造机会，增强农村经济活力。

（二）农业“管住规划、放开市场”，允许“资本下乡”，为农业现代化提供资源支持

农业现代化不仅要求人口和技术的自由流动，也要求资本的自由流动和金融资本的支持。长期以来，中国农村土地资源难以流动导致宝贵的资源大量沉淀，难以实现其资产和资本的权能；不少人将“资本下乡”视为“洪水猛兽”，一些政府部门也对“资本下乡”“严防死守”，大量的人口和资金仍然从农村向城镇单向流动，而城镇资本难以进入农村。事实上，工商资本作为一种经营资本本身无关价值评判，其正当与否的关键在于工商资本的行为及如何利用。在实践中，工商资本进入乡村的确可能会存在农地非农化和资本对小规模经营农户的控制等风险，但这并不能成为否定工商资本进入乡村的理由，这些风险完全可以通过法律和制度予以规避。农地非农化可以通过制订农地利用规划进行防范，资本与权力结盟可以通过政经分离和政策公开等制度进行监督；资本对小规模经营农户的控制也可以通过产权制度、分配制度以及管理制度来约束。因此，在农业和农村生产经营中应实行“管住规划、放开市场”的政策，农业生产、土地利用和农村产业布局等方面均应通过制订专门的规划进行引导和调控，对于合规的农村建设和农业生产项目则应放开市场，允许农村内外各种主体和资本自由竞争和进入，从而吸引更多资本和技术进入农村和农业。“管住规划、放开市场”不仅有利于农村土地等资源的自由流动和合理配置，也有利于吸引“资本下乡”参与农业市场经营，从而推动农业产业化、规模化和现代化，为农业和农村发展造就新型经营主体，解决“谁来种田”以及“如何种田”的问题。

（三）服务“守住底线、多元供给”，通过“服务下乡”，解决农民养老等后顾之忧

“农民老龄化”后出现的“养老困境”是农村养老服务供给不足的直接表现。这一方面是由于农村社会化和市场化服务的有效供给不足，另一方面也是城乡公共服务资源分配不均的反映。快速城镇化背景下农村青壮年人口的持续外流导致传统“养儿防老”的家庭养老模式难以为继，传统的“以地养老”的传统经济模式不具备可行性。当前迫切需要进一步加大农村公共服务投入，推动“服务下乡”，为农民提供养老等公共服务保障。应加快城乡基本公共服务一体化建设，推进城乡基本公共服务均等化，为城乡居民提供平等的公共服务保障。这样既可以保证守住农民的生存底线，也可以确保守住公民的权利平等底线。在任何社会中，财政供给及公共服务能力都具有有限性，单纯依靠国家投入建立公共服务体系难以充分满足农民多样化且日益增长的服务需求，在加强农村基本公共服务体系建设的同时还应引导发展多元化的社会服务体系。农村可以充分利用和支持传统家庭养老模式，鼓励和支持社会化养老设施的建设，不断开发社会化和市场化养老产品，为农民提供多元化、多层次和便捷可及的养老服务。

系华中师范大学政治学研究院；摘自《中国农村经济》2017年第10期；原题为《“新三农”问题的演变与政策选择》）