农业供给侧改革的关键、难点与方向

文/罗必良

农业供给侧改革的关键、难点与方向

文/罗必良

农业供给侧改革面临的问题

2015年底中央农村工作会议首次提出“农业供给侧结构性改革”，强调改革的重点是“去库存、降成本、补短板”。具体来说：一是加快消化过大的农产品库存量，加快粮食加工转化；二是通过发展适度规模经营、减少化肥农药不合理使用、开展社会化服务等，目的是通过分工来扩大农业效益，降低生产成本和提高竞争力；三是加强农业基础设施等农业供给的薄弱环节，增加市场紧缺农产品的生产。实际上，三个改革重点是相互关联的，我们必须厘清它们之间的“关键问题”，即明晰其背后的逻辑所在。农产品供给为何有库存？因为保护价收购与财政补贴而导致价格倒挂。为何有补贴？因为农业生产成本过高，农民增收乏力，所以政府不得不出手。政府一旦给予补贴，那么农产品的价格就更高了，国内农产品价格的偏高又导致了进口，进口又进一步导致库存增加。为何成本高？因为有短板。所以，改革的关键点就是补短板。进一步的问题是，短板究竟在哪里呢？

第一，“三量齐增”。我国粮食从产量、进口到库存，呈现出“三量齐增”的现象。值得注意的是，我国的仓库储存着大量即将过期的或者是不断贬值的、质量较差的农产品，因此“去库存”面临着明显的市场约束。

第二，“三本齐升”。1990～2014年，我国三种粮食（稻谷、小麦和玉米）按现值计算的亩均产值年均增长13.6%，但亩均成本增长达15.5%。其中，物质与服务费用年均增长12.2%，人工成本年均增长16.9%，土地成本年均增长则高达24.6%。这似乎表达一个含义，就是中国更缺少的是土地，因为土地价格涨得越来越快。可以发现，从产量、进口、库存的“三量齐增”，到现在物质成本、人工成本、土地成本的“三本齐升”，表明中国农业供给侧面临的问题，并不是这两年才出现的，而是长期积累的结果。

第三，农产品成本的比较。一方面，在成本结构上，1990～2014年，三种粮食（稻谷、小麦、玉米）的平均物质与服务费用的占比从58.3%下降为39.1%，人工成本占比从35.1%增加到41.8%，土地成本占比从6.6%迅速上升到19.1%。从增长速度来看，土地成本的上升速度最快。另外，与美国农业相比，我国农产品亩均成本和每公顷成本，或者是单位产量成本都大大超越美国，有些甚至高出两倍多。因此，我国农业供给侧改革的重中之重是要解决导致成本过高的短板问题。

关键所在：高成本成因分析

农业成本是若干问题的函数。其中，最重要的变量与小规模分散化的农户经营格局有关。

1.规模不经济导致高成本。小规模、细碎化的经营格局，使得农户经营成本极其高昂，基本没有盈利空间。应该说，小规模、分散化经营格局是我们农业高成本的一个重要起因。然而，这一格局面临的一个更为严峻的困境，是小农经营的固化现象。众所周知，我国从1984年的中央一号文件开始就鼓励农户的农地流转，期间出台了一系列鼓励农地流转的诱导性政策。经过差不多30年的政策努力，结果是我国土地分散化的经营格局不仅没有发生基本改观，反而有恶化趋势。

2.劳动力转移导致人工成本上升。2014年我国农村外出务工的劳动力占40.6%，从事第一产业的农业劳动力只有38.7%。目前农业雇工的日工资普遍高于80～100元，高者可达150元。根据统计，近十多年，农业领域的人工成本年均增长16.9%，涨得很快。而在以往的农村，在农忙时节，一般是采取换工的方式，而现在的农民要求酬劳要每日结算。

3.农地流转引发的土地成本上升。农地流转引发的土地成本上升是重要的新因素，且有加剧的趋势，并将成为一种常态。1990～2014年，我国粮食（稻谷、小麦和玉米）成本中，土地成本是增长最快的，年均增长高达24.6%，这一成本还有不断上升的趋势。本课题组2015年对全国9省区农户的抽样问卷显示（2704个样本户），农地流转平均价格已经达到每亩971.5元。主流文献认为，农地确权有利于农地流转。但我们的研究表明农地确权则可能进一步加剧租金成本的上涨，也会抑制农地流转。

4.分工不足导致的效率低下。农业规模经营的选择途径可以多种多样，通过扩大土地规模来改善规模经济性，仅是获取农业规模经济性的选择路径之一。分工理论研究表明，分工和专业化是报酬递增得以实现的关键，规模经济的本质在于分工与专业化。问题是，我国农户经营存在明显的分工不足问题，表现为两个方面。一是参与横向分工的不足。横向分工表达为专业化。二是参与纵向分工的不足。在种植业生产经营中，农户对于不同生产环节的生产性社会化服务依然以“自给自足”为主。总体来说，农户生产呈现出“小而全”多样化生产的小农经济特征。分工不足必然导致生产成本的高昂与效率的低下。

难点所在：土地成本问题

农业物质成本的降低依赖于农业分工的深化，而分工诱导的迂回投资则能够通过资本对劳动的替代来缓解人工超成本。问题是，分工受到农业生产性服务市场规模的约束。因此，农地流转及其租金成本将成为短板中的短板。

1.禀赋效应问题

关注土地成本就必须关注农地的产权特性。一是已有研究表明，土地对于农民兼具有生产资料及社会保障双重功能，从而使得土地均分成为基本的赋权方式。而赋权资格源于农户作为农村集体经济组织的成员权，由此，农地成为农民一种不可替代的“人格化财产”。而土地的“人格化财产”特征在赋权的身份化（成员权）、确权的法律化（承包合同）、持有的长久化（长久承包权）并因为确权而进一步增强。二是农地经营权流转依附于农户的承包权。没有集体经济组织成员权就没有承包权，没有承包权就没有经营权，所以说，稳定土地承包关系并保持长久不变，将强化农户对土地的“产权身份垄断”。三是农地承包经营权在空间上的界定与确权，必然地对象化到每块具体的土地上（表现为宗地的“四至”地界），土地经营权的流转也必然地表现为具体宗地使用权的让渡。因此，对于任何进入农地经营的主体而言，农户所承包的具体地块就天然地具有“产权地理垄断”特征。

因此，成员权、身份垄断以及地理垄断，必然会导致农户对土地重要性的评价。关键在于，农地确权会诱导农民对土地的价值幻觉——认为“自己的”土地的价值要比别人土地的价值高。行为经济学称之为“禀赋效应”。禀赋效应被定义为：与得到某物品所愿意支付的金钱相比，个体出让该物品所要求得到的金钱通常会更多。应该说，在人地关系紧张的国家，农民土地流转的禀赋效应尤其如此。问卷调查结果表明，农户更倾向于将土地流转给亲友邻居，其占全部意愿选择对象的比例高达56.91%。不仅如此，农民对土地的禀赋效应还具有对象依赖性，并依“亲友邻居—普通农户—家庭农场或大户—农业企业”的次序而呈现逐步增强的差序化特征。可见，农地流转并非一个纯粹的要素市场，而是一个具有身份特征的情感市场；土地流转市场并非一个纯粹的要素定价市场，而在相当程度上是一个关系型的“歧视性”市场。

2.关系型交易与“空合约”问题

农地流转中的禀赋效应及其差序格局，意味着推进土地流转市场的发育，既要考虑乡土社会人地关系的特殊性，又要提高流转交易的规范化与契约化程度。不考虑前者，显然会违背农户的心理意愿；忽视后者，则可能将有经营能力的行为主体隔离于农业之外，使小规模、分散化的农业经营格局难以改变，农民也将难以获得土地的财产性收益。问题是，农地流转合约存在着广泛的关系型合约与合约不完全的困境。

努力方向：家庭经营与分工经济

小农格局固化，以及农户禀赋效应引发的农地流转抑制与扭曲，是补齐短板的关键。那是否意味着要改变家庭经营制度？是不是要强制推进土地集中？显然不是。基本的思路是，如何在坚持家庭经营在农业中基础性地位的前提下，推进农业规模经营与农业经营方式的创新，加快构建新型农业经营体系。

我们有一个判断：农业供给侧面临的“三量齐增”与“三本齐升”，表面上看起来是成本问题，因而人们总希望从农地经营规模上做文章。但应该意识到，中国人地关系所决定的规模经济性毕竟是有限的。因此，必须将重点放在效率提升和降低成本两个方面。所以，中国农业效率低的核心短板是农业分工不足。只有社会化分工，才能获取社会分工的剩余收益。

为此，两个方面的理论假说尤其值得关注。第一，关于农业经营组织的假说。由于农业活动是一种以生命适应生命的复杂过程，并且这一不容间断的生命连续过程所发出的信息，不但流量极大，而且极不规则，决定了农业经营主体必须根据生命节律及生物需要的指令来做出灵敏性反应与灵活性处理。这种灵敏性与灵活性所带来的生产不确定性，需要有灵活的信息决策机制。由此，家庭经营所内生的灵活决策机制、行为响应的自觉性以及激励相容的自我执行机制，使其在农业生产活动中具有了天然的合理性与得天独厚的组织优势。

第二，关于农业分工的假说。亚当·斯密最早发现了分工与专业化的发展是经济增长的源泉。他指出，“劳动生产力更大的增进，以及运用劳动时所表现的最大的熟练、技巧和判断力似乎都是分工的结果”。但是他特别强调，“农业劳动生产力的增进，总也赶不上制造业的劳动生产力的增进的主要原因，也许就是农业不能采用完全的分工制度”，从而揭示了农业生产力滞后于制造业的原因。关键在于，农业生产领域的分工深化有着天然的内生性障碍——这就是著名的“斯密猜想”。

然而，上述两类理论假说，则无意中诱导了后续研究者乃至理论界两个根深蒂固的判断，并影响着人们对家庭经营性质的正确认识。第一，认为农业家庭经营与规模经营难以相容。第二，认为农业家庭经营难以产生分工经济。在家庭封闭经营的情景下，上述认识大体上具有合理性。但在开放的条件下，特别是在产权细分及其交易背景下，这些认识则存在再认识的可能性，有必要重新认识家庭承包制的制度变革所隐含的意义。

从我国农业经营制度30多年的改革历程，能够理出三条清晰的承前启后的演变路径。一是从人民公社的土地所有权与经营权的“两权合一”，到家庭经营制的所有权、承包经营权的分离，并进一步由以所有权为中心的赋权体系，向以产权为中心的赋权体系转变。二是从改革初期土地承包权与经营权的“两权合一”，到要素流动及人地关系松动后承包权与经营权的分离，并进一步由以保障农户土地经营权为中心的经营体系，向以稳定农民承包权为中心的制度体系转变。三是从小而全且分散的封闭小农经济体系，到农地适度规模与推进农业专业化经营以改善规模经济和分工经济，并进一步在稳定家庭承包权，放开和盘活经营权的基础上，向多元化经营主体以及多样化、多形式的新型农业经营体系转变，从而表现出“集体所有、家庭承包、多元经营”的制度特征。

在“三权分置”制度背景下，农地的产权主体可细分为作为所有权主体的农民集体、承包主体的农户、以及经营主体与生产及服务主体（可以是农户、合作社、农业关联企业或其他行为主体）。在我国农地产权制度安排下，农户农地产权的配置，既不包括集体的所有权，也不包括农户的土地承包权，能够运作的只能是经营权。

尽管能够运作的主要是农地经营权，但盘活农户经营权依然存在广泛的可能性空间。其中，经营权流转与经营权细分是两个重要的方面。一方面，由家庭承包与土地均分引发的小规模、分散化及其低效率，使得农地流转集中以谋求规模经济，成为了主流文献以及现行政策主张的基本导向。经营权流转的逻辑前提是假定农户之间存在异质性。如果将农业经营能力相对较弱农户的经营权流转给具有能力比较优势的经营主体，不仅可以提高要素配置效率，而且有利于改善规模经济性。但面临的问题是：（1）如果经营权的流转局限于农户之间进行，普遍的情形将是“小农”的复制（日本与韩国的经验已经证明了这一图景），从而意味着政策目标的落空；（2）如果是农户经营权的退出并流转给其他经营主体，则意味着家庭经营主体地位的被替代，势必导致农业基本经营制度的弱化，从而隐含着政治风险；（3）农户的经营权转出，不仅与其农内经营能力相关，而且与其农外就业可能性及其对土地的情感偏好相关，由此隐含着社会风险。如前所述，农地流转并不是一个纯粹的要素市场，而是包含了地缘、亲缘、人情关系在内的特殊市场，有其特殊的市场逻辑。

另一方面，与经营权的整体运作不同，农业经营权的进一步细分，不仅为打破封闭的小农经营提供了基础，为农户以外其他新的主体进入农业提供了可能，而且为农业的家庭经营、规模经营与分工经济的融合拓展更是提供了广阔的空间。于是，家庭经营的运行方式可以多种多样。在封闭状态或者交易成本很高的情形下，自给自足的家庭经营是一种均衡；如果农户能够有效地雇佣劳动（包括作为“代营”的经理人与作为“代耕”的农业工人），并通过比较优势诱导农地流转的适度集中，那么家庭经营就可转换为生产大户或者家庭农场，从而形成土地规模经营与内部分工，并进一步形成相应的劳动的交易与定价机制；如果作为中间性产品的农业专业服务具有较高的交易效率，那么家庭经营卷入社会分工、中间性组织的服务外包与迂回投资，以及由此形成的农业服务规模经济，就将成为必然的趋势。

可见，从单一地着眼于农地经营权流转以谋求规模经营，转向在农地流转的同时推进经营权的产权细分以谋求分工经济，进而将农地规模经济与服务规模经济融合，应该成为农业经营方式转型的基本方向。

理解农业家庭经营的性质，可以选择两种不同的研究路径。一是假定家庭经营为“企业”，可以采用科斯范式展开研究——为什么会有企业？因为市场存在交易费用。为什么企业没有全部生产？因为企业存在组织管理成本。家庭经营也可以采用这样的研究范式。但是，已有研究或许存在不足：市场存在交易费用，为什么一定要企业替代？中间组织、政府以及其他主体都是其可能的替代机制。可见，企业与市场的两分法是有问题的。二是从农业生产经营特性来揭示其行为主体的选择。不同的主体有不同的比较优势，由此能够证明家庭经营的不可替代性与适宜性。问题是，农业经营涉及到众多的内容与环节，因此，从分工与比较优势的角度来说，将一部分农业活动交由市场进行直接交易（购买服务）、或者通过中间组织进行合约交易（订单代耕、代营、托管与外包等）、或者通过联合体的方式来进行一体化的内部交易，都存在扩展家庭经营外延并分享分工经济的可能性。

因此，我国农业供给侧未来改革的核心在于：一是明确而分立的产权细分机制；二是构建多主体参与的分工与合作机制；三是形成有效的中间主体进行投资和迂回交易的组织机制。

（作者系华南农业大学国家农业制度与发展研究院教授、教育部长江学者特聘教授；摘自《农村经济》2017年第1期）