当代传媒的政治性及其法律规制

文/陈柏峰

当代传媒的政治性及其法律规制

文/陈柏峰

当前，中国传媒业的发展欣欣向荣，传统媒体在市场化条件下如鱼得水，而新型媒体如互联网、自媒体微博、微信等更是蓬勃发展。传媒在社会发展和法治建设过程中发挥着越来越重要的作用，在社会热点问题的议程设置、进程引导、事件分析、方案探寻等多方面，传媒都处于引领性位置，传媒对公共事件的介入也达到了前所未有的高度和深度。有不少传媒和传媒人不断宣称其中立性和公共性，将传媒权力比喻为立法、行政、司法之外的“第四种权力”，声明其对社会热点问题的讨论、对公共事件的介入、对政府和企业的监督，都秉持着客观中立的立场。

然而，传媒公共性问题的复杂性超出想象。与传媒公共性的预设不同，传媒的政治性和商业性贯穿了传媒的发展史，对传媒的公共性构成巨大挑战。政治性从来都是传媒的重要特性，今天中国的传媒也不例外。承认并有效约束传媒的政治性，是重建传媒公共性、确保其人民性的基础，也是从政治、法律、职业伦理等多方面对传媒进行规制的必要条件。

西方自由主义理论关于传媒公共性的预设

传媒的公共性，与传媒在公共领域中的职能密切相关。在公共领域中，对公共事务自由发表意见、交流看法，这是公众的基本权利。资产阶级革命早期，这种权利在小规模的咖啡馆、图书馆、大学等场所实现，后来则主要通过传媒来实现。公众从传媒获取真相，在传媒上表达意见，以协助解决政治和社会问题。

公共领域以及传媒在其中的功能和作用，主要立基于自由主义理论。自由主义为传媒在公共领域中的功能提供了政治和社会结构方面的理论基础。舆论是人民监督政府的重要方式，传媒则是舆论的主要表达渠道。在传媒的自由主义理论谱系中，霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等人的思想起到了奠基作用，而在弥尔顿、密尔、杰斐逊等人的努力下，最终形成了“观念自由市场”的理论雏形。中国虽然不接受自由主义作为政治和社会结构的基础，但也面临自由主义传媒理论的压力，学者讨论问题时常常将之作为隐含前提。

当代传媒“去政治化”的政治性

资产阶级在与封建王权的斗争中胜利之后，传媒获得了独立性，传媒的公共性成为可能。但在实践中，传媒公共性的理想，自始至终都受到传媒政治性的制约。

资产阶级革命后，逐渐确立了议会民主和多党竞争选举体制。欧美各国一般经历了“政党报刊”为主的阶段，传媒具有直接的强政治性。不同党派创办或控制报刊，作为政治斗争的工具。

“党报时期”之后，是自由报刊时期，政党不再直接控制媒体。这一时期，无论是自由报刊，还是巨型传媒集团，都以赚取市场利益为目的，但这并不意味着商业化的传媒就不具有政治性。传媒在市场条件下运作，它有自身独立的利益，是一个独立的利益集团。在此逻辑的支配下，传媒必然会产生出影响其公共性的取向：出于保护自身利益的需求，传媒经常与国家、政治集团或其他利益群体达成妥协。资本势力为了控制经济就必然要求控制政治，要求控制政治就要控制舆论工具。政治活动需要通过传媒来宣传，政治造势也需要通过传媒来实现。

发展到传媒垄断阶段之后，传媒自身也获得了独立自主的政治能力，作为一个利益集团，传媒可以防止或抵御政府和其他权势集团的压力。传媒报道因其设置议程的能力提高，甚至对政治过程可以施加很大影响。

新中国的新闻体制在理论上主要受马列主义、毛泽东思想的影响，在实践上一方面受到苏联新闻实践的影响，另一方面受到20世纪三四十年代共产党报刊实践的影响。报刊、广播电视等传媒定位，突出政治性和人民性。毛泽东曾说：“我们的制度就是不许一切反革命分子有言论自由，而只许人民内部有这种自由。我们在人民内部，是允许舆论不一律的，这就是批评的自由，发表各种不同意见的自由。”传媒被要求“做党的喉舌，发出人民心声”。

改革开放以后，新闻传播体制虽然有一些变化，市场化、商业性媒体在中国蓬勃发展，但“党的喉舌”传统依然有所保持，政治性和人民性仍然是主流媒体的宗旨和要求。但与此同时，市场化媒体带来的政治性问题长期被忽略。伴随着市场经济发展起来的市场化媒体，并非没有政治诉求，相反，在改革开放和市场经济条件下，各种社会群体活跃于其中，其政治诉求的表达也时而清晰、时而隐晦，一种不同于党政主流的政治性在传媒中逐渐发展。

互联网对民主政治的发展有着巨大的推动作用，但它并没有改变传媒的政治性特征。由于各种缺陷，互联网时代的民主政治存在各种问题，这为传媒在新条件下的政治性奠定了基础。有政治意图的人或利益集团在互联网中可以成为一个普通的信息形成者、传播者，完全可以基于特定的政治立场和意识形态的主观目的，而故意提供不真实、不客观的信息，其目的就在于误导公众。此外，传统的报刊、广播电视等媒体也不断向互联网进军，将现实社会中强大的影响力带入互联网，将传统媒体左右、控制民众思想的方式带入互联网，从而在互联网条件下继续左右国家乃至跨国的公共决策，谋取利益集团的政治利益。

当前中国传媒政治性的考察

（一）伴生于市场化的传媒政治性

改革开放以后，中国传媒业也开始了渐进的市场化改革，媒体日益成为市场化运作的商业机构。但是，一旦传媒市场化，新闻、政治方面会有新的变化，与市场结合，媒体就有了很大的空间。人们对公共事件的关注依赖于传媒，传媒作为一种独立的力量就可以凸显，进而就可能有独立的政治利益、政治诉求，同时一些有特定政治倾向和政治诉求的社会群体也可能聚集在传媒平台上，传媒的政治性由此表现出来。

传媒及其从业人员、活跃其中的知识分子、有特定诉求的利益集团，都可以运用传媒进行议程设置，引导人们关注特定的事件，制造特定的舆论。执政党由于非常关注社会舆论，就容易被特定利益集团利用网络舆论设置的议程牵制，从而可能在决策上受到影响。因此，在传统社会主义传媒“党的喉舌”的政治性之外，传媒可能生发出另外一种以“去政治化”的形式所表现出来的政治性。汪晖曾指出，新自由主义全球化伴随着当代世界的“去政治化”，“通过新的、政治性的安排置于‘去政治化’表象之中，新的社会不平等被‘自然化’了”。

（二）传媒政治性的运作规律

传媒实现其政治意图，在新闻炒作上有一定的规律可循。第一波推动往往是针对某个或某类事件形成调查报告。具体事件需要精心选择，要能够抓住受众的“眼球”，调动受众某一方面的情绪。之后还需要第二波推动，那就是带动受众进入公共讨论环节，这主要由评论来完成。评论不是随意的，而一般由特定的写手完成。写手中有著名的传媒人、律师和学者，他们的共同点是认同传媒所持有的政治理念和政治意图。这些评论的主要目的是引导受众，将受众对公共事件的思考引到传媒试图导向的轨道上去。这些评论最终要指向第三波推动，就是要推动公共政策的变化。这种公共政策的变化，可能在政治经济上有利于特定利益群体，但推动公共政策的方式却有损于政府信誉和执政党合法性。

传媒政治性的规制现状

目前中国传媒可以分为三种类型，一是承担政治宣传职能的党报党刊及其网络载体，二是大多数以商业经营为目标的市场化传媒及互联网传媒，三是各种组织和个人借由微博、微信等平台形成的“自媒体”。不同类型传媒的规制有相同之处，也有不同之处。

（一）传统传媒的规制方式及问题

对所有的党报党刊、市场化媒体和新媒体，宣传部门常用的管理规制方式是分级负责、内容管理。不同层级的宣传部门负责管理同一层级的相关传统媒体和新媒体，根据媒体单位的性质和级别，中央、省、市、县各有负责的具体传媒单位；在宣传部门内部，不同科室部门负责联系、监督具体传媒单位。对党报党刊的规制沿袭“社会主义传统”，体现为宣传工具的管理和运用。宣传部门对党报党刊的领导，主要通过行政指令、思想政治、组织人事和纪律约束来实现。

但当前，上述管理和规制方式存在一些问题。随着社会日益多元化，党报党刊的新闻和评论范围极广，宣传部门不可能面面俱到、事事顾及，就所有新闻事件下达直接指令；在此背景下，在宣传部门的指令所未触及的地方，一些新闻从业人员就可能按照其他诉求编辑新闻、发表评论，表现出另外一种政治性。

传统传媒的管理规制，也有一些法规依据，但在立法层面还不完善，在操作层面困难重重。目前我国缺乏完善系统的新闻传媒法律规范体系，宪法中有些相关条文，如针对言论自由、批评建议的一般性规定，但更多的法律规范依据散见于各类行政法规中。相关法律法规大多过于抽象和分散，无论是新闻工作者，还是司法者，都很难明确权利的范围和界限。

（二）互联网传媒的规制方式及挑战

近年，伴随着互联网传媒，特别是自媒体的不断发展，政府在传媒规制上积极回应互联网中的新问题，推动了互联网传媒政治性的法律规制。其出台的一系列办法和规定，一定程度上将互联网传媒的规制纳入了内容管理与渠道管理相结合的法制轨道，在主体上体现为对互联网传媒平台和网民两类主体的规制。这种规制模式在规制传媒政治性方面起到了很大作用，但在目前的规制体系之下，传媒政治性的规制同时存在两大方面的问题。

一方面，在规制市场化传媒和网络传媒的政治性方面，既有方法的作用有限。行政控制手段对市场化媒体和网络媒体的作用有限，与此同时，法律规制却表现出明显的滞后性。在自由主义思想盛行，传媒被誉为“第四种权力”的语境之下，“党的喉舌”的社会主义传媒传统不断遭到自由主义和新闻专业主义的冲击，政治纪律控制和行政指令手段的合法性面临困境，常常被认为是不正当干预甚至压制。

另一方面，在当前传媒环境下，公众的传媒表达权利缺乏保障。群众路线一直以来是作为“党的喉舌”的传统党报党刊遵循的重要工作原则，它体现为新闻稿件大量来源于工作在各行各业的普通人民，来源于基层和任何想说话的人。群众路线原则和“党的喉舌”传统是保持传媒人民性和公共性的政治性保障。但传媒市场化之后，新闻专业主义情绪高涨，市场化传媒呈现出另外一种政治性，需要予以有效的规制。

传媒政治性之法律规制的建议

（一）法律规制的重点领域

从法治的角度对传媒政治性进行法律规制，还有很远的路要走，有很细致的工作要做。本文不准备从细微处讨论建构规制的法律体系，重点从以下几个方面讨论原则性问题和建议：

第一，保障传媒及新闻从业者的权利，即传媒权利。传媒权利是对传媒依法所享有的采访权、报道权、批评权等权利的合称。传媒权利是传媒存在和发展的法律基础。目前我国虽然没有专门的法律法规明确规定媒体权利，但传媒所享有的一系列权利可以从宪法推导出来。传媒及新闻工作者在行使权利时不受法律以外的其他因素的干涉，在法律许可的范围内，自由的采访、报道、批评而不受他人的强制。

第二，法律为传媒权利的行使设置底线。在充分保障传媒权利的前提下，需要为传媒权利的行使设置法律底线。传媒号称拥有“第四种权力”，其权利是为传递信息、反映舆论、实施监督而存在，依法行使更是有所必要。否则，“第四种权力”所可能导致的“暴政”可能比公权力滥用的后果更为严重。

第三，保障公众的表达权利和被听到的权利。表达的权利和被听到的权利，都是言论自由的应有含义，是民主和法治的当然内涵。国家应当通过国有媒体来介入言论自由领域，应当鼓励国有媒体深入群众，真正洞悉群众的政治诉求和利益诉求，表达这种诉求，宣传这种诉求，保障这种诉求被权力机关和广大社会力量听到。

（二）法律规制的辅助措施

法律规制措施的有效运行，还需要一些有针对性的辅助措施。笔者认为，至少还有以下三个方面需要大力加强：

第一，改进政府管制传媒的方式，尤其针对市场化媒体、网络媒体，要充分发挥“网信办”、新闻出版广电局在法律规制方面的作用。尽量少的对具体问题进行具体指示，而是建立普遍适用的法律规则，从法律上对传媒责任进行事后追究，将责任落实到个人。

第二，创造健康的新闻市场，发挥国有传媒的正面引导作用。除了目前的《人民日报》、中央电视台等媒体之外，还应当发展适应市场化环境的网络化传媒，它们应当既符合年轻网民的阅读习惯，也能够与时俱进传播正能量，与那些有负面暗示作用的传媒信息、评论进行竞争。

第三，建设新闻行业伦理。新闻行业伦理是是新闻行业和从业人员自身的自觉规范和约束，是行业内部的规范和行业组织的自律。良好的行业伦理对国家和传媒是双赢的，传媒可以提高行业声誉，国家可以节省法律规制成本。

结语

现代社会中，传媒在传递信息、反映舆论、发表评论、实施监督等多方面承担着无可替代的功能，在推进政府信息公开、推动社会民主进程、推动公共参与、维护公共利益等方面实际发挥了巨大作用。在理想状态下，传媒应当表现出中立性和公共性。然而，现实与理想有着巨大鸿沟，传媒的独立性和公共性，往往受到传媒政治性和商业性的威胁。从历史实践来看，传媒政治性是与生俱来的，虽然在不同历史时期有着不同的表现。互联网推动了民主政治的发展，似乎使控制传媒难度更大，但由于各种原因，现实并未从根本上得到改善。中国是一个迈向市场经济的社会主义国家，社会主义传统中表现为“党的喉舌”的传媒政治性依然存在，市场经济催生了另外一种“去政治化”的政治性。

传媒政治性很难简单祛除。承认传媒政治性的现实，并不意味着放弃传媒公共性的理想。真正意义上的传媒公共性，应当体现为人民性，这是一种人民利益至上的政治性。传媒能够客观反映并表达不同社会群体的利益诉求，成为不同群体利益协商的空间和平台，从而最终维护最广大人民的最根本利益。在建设社会主义法治国家的背景下，传媒的人民性需要有效的法治保障。目前的传媒规制还存在诸多缺陷，为此需要完善法律制度，将传媒纳入法律规制范围，让传媒政治性接受法律约束和控制，进而推动我国传媒事业的法治化和规范化。

（作者系中南财经政法大学法学院教授；摘自《法制与社会发展》2017年第3期）