西方智库理论研究现状评析

文/胡潇文

西方智库理论研究现状评析

文/胡潇文

本文聚焦于智库如何介入政策制定过程这一核心问题，对现有的西方主要的智库研究法方法进行梳理和对比，试图从智库定位、功能、影响政策的方式等几个方面来分析现有的智库理论，尝试回答智库如何影响决策，并在此基础上提出智库理论研究的着力点。

智库的属性和功能

（一）对智库属性的理解

1.对智库属性的宏观解释

对智库属性的理解最初是建立在对社会结构和资源分配的背景下的。在多元主义流派视角下，智库和其他利益团体一样，是广泛存在的多元主体中的一员，智库是否能争取到政治权利资源，关键在于智库与其他利益集团之间的竞争、冲突和讨价还价。智库是多权力中心格局下，为了争取权力资源而不断竞争的独立存在。

与多元主义相对应的精英主义也是西方政治理论中描述政治社会资源结构的重要流派，它与多元主义的逻辑起点是相同的，都承认人类社会中权力与资源分配的不平等性。但与多元主义不同，精英主义认为在权力资源的配置上，每个群体得到的资源并不是一样的，占人口少数的精英控制了大份额的资源。在精英主义视角下，智库被视为统治精英的工具，智库不需要与其他团体竞争便拥有优先的资源和权利。

新葛兰西主义强调观念的重要性，认为观点和物质条件是捆绑在一起的，不是此消彼长的关系。在新葛兰西主义下，智库的核心在于观点和知识，专业知识会将利益与利益分配之争转化为意识形态之争， 对于维护权利平衡有重要作用。

2.对智库属性的中观解释

制度主义把智库看作是由专家汇集而形成的思维和认知的集合，提出认知（学术）共同体（epistemic communities）的概念。在制度主义下，认知（学术）共同体是指由一批具有较高专业水平和政策影响力的、能在特定领域提供政策建议的专家网络，在学术领域遵循共同的价值导向，智库就是这样一个集合。

专家参与理论将重点细化到智库专家上，专家参与理论没有把专家看成是高人一等的幕后精英，而是把重心放在专家及专家群上，也由此提及了智库的存在，认为智库的核心就是专家，智库研究应该专注于专家的属性和行为，指出专家的行为会受到两个方面因素的影响：一是政策本身的属性；二是专家与政策之间的网络关系。该理论认为这种网络关系是决定专家行为和影响力的重要变量。

知识运用理论则将重点细化到智库专家所掌握的知识上，它的核心观点是：知识的一些形式会影响政策制定，但也不是产生后就能立即转化为政策，需要时间的积累。知识可以成为政策发展的动力。此外，还有很多理论指出，专家观点的属性（the nature of expertise）也是影响专家政策参与的重要因素。专家观点的属性包括专家对科学和政治之间关系的个人认识，以及专家研究成果的形式。

（二）对智库介入政策过程方式的理解

1.多元主义的自由竞争观

多元主义视角下，智库介入政策过程的方式类似企业参与市场自由竞争的状态，表现在三个方面。一是智库依靠他们的“政策建议”在“售卖观点的市场上”与其他竞争者竞争，以此来影响行政及司法领域内的决策官员。二是智库的存在支持和鼓励了政治的多元化，促进了公众对政治过程的参与，增强了公众话语权。三是多元主义强调媒体的作用。智库影响决策过程的方式和渠道是多种多样的，但是智库如何影响到决策上层是难以测量，甚至是难以得知的。在这种情况下，按照多元主义的观点，智库只能通过与其他利益主体在“售卖思想观点的市场”上竞争，以增加曝光率和提升知名度来取胜。

2.精英主义的精英网络观

与多元主义不同，精英主义强调，大部分政策建议的产生其实只是一小撮精英团体运作的结果，并非是各个团体共同参与的结果。精英主义认为，智库的功能主要基于精英的行为和精英的影响力。首先，精英主义强调权力的不对等性，认为政治体制实际上是被精英群体所把持的，那些会威胁到在位者利益的观点是永远得不到采用的。其次，智库精英与行政精英、企业董事会之间有密切的关系。精英主义强调精英共识，强调精英之间的关系网络。

3.新葛兰西主义的社会共识观

新葛兰西主义认为，智库深深地镶嵌于公民社会，其主要功能在于产出一系列的政策建议，并推进这些政策观点与公民社会互动，在这种交互式过程中实现议题和观点的合法化，进而在霸权的秩序下实现政府和社会团体之间的一种非胁迫性的权力关系。在这个过程中，由于各种力量都在政治斗争中寻找权利的平衡，智库就成为观点形成、扩大和传播的中心，智库的作用在于汇集各方观点，整合并加工它们，然后统一扩散出去。简言之，新葛兰西主义把智库视为社会共识的推动者，是权力不平衡的社会体系下维持统治的“稳压器”，具有很强的社会功能。

4.制度主义的认知共同体

制度主义研究的重点在于认知（学术）共同体本身及其如何介入政治过程。而这个研究思路源于政策过程的研究。一个项目被提上议程是在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。这种共同作用也就是问题源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream ）和政治源流（Political Stream）三者的连接与交汇。制度主义指出，由智库组成的认知共同体本身就是政策过程的一部分，认知共同体的形成本身就被看作是政策过程的一部分，而智库就是认知共同体不可缺少的组成部分。

不同智库理论的研究重点及图谱

研究智库如何介入政策过程是智库研究的核心议程，它实际上包含了对智库性质和功能的思考，以及对智库运作机制的探索。在这一点上，不同的派系有不同的逻辑体系和侧重点。

多元主义深深根植于美国的多元主义传统，认为智库是提升决策质量和决策透明度的重要因素，能在开放的民主过程中提升民众与政府间的互信。然而，多元主义存在许多缺陷，最主要的一点是，多元主义虽然假设所有利益团体都能影响政策，但没能充分证明为什么有的团体影响了政策，而其他团体却对决策没有影响。除此之外，多元主义还忽略了社会权利资源不对等的现实，无法解释如何避免社会权利资源不对等导致的各个利益团体之间的非平等性竞争。同时，多元主义也忽略了决策者在决策过程中的主导性，决策者不只是结果的裁决者，他们往往会选择有助于其政治议程发展的团体来参与决策过程。除此之外，多元主义把智库和其他机构团体的产出简单的归结于“观点”，而观点是难以被测量和比较的，这种总结也简化了各个不同机构之间竞争的复杂性。最后，智库的蓬勃发展与民众权利的扩大之间并没有明显的关联，相反，有观点认为，在某种程度上，智库的扩展会造成普通公民在参与公共政策上话语权的减弱。

精英主义将研究重点放在精英身上，成为许多智库研究的首选方法，但是精英主义的缺陷也是显而易见的。首先，精英主义低估了智库的多样性和基本功能，把精英视为影响决策的主要的决定因素，忽视了智库作为一个整体的存在可能发挥的整体性作用。有研究认为，精英主义过于关注狭隘的社会背景、关注精英的价值观以及掌控国家机构运行的幕后力量，并通过这些来推断社会经济状态和政治力量之间存在的关联，把精英看作是“真正的幕后决策者”。其次，如同决策黑箱一样，精英网络也是难以被了解和测量的，精英网络的稳定性也是不确定的。最后，精英主义没有对“精英”作出定义，也因此难以对精英作出准确的测量。

制度主义在实际运用上相对容易操作，但它把研究重点放在认知（学术）共同体及其产生的政策流上，没有进一步对决策机制作出探索，也没有系统的分析政策流与决策体系之间的联系，没有判定这种联系的有效性，这些都导致制度主义方法存在很大的局限性。

新葛兰西主义的论证建立在物质与观点是互为联系的假设上，但无法解释观点有时会先于物质基础的特点，某种程度上限制了对智库的独立性和专业性的解释。

由于视角和重点的不同，各派在对智库的研究方法上表现出差异，可以说到目前为止还没有一种占据主流的方法。在假设智库对政策过程的影响力是智库的研究核心的前提下，本文将进一步分析各个方法的理论重点。

从功能上来看，智库的主要功能有上下两个维度。向上的维度指向政府的决策机构和决策者，在这个维度上，决策咨询机制是最重要的部分，也是主要的存在部分，智库与决策者之间的联系或多或少地都处在这个机制的框架下。对决策架构和对决策过程的研究，实际上都是对决策咨询机制的研究。 向下的维度指向公民社会，这个维度描述了公众、其他社会组织和媒体与智库之间的联系。智库通过出版书籍和刊物、组织会议等方式提升了公众了解、参与公共政策的空间，为公众影响决策进程提供了间接的路径。在这个过程中，智库也提升了自身的影响力。

然而，在假设智库对政策的影响力大小是智库研究的核心议题下，前文所分析的所有方法或者派系都只是涵盖了决策过程的一个部分，并且在实际应用中也很难说明哪一个派系的方法产生的作用更大，这就迫切要求在梳理理论的基础上，分析总结智库研究的特点，并探寻一种有效的理论研究框架。

现有智库理论的主要问题及对中国智库研究的启示

以上分析已经对现有主要智库理论进行了比对，并尝试将其放入决策过程的架构中进行定位，从中也发现了目前智库研究的主要问题：

第一，对智库的理解，目前尚未实现对其外在形式和核心特质的统一研究。目前的主要研究并没有理清或者尝试统一研究的目标对象，到底是智库整体，还是专家本身。制度主义专注于研究智库本身，但是主要是对智库结构、人员、科研成果的梳理，是一种对智库专业程度的研究，而非智库观点的研究。而多元主义和新葛兰西主义均关注智库存在的大环境，寻找智库以外的影响因素，相对来说并没有对智库内核本身进行探索。而从专家或精英视角来观察智库影响力的方法，具有较多的技术手段和可行性，但是仍然难以摸索到专家和决策者之间的联系网络。故内外两种方法多年来难以统一，这也造成智库研究目前无法形成系统理论的根源。

第二，对智库参与决策的路径是什么并没有给出明确的答案。这个问题其实是上一个问题的延伸，如果智库研究是基于社会结构性视角，那么智库参与决策的路径考察，就是基于整体的社会政治体制和社会文化环境的，具体来说，就是需要考察决策机制的开放程度、决策体系的架构、参与决策过程的主要行为体，以及大众媒体和各类社会组织等。如果是基于专家和精英的视角，那么对智库参与决策的路径考察，就是从专家或者精英的观点来入手，考察精英与决策者之间的关联，把研究的重点放在对精英观点的研究、精英网络的挖掘等方面。

第三，国际关系视角下的智库研究与传统的公共政策视角下的智库研究是否存在差异？无论哪个理论，都没有将智库的研究分类为国内研究或是国际问题研究，传统智库理论起源和发展于公共政策学科，研究的对象大多在于智库的政策建议如何影响公共政策。外交政策虽然也是公共政策的一部分，但在决策部门和决策流程方面，与国内公共政策的制定都有差别，决策的对象也不同，故传统的智库理论在多大程度上可以运用到国际关系分析中，还没有具体讨论。目前，只有专家参与理论里提到政策的属性维度，即研究的主题是国内理论或是国外理论，这一点对研究的方法和结果会造成影响。

我国智库的发展环境和路径与西方智库是大有不同的。从智库如何发挥影响力这个角度看，我国采用的是自上而下的决策模式和自下而上的信息反馈和政策建议模式。在决策之前，党政军相关部门的智库可能会提供政策建议与咨询，决策层作出决定之后，智库的参与则具有必然性。这时的智库参与主要表现在以下几个方面：

第一，对决策进行解释说明和理论化，将决策的合理性对国内外进行宣示；第二，对决策如何具体实施和执行提供政策建议，如何将宏观的政策语言和外交目标转变为具体而有效的政策，这取决于政府对智库的主要需求；第三，对决策执行的效果进行反馈并提供改进建议。尽管很难确切知悉政府决策前智库的政策建议是否发挥了作用，但可以确定的是中国的体制内智库为决策层提供了大量的智库产品，同时中国的智库还对决策起到了解释、说明和完善的作用。但由于智库对政府的依赖性，智库的独立性很难存在，智库提出颠覆政府政策的建议和研究是比较少见的。但由于民主集中制和官僚决策程序的存在，各部门之间的竞争也为智库的生存和发挥政策影响力提供了土壤。

中国的智库研究要建立在这样一个基本假设上，即智库的政策影响力是智库存在的核心价值，智库研究应当围绕这个核心，在以下几个方面聚焦：

第一，对智库属性的理解，重点放在智库的政策属性上。这个定位明确了智库不仅是一个社会组织或者单纯的学术机构，也不是一个政府部门，智库应当结合学术和政策为一体，在政策过程中有较为优先的位置。在这个过程中，可以结合精英主义所提倡的精英网络和媒体网络、专家参与理论所强调的专家和决策者之间的委托代理关系、研究如何加强智库与决策者之间的关联、如何利用媒体、如何使智库兼具学术属性并能发挥政策性效能。

第二，对智库介入政策方法的研究，重点集中在与决策层之间的联系上，即集中在决策图谱的上半部分。聚焦精英主义倡导的精英网络、制度主义的次政府活动，寻找决策机制在哪些情况下可以进入，有哪些渠道可以进入，智库如何通过架构的调整、人员的配置和活动的设计，达到有效参与政策过程。

第三，对智库的自身建设，重点集中在智库如何通过人员和架构的设置来满足最大化的献策能力。这就需要仔细研究制度主义关于智库自身建设的理论，研究知识运用理论的技术性方法，使得智库的政策能力得到有效提升。

第四，对于智库的外围影响力，即智库对公众和社会的影响力的研究。中国智库的运作机制整体是自上而下的，公众对智库和政策的影响力是间接的，西方多元主义和新葛兰西主义的理论方法对于理解公众和社会的作用有很大帮助，可以作为中国智库研究的外围影响力研究的方法进行借鉴。

当然，如何通过理论研究来指导智库科学的发展更不仅仅是研究范畴内的问题，还涉及决策体系的完善、决策咨询制度的发展，甚至从大的方面涉及社会文化结构的变迁。在目前的智库发展热潮下，中国智库研究应当集中在中国的政治结构背景下，发展具有中国语境和中国特色的智库理论研究方法。>

（作者系云南省社会科学院南亚东南亚期刊部助理研究员；摘自《学术论坛》2017年第2期）