我国家庭农场认定标准问题研究

2017-02-09刘连成赵新龙

成都理工大学学报·社会科学版 2017年1期

刘连成+赵新龙

摘要：家庭农场作为一种新型农业经营主体，发展迅速，具有强大生命力。但我国家庭农场认定标准存在缺陷的问题制约着家庭农场进一步快速发展。在阐明家庭农场内涵、特征基础上，从“家庭农场经营者、家庭农场经营规模与土地流转期限、劳动力结构、农业收入构成和其他认定标准”等方面进行认定，完善我国家庭农场认定标准，以期能够促进我国家庭农场法律制度的完善，为我国家庭农场持续快速健康发展提供基础支撑和制度保障。

关键词：家庭农场；认定标准；家庭经营；规模经营

中图分类号： D912.3文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2017）01-0017-06

家庭联产承包责任制的确立，极大激发了亿万农民发展农业生产的积极性与热情，农业劳动生产率和土地产出率大幅提升，农业经济保持平稳较快发展[1]。随着我国“四化同步”进程的快速推进和农村劳动力的非农化转移，以家庭承包经营为基础的传统农业经营制度弊端凸显[2]，传统农业“小、散、分散”的特点越来越满足不了城镇化发展对农产品的市场化需求。面对这种国情，在继承传统家庭经营内核基础上又兼具适度规模经营特点的家庭农场便应运而生。2013年，家庭农场首次写入中央一号文件，十八届三中全会明确指出坚持家庭经营基础性地位；2014年与2015年中央文件和政府工作报告都提及要鼓励家庭农场发展，家庭农场发展获得政策上有力支持。实践中，家庭农场发展迅速，部分地区家庭农场数量众多、规模较大，显现出旺盛需求和强大活力。截止2012年底，经认定或注册的家庭农场达3.32万家[3]；截止2015年6月，家庭农场数量达24万个[4]。我国家庭农场发展政策与实践走在前面，制度构建却相对滞后，家庭农场快速发展的背后隐含着许多法律问题亟待解决，目前我国家庭农场认定标准存在缺陷，法律地位不明确，制约着家庭农场进一步发展，通过对此问题分析研究，完善家庭农场认定标准，明确家庭农场法律地位，不仅有利于丰富家庭农场理论，还能为家庭农场发展提供制度支持与保障，具有重要性和紧迫性。

一、我国家庭农场内涵与特征

家庭农场，最早起源于欧美国家，作为发达国家最主要的农业生产经营方式，经历几百年的发展，依然具有旺盛的生命力。自家庭农场写入中央文件，全国各地掀起一股“家庭农场热”，国内学者从不同的专业和角度对家庭农场进行阐释，由于我国特殊的土地制度和农业状况，国内学者的家庭农场定义带有明显“中国特色”。理论界关于家庭农场内涵主要有三种学说：“农业生产单位说”、“农业企业说”、“新型经济组织说”，其中主流观点是“新型经济组织说”。2013年农业部对家庭农场的界定也采此学说。家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营并以农业为主要收入来源的新型农业经营主体[5]。

我国家庭农场具备如下几个基本特征：家庭经营、适度规模经营、以农业收入为主要收入来源、具有独立法律地位。首先，我国家庭农场脱胎于家庭联产承包责任制，保留了农户家庭经营的内核，坚持了家庭经营的基础性地位，是农户家庭承包经营的升级版[6]。其次，与传统农户相比，我国家庭农场是在土地集中基础上实现规模经营，具有规模效益，同时我国人多地少国情和土地产出边际递减规律又决定我国家庭农场规模不能过大，坚持适度规模经营。再次，家庭农场依旧是以农为主，专门从事农业商品化生产，农业是家庭的主业，农业收入是家庭最主要的收入来源。最后，家庭农场作为一种新型农业经营主体，应具备法律上独立人格，能够独立进行生产经营，独立承担法律责任[7]。

二、我国家庭农场认定标准

（一）我国家庭农场认定标准实践

2013年农业部农村经济体制与经营管理司发布《农业部办公厅关于开展家庭农场调查工作的通知》（以下简称《通知》），明确指出家庭农场的七个认定标准，这是当前关于家庭农场认定标准的最高统一规定，也是我国家庭农场成立的必要条件。然而，许多学者对该认定标准存有疑问，如户籍是否应该成为家庭农场的设立门槛？对雇工的限制是否符合家庭农场实际发展状况？农业收入比重的设置是否过高？示范带动作用能否成为家庭农场认定标准？等等，这些问题都有待于理论上的深入分析与研究。

不同地区依据农业部《通知》规定，结合本地实际情况，制定了不同的家庭农场认定标准，为便于直观对比分析，将不同地区家庭农场认定标准整理为表1。

通过表1，我们可以看出：首先，针对家庭农场经营者身份，绝大多数省份都作出一定限制。吉林、山东、山西和安徽要求家庭农场经营者具有农村户籍或享有土地承包经营权，吉林省吉林市还对农场主年龄做出限制，湖南省与云南省对家庭农场主的身份要求相对宽松；其次，所有省市的家庭农场都要求以家庭成员为主要劳动力，有些地方对家庭务农人数和雇工做出限制，如吉林省吉林市和山西省；再次，除云南省外，其他各地区都要求家庭农场要以农业收入为主要收入来源，山西省和安徽省都做了农业收入比例的要求；此外，各省市家庭农场都要求具有一定规模并相对稳定，为了确保这一标准，各省份对土地流转期限和家庭农场面积做出规定，对于土地流转期限，多数地方规定5年以上[8]，对于家庭农场面积，不同地区根据当地实际规定有所不同；最后，部分省份对家庭农场设置其他认定标准，如示范带头作用，财务收支记录，农业技能培训等，这与农

业部部分认定标准相符合。综上，不同地区对家庭农场认定标准的规定不尽相同，实践中存在各式各样的家庭农场类型，家庭农场认定标准的多样化一定程度上反映了对家庭农场认定标准认识的模糊性，阻碍了家庭农场健康发展。因此，有必要在各地实践基础上，进行深入理论分析，形成科学统一的家庭农场认定标准。

（二）我国家庭农场认定标准理论分析

1.家庭农场经营者的限定

家庭农场的经营者也是家庭农场的设立者和投资者，是家庭成员的核心。目前，我国家庭农场对经营者的要求主要体现在经营者户籍、经营者年龄和经营者接受农业技能培训这三方面。

（1）家庭农场经营者的户籍。

农业部《通知》和许多的地方政府文件都规定家庭农场经营者要具有“农村户籍”或享有“土地承包经营权”，有些地方甚至要求必须是本地户籍，当然，也有部分地区放开了农民身份限制，如湖南省、吉林延边和浙江部分地市。户籍限制的标准是出于对农民权益的保护，农村户籍可以解决很多问题，比如保持家庭农场的稳定性以及保护农民利益不受城镇居民侵蚀[9]。土地是农民生存和发展的基础，承担着社会保障功能，家庭农场在土地流转基础上发展起来，是对家庭承包经营制度的完善，农户家庭成为家庭农场的主人是应有之义，合情合理。但是，户籍限制标准的缺陷也很明显：首先，我国目前正在推进统筹城乡发展，2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确规定统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，取消农业户口和非农业户口的性质区分，以实现人口的长远、双向自由流动[10]。在这一背景下，再以户籍作为家庭农场主身份的认定标准就没有任何意义，不合时宜。其次，将家庭农场经营者限定为本行政区域内的农村家庭，一方面，为土地承包权的自由流转设置了障碍，不利于土地集中，另一方面，阻碍了外来资本的涌入。众所周知，农民在我国属于弱势群体，农村的资本积累远远不够，家庭农场的土地流转租金、机械设备投入等都需要大量资金，这就可能导致家庭农场发展动力不足。再次，目前我国“人户分离”现象严重，许多大学生因升学户口由农转非，有些大学生，尤其是农业院校的学生，他们具备专业知识，对农村有感情，对农业比较熟悉，毕业后想回农村创办家庭农场。也有一些曾经或长期从事农业科技推广、服务的农技人员，户籍可能有农业和非农业之分，他们有技术、有经验，可能想要创办家庭农场[11]。还有一类主体，他们出生在农村，享有土地承包经营权，早年离家去城镇打拼，因工作需要迁移户口，有回乡设立家庭农场的想法。毫无疑问，这三类主体都可以成为家庭农场的创办者，如果采用户籍标准，他们可能就被排除在家庭农场的大门之外。因此，户籍认定标准并不符合我国当前家庭农场发展国情，我国家庭农场经营者应界定为“长期从事农业生产的人员或者具备专业农业知识技能、经认定具有从农资格的人员”。

此外，对于城镇人口能否下乡创办家庭农场，学术界是存在争议的，主流的观点是不允许城镇人口建立家庭农场，农业部也是持此观点，然而，部分地方家庭农场实践中放宽了限制，如湖南省、浙江相关地市、吉林延边州等。这类家庭农场除了设立者的特殊身份外，与一般家庭农场并无二致，他们具有雄厚的资金，经营管理水平高，抵御市场风险能力强，对一般的家庭农场具有带动牵引作用。在实践中要担心的是防止“工商资本下乡”，这类家庭农场容易将土地移作它用，改变土地农业用途。针对这种担忧，我们可以通过主业的确定、契约的约束、项目审批的制约、农业部门的巡查监管和土地部门的监管等予以有效的规避[11]。这类家庭农场只要标准符合规定，权利取得合法，在实践中可以做出适当尝试，但是应严格限制此类家庭农场的比例，过度放开肯定会侵蚀农民利益。

（2）家庭农场经营者的年龄。

为促进家庭农场高效发展，推进农业现代化，许多地方对家庭农场主的年龄做出限制，如吉林市要求家庭农场主男性在55岁以下，女性在50岁以下，国内家庭农场主最高年龄限制为65周岁。年龄的设置是为了确保农业生产经营的年轻化，但从我国当前的农业生产状况和国际的发展经验来看，65周岁的门槛有待于商榷。就国内状况而言，尚有相当一部分65周岁以上人员从事农业，而且由于农村社会保障不健全、保障水平低，完全排斥其成为家庭农场经营者，会在一定程度上降低其生活水平。放眼国外，“欧盟统计局数据显示，在欧盟28个国家中，平均30%的农场主超过65岁（葡萄牙超过65岁的农场主比例最高，达到45%；德国比例最低，不足5%）。”[12]因此，我国家庭农场主年龄可以适当提高。

（3）家庭农场经营者接受农业技能培训。

家庭农场作为一种新型农业经营主体，除具有规模效益外，其机械化水平、经营管理水平和商品竞争能力都较高，这就对家庭农场主自身能力提出了更高要求。农业技能培训是农民实现从“身份”到“职业”转变的需要，也是发展现代农业的必然要求。上海松江家庭农场要求家庭农场主具备相应的生产经营能力和一定的农业生产经验，掌握必要的农业种植技术[13]，能熟练使用农机具，另外，上海松江还建立了家庭农场考核奖励制度，对优秀家庭农场主进行奖励，并且在以后的家庭农场主竞争中享有优先权[14]。家庭农场经营者接受农业技能培训是非常有必要的，但家庭农场主是否应有学历上的限制呢？应当认为没有这个必要。当前，我国农民受教育水平普遍偏低，学历上的限制只会阻碍家庭农场的设立，并且学历高并不代表实际生产操作能力强，我们鼓励有知识、有文化的大学生回家创立家庭农场，但不应设置学历上的门槛。

2.家庭农场经营规模与土地流转期限的限定

（1）家庭农场经营规模。

适度规模经营是我国家庭农场的应有之义，但规模到底有多大才合适？全国并没有一个统一的规模化标准，各地方根据本区土地资源状况和农业生产经营范围的不同，制定了不同的规模标准。我国地形种类多，气候多样，地区经济发展不平衡的国情造成各地规模化标准多样化的现状，但家庭农场应该有一个统一的、依据不同农业经营范围划分的最低要求的规模化标准，以便对家庭农场的统计并给予相应的政策优惠[15]。地方政府可以在最低规模化标准的基础上，根据家庭农场规模的大小，制定不同层级的优惠政策。至于经营规模的上限，我国没有做出规定。有学者（高海，2015）认为，家庭农场的规模上限不宜统一规定——交给市场决定即可[15]，这种观点值得商榷。首先，我国鼓励发展适度规模的家庭农场，但农场的规模并不是越大越好，当规模达到一定程度，劳动效率和土地产出率就会下降。其次，当农场规模大到一定程度，农业生产就会超出家庭劳动力的生产水平，随之而来的是雇佣大量劳动力，这样，家庭农场的性质就可能会发生改变，家庭农场有可能变成专业化的超大型农场。因此，我国家庭农场的经营规模也应需要一个规模上限，依据全国家庭农场的发展状况制定规模上限标准，同时出于鼓励家庭农场发展的需要，可以把规模上限标准制定得稍微高些。

（2）家庭农场土地流转期限。

土地流转是家庭农场适度规模经营的前提，土地流转的期限影响到家庭农场发展的稳定性。土地流转是家庭农场获得土地最为主要的方式，土地流转的相对稳定对家庭农场的健康发展至关重要，因此，有必要将土地流转的期限作为认定家庭农场的条件之一。那么，土地流转的期限规定为多久才合适呢？农业部和大部分省份规定土地流转的最低期限为5年，也有部分省份做出其他规定，有的规定10年以上，有的规定20年以上，有的还根据不同的经营范围规定了不同的期限[16]。对于土地流转的期限，笔者认为不宜过长，但也不宜过短。传统农民的“乡土”情节使得我国农村土地流转的期限在当前及今后一段时间内都不会太长，并且农村土地的长时间流转会使农民的权益在面临土地价格上涨时难以得到相应的保护。同时，农村土地流转的又不能过短，过短会影响家庭农场对农业生产投入的积极性，不利于家庭农场的稳定发展。我国家庭农场应根据不同的农业经营种类划分不同的最低期限标准，像种植业、养殖业、渔业和林业等都有自己专门的标准，这样才有利于农业的全面发展。对于土地流转的最高期限，各地家庭农场的文件中都未做出说明，依据《物权法》对土地承包经营期限的规定，家庭农场通过流转取得的土地经营权期限最长应以不超过法定承包期限的剩余期限为限，这是法定条件的限制，超过这一期限会导致土地承包经营权流转行为的无效[17]。此外，在实践中可能会出现土地流转期限没有约定或约定不明的情况，针对这一情形，笔者认为，基于农业生产的自然特性与规律性，在满足法定最低土地流转期限的基础上，家庭农场土地流转的期限至少要满足农作物或农产品的生产收获周期。

3.劳动力结构的限定

“以家庭成员为主要劳动力”是农业部对我国家庭农场劳动力结构的限制，具体要求为无常年雇工或常年雇工人数不超过家庭务农人员数量。一些地方政府也做出其他限制，如吉林省吉林市要求家庭农场家庭固定从业人数不少于2人。许多学者对此标准都持有异议。张帅梁认为，无论是对雇工的限制，还是对参与家庭农场的人数的限制，都是对家庭农场发展空间的挤压[10]。胡桂芬对雇工限制也持反对态度。笔者认为，为确保家庭农场的家庭性，对雇工做出一定的限制是合理的。家庭经营是家庭农场区别于其他农业经营主体的显著特征，家庭经营因其特有的天然亲和性和高度的利益一致性，具有其他农业经营主体不可比拟的优越性，我国家庭农场的家庭性不仅体现在家庭农场的决策权和控制权由一个家庭拥有，还要求家庭成员共同投入到农业生产中去，共同参与农业活动。以家庭成员为主要劳动力，首先，我们需要明确的是家庭的范围。社会学的经典界定为“家庭是相互影响的人所组成的团体或群体”[18]。我国家庭农场中“家庭”概念应作广义上的理解，首先应当突破户籍限制，户籍意义上的农户是传统农业生产的基本单位，家庭农场的“家庭”可以界定为“具有血缘、姻亲或收养关系的相互影响的人所组成的群体”。家庭农场的雇工分为常年雇工和季节性雇工，对于常年雇工，应当严格限制，家庭农场的劳动力应优先来源于家庭成员，只有当家庭成员劳动力满足不了农业生产需求时，才允许雇佣少量常年雇工。另外，何为常年雇工？我国目前没有统一明确的规定，应尽快出台文件完善相关概念；对于季节性雇工，是否应纳入到“以家庭成员为主要劳动力”的界定之中？应当说是没有必要，家庭农场在农忙时节难免面临劳动力不足的问题，实践中农忙季节雇佣人员帮助农业生产也是普遍存在的，如果对季节性雇工设置过高的标准，可能会阻碍农业生产发展。

4.农业收入构成的限定

农业收入的界定标准主要有两种：一种是比例标准，一种是数额标准。各地对农业收入限定标准的表述具有很大的差异，农业部、山西省和安徽省都要求“农业净收益占家庭农场总收益的80%以上”，山东省和浙江省表述为“农业收入为家庭主要收入来源”，江苏省表述为“家庭农场农业收入为家庭收入主要来源”[19]，有的地区附加了“年总收入10万元以上”或者“家庭农场从业人员人均纯收入达到本镇农民人均纯收入的2倍以上”。家庭农场主要从事农业生产经营，以农业为主要收入来源毋庸置疑，对农业收入来源进行限制有其合理性，但现有的收入比例数额或标准值得探讨。首先，如果某年家庭农场遭遇严重自然灾害，农业损失惨重，农业收入肯定会低于现有法定标准，那么家庭农场就会因这一限定标准而不再是家庭农场了吗？这显然是不合理的。其次，家庭农场收入比例或收入份额在家庭农场申请设立之初并无法实际衡量，这时的家庭农场还未开始投入农业生产经营，家庭农场的收入从何而来？比例如何计算？这一切都不具有可操作性。再次，设立家庭农场并不是要求把农民束缚在农地上面，家庭成员较多的家庭，在创设家庭农场的同时，也有部分成员从事非农职业，获得的收入也不低，过高的农业收入比例标准只会阻碍人们的自由择业权。因此，我国家庭农场只需设定家庭农场农业收入为家庭主要收入来源即可，无需设定具体比例或数额的限制，如果一定要设立比例标准，当前农业部规定的80%的收入比例标准过于苛刻，建议降低农业收入比例标准。

5.其他认定标准

我国家庭农场除以上几个普遍认同的认定标准外，个别地方规定了其他的认定标准，如“完整的财务收支记录”、“经营范围”、“示范带头作用”等。首先，对于家庭农场是否应该具有完整的财务收支记录，这个问题不能一概而论，我国家庭农场的组织形式具有多样性，多数地方都认为可以采取个体工商户、个人独资企业、合伙企业和公司的形式，家庭农场采取不同的组织形式对财务收支记录的要求也不相同，单纯地要求家庭农场具有完整的财务收支记录，对家庭农场的要求未免过于苛刻，尤其是当家庭农场采取非法人的组织形式时，完整的财务收支记录只会增加农民的负担。因此，我国家庭农场应依据不同的组织形式执行不同的财务收支记录标准。其次，有些地方，如云南省，对家庭农场的经营范围做出规定，这是有必要的，家庭农场依然以从事农业生产为主，家庭农场不得改变土地的农业用途，不得从事非农产业，否则可能会危及我国的粮食安全。最后，包括农业部在内的许多文件都规定家庭农场要具有示范带头作用，其实很明显，示范带头作用应该是示范性家庭农场的构成要件，而不应作为家庭农场的认定标准，不可能所有的家庭农场都具有示范带头作用。

三、结语

家庭农场认定标准，不仅关乎我们对这一新型农业经营主体的理解与认识，而且涉及国家对家庭农场的政策扶持，实践中存在许多为了获取国家财政支持和优惠政策扶持而冒用家庭农场名义、虚假进行农业生产的现象。因此，制定一个科学合理、统一完备的家庭农场认定标准显得尤为重要。家庭农场认定标准问题只是家庭农场发展中一个基本法律问题，良好制度设计对经济发展具有重要作用，未来我国家庭农场发展需要系统完备的法律制度作支撑。

我国家庭农场发展有必要单独立法，未来家庭农场法律体系应以《农业法》为统领，以农业组织法和农业促进法等单行法为支撑，建立系统科学的农业法律体系，家庭农场法与农业法中的其他单行法既有分工又有配合，共同为农业发展提供保障。家庭农场法通过规定家庭农场认定标准、组织形式、内部治理结构、市场准入与退出机制等，解决家庭农场基本法律问题，促进家庭农场的相关措施，如融资、保险和社会服务等可规定在单行法中，二者结合，相辅相成，以共同促进家庭农场快速持续健康稳定发展。

参考文献：

[1]江维国.关于家庭农场发展中的金融支持体系构建的研究[J].农村金融研究，2014，（2）：75-77.

[2]赵伟峰，王海涛，刘菊.我国家庭农场发展的困境及解决对策[J].经济纵横，2015，（4）；37-38.

[3]农业部新闻办公室.农业部首次对全国家庭农场发展情况统计调查结果全文[EB/OL].土地资源网（2013-06-08）[2016-03-28].http：//www.tdzyw.com/2013/0608/29215.html.

[4]王娜.山东省家庭农场发展迅速[J].农业知识，2016，（2）：7-8.

[5]孙中华.积极引导和扶持家庭农场发展[J].农村经营管理，2013，（9）：6-8.

[6]夏青.中国式家庭农场[J].农村经济，2014，（4）：14-15.

[7]孔东菊.家庭农场若干法律问题研究[J].东北农业大学学报，2014，（1）：41-42.

[8]王新志，杜志雄.我国家庭农场发展：模式、功能及政府扶持[J].中国井冈山干部学院学报，2014，（5）：112-113.

[9]陈风波，黄炎忠，黄文彬，等.家庭农场认定标准及其政策实操性分析[J].南方农村，2015，（5）：15-16.

[10]张帅梁.家庭农场的法律属性及市场准入问题研究[J].中州学刊，2015，（4）：65-66.

[11]盛小伟.关于家庭农场登记中的几个问题[J].江南论坛，2013，（9）：22-23.