日本农业基本建设投资体系的演变、特征及其启示

毛世平，龚雅婷

(1.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京100081；2.Department of Economics University of Wisconsin-Madison, Madison, Wisconsin 53706, USA)

日本农业基本建设投资体系的演变、特征及其启示

毛世平1，龚雅婷2

(1.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京100081；2.Department of Economics University of Wisconsin-Madison, Madison, Wisconsin 53706, USA)

日本从20世纪下半叶开始构建并逐步完善其农业基本建设投资体系，为农业产业高效发展和农产品有效供给提供坚实的基础保障。由于日本与中国具有相似的农业资源禀赋，其农业基本建设投资体系值得我们学习和参考。本文首先探究了日本农业基本建设投资体系的历史演变，然后梳理分析了其农业基本建设投资体系的现实特征，最后总结凝练出对我国农业基本建设投资的有益借鉴和启示。

农业基本建设；投资体系；投资主体；日本

“十三五”规划和2016年的“中央一号文件”均强调推进我国农业供给侧结构性改革，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。要大力推进农业现代化，必须着力加强农业基本建设，一方面大规模推进高标准农田建设、农田水利建设以及农村基础设施建设，另一方面形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局。加强我国农业基本建设，也是进一步巩固提升我国粮食生产能力、有效保障国家粮食安全的必由之路。目前我国正不断加大农业基本建设投资力度，但由于尚未形成完备体系，农业基本建设投资的效率和效益仍有待提高。

由于农业的特殊地位，世界各国非常重视加强农业基本建设投资以保障粮食安全，提高其农产品供给体系的质量和效率，提升本国农业产业竞争力。日本在二十世纪下半叶投入了大量资金进行农业基本建设，逐步建立了完备的农业基本建设投资体系，取得了卓越的成效。日本与中国具有相似的农业资源禀赋，其农业基本建设投资之路值得我们学习和借鉴。

日本是一个典型的人多地少的国家，农户规模较小，并非规模效应显著的欧美澳式现代大农场，却实现了农业的高度现代化[1]，这与其持续大量的农业基本建设投资密切相关。日本国内对本国农业基本建设投资发展有深入的研究，晖峻众三和冈部守等分别对明治维新后以及二战后的日本农业发展轨迹进行了梳理总结[2-3]，关谷俊作深入分析了日本的农地制度[4]，为深入了解日本农业基本建设投资发展提供了基础。目前，我国学术界与此相关的研究主要有：郭红东总结了日本的农地经营规模政策[5]，张舒英梳理了日本农法体系及其社会经济意义[6]，汪先平研究了日本土地制度的目的的变迁[7]，高强、高桥五郎及高德、孔祥智等梳理和总结了日本农地制度改革进程[8-9]，董景山研究了日本农地利用管制的主要手段[10]，中国人民银行考察团等分析了日本农业现代化建设资金的筹集[11]，赵可利、惠献波及聂峰、许文新等论述了日本的农村建设金融体制[12-14]，以上学者均认为日本的财政支农政策对其农业的快速发展有着重要作用。中国与日本同属小农经营，都具有人多地少、土地零碎的特点，且我国的农户规模更小，农业、农村发展水平与日本二十世纪六十年代相似[15]。因此，深入、系统地探究日本农业基本建设投资体系的历史演变及其现实特征，可为新常态下中国农业基本建设、农村发展提供有价值的借鉴和参考。

一、日本农业基本建设投资体系的历史演变

二战后，为了保障粮食安全，促进农业生产发展，日本对农业基本建设的投资不断增加，形成了多元化、共同参与农业基本建设的投资主体，建立了完备的农业基本建设法律体系，保障农业基本建设投资的顺利进行。

日本十分注重通过制定和实施法律法规来促进、规范和保障农业的发展。二战后，日本先后颁布了《土地改良法》、《农地法》、《农业基本法》、《关于农业振兴地域的法律》、《增进农用地利用法》和《农业经营基础强化促进法》等重要农业法律，并对它们进行了多次修改以深化农业基本建设。在不同发展阶段，日本农业基本建设投资的目标有较大差异，农业法律的侧重点也不同。总的来看，根据日本农业发展时期和发展目标，其农业基本建设投资体系的演变大致可分为战后恢复期、支援改善期、生产过剩期、全球化经济发展期四个阶段。

(一)战后恢复期的农业基本建设投资(20世纪40年代中期至60年代初)

1945-1960年，处于战后恢复期的日本陷入了极端的混乱中，国内粮食极度短缺，国民处于饥饿边缘，提高粮食产量、解决国民温饱问题是农业发展的唯一目标。在此背景下，日本政府于1949年制定了《土地改良法》，投资重点在于开展农田基础设施建设、围湖造田开拓耕地和改造灌溉设施，以提高农业生产率；于1952年制定《农地法》，均分土地，使耕者有其田，并保护和强化农地耕作者的地位，形成以自耕形态为主体的结构性变化，提高了农民的生产积极性。

(二)支援改善期的农业基本建设投资(20世纪60年代至70年代中期)

1960-1975年，随着日本经济的发展，农业和其他行业之间的差距——无论是在生产力方面还是在从业人员的生活水平方面——都持续扩大，开始出现农业劳动力向其他产业转移的现象。这一时期，日本出台了《农业基本法》，多次修改《农地法》，通过直接、具体的政策介入，引导土地流转，扩大农业经营规模，实现土地在农业生产中的有效利用，促进农业机械化及农业经营现代化，以提高农业生产力。主要政策手段包括促进土地流转；完善融资制度，创设农协的农地信托事业；强化土地改良事业，促进机械化进程。此外，田间工程建设也是这一阶段的重点，历经多次修改的《土地改良法》有力地促进了从国营、都道府县营到其他团体经营这样一个完备项目体系的形成，基本建设投资涵盖了用水排水工程建设、农用道路建设、区划整理到农用地创制等多种农业基本建设项目，囊括了从立项到换地处置全过程的项目实施手续。

后期，随着日本经济高速增长，人口向城市集中，工商业迅猛发展，住房用地、道路及其他公共设施用地的需求迅猛增加，使得农地向其他类型用地的转换呈现增加态势。日本于1968年制定了《关于农业振兴地域的法律》(即《农振法》)，该法综合考虑土地自然条件、土地利用动向、地区人口以及产业未来发展前景等诸多因素，指定农业振兴地域，制定农业振兴地域建设计划，确保了一定面积的农业用地及其有效利用，并促进农业生产基础设施的开发和建设。农业振兴地域的指定是自下而上的，即它的策划主体为市町村，确立了以地方主义方式推动农业政策的实施以及改善农业结构的活动。这一时期，通过大量的农业基本建设投资，最终形成1729万公顷的农业振兴地域，占日本国土面积的45.8%，其中农用地区域面积约为563万公顷。

(三)生产过剩期的农业基本建设投资(20世纪70年代中期至90年代初)

1975-1990年，农业基本法的贯彻落实极大地促进了大米、畜产品、水果和蔬菜的生产，水果和蔬菜自给率分别达到84%和99%，大米自给率达到100%，并开始出现过剩。这一时期的农业基本建设投资继续重视农地有效利用和田地工程建设，并开始注重农村地区生态环境建设。

为改良土壤以提高土地生产力，1980年日本政府通过《增进农用地利用法》，主要执行机构为农林水产省和都道府县。其中，农林水产省负责制定促进土地生产力的基本方针，主要包括土壤性质的改善目标及与改善土壤使用材料、耕耘平整土地等相关的基本事项，都道府县根据农林水产大臣的基本方针指定土地生产力促进地区，对各促进地区的土壤性质、农业生产基础设施建设情况等进行对策调查，对农田土壤性质的改善成果进行调查或现场检查。1984年，日本再次修改《农振法》，增加了促进农用地有效综合利用、改善农业结构和农村生活环境等内容，完善了由市町村实施的土地交换合并制度，为最佳农用开发地、农业现代化设施用地、生活环境设施用地提供了法律保障。

(四)全球化经济发展期的农业基本建设投资(20世纪90年代以来)

这一时期，随着经济的高速发展，愿意从事农业的年轻人越来越少，“周末农业”、“老人农业”现象日益成为阻碍日本农业发展的严重问题。为此，这一阶段的农业政策与法律在注重农业基本建设的同时，更侧重于促进农业经营基础的强化，特别是农业经营主体的培育。另外，随着日本加入WTO，日本农产品市场逐渐形成了本国农产品直接与海外农产品竞争的态势，增强农业竞争力和可持续发展能力、培育农产品的国际竞争力，成为日本中央政府扶持农业政策的主要目标。这一阶段的农业基本建设相关法律还着重于推动地方分权，提高地方政府在农业生产方面的积极性。

1993年，日本颁布《农业经营基础强化促进法》(以下简称《农促法》)，其目的不再是“增进农用地的利用”，而是“促进农业经营基础的强化”，“农业经营”替代“农用地”成为政策对象。促进农业经营基础强化的主体为都道府县和市町村，而各种事业实施主体则是农地保有合理化法人、市町村、改善农用地利用团体和特定农业法人等，形成了由各级组织分工负责的、相互配合协调的组织结构。1998年和2000年，日本分别对《农地法》和《农振法》进行了修改。修订后的《农地法》赋予都道府县知事更大的农地转用审批权限，使转用审批基准法制化；《农振法》进一步扩大都道府县知事制定农业振兴地域建设方针以及市町村制定农业振兴建设计划中农业振兴建设的权限，如保护农地、确保农业人的培养以及设施建设等，使中央政府、都道府县、市町村各级政府的农村地域计划与投资管理制度更加完善。

2000年后，基于农业基本建设比较完备的现状，日本政府支持政策重心由农业基本建设转为促进农业经营基础的强化，特别是农业经营主体的培育，农业基本建设投资相应减少。

二、日本农业基本建设投资体系的现实特征

日本农业基本建设投资有效运行的关键在于建立了完备的法律体系，农业基本建设投资主体多元化且职责分工明确，政府和金融机构提供了有力的资金支持，国家自上而下地设计了农业基本建设投资长远规划，市场自下而上地提出农业基本建设投资具体项目，实施科学透明的项目管理流程。这些因素共同保障了日本农业基本建设投资的有效运行。日本农业基本建设投资体系的现实特征主要体现在以下几个方面。

(一)完备的法律体系为农业基本建设投资提供了制度保障

日本构建了完备的法律体系以保障农业基本建设投资的顺利进行。目前，日本实行的农业基本建设制度体系由《农业基本法》、《农地法》、《农促法》、《农振法》、《土地改良法》、《增进农用地利用法》等法律和与之相配套的规章制度组成，在不同的阶段承担着不同的使命，促使日本农业不断向前发展。1950年的第一版《农地法》使耕者有其田，提高了农民的生产积极性；1961年的《农业基本法》和1962年的《农地法》修正案致力于促进土地流转，为农业的规模化建设投资奠定了基础；1969年的《农振法》确保了工业大发展背景下农业和农村建设投资的持续发展；《土地改良法》及其多次修正案以及1980年的《增进农用地利用法》引导了农用土地改良、农业给排水工程、农用道路建设、农业区划整理等农业田间建设投资项目的具体运行；1993年的《农促法》则侧重于促进农业经营基础的强化；1998年的《农地法》修正案和2000年的《农振法》修正案推动了地方分权，提高了地方政府对农业基本建设投资的自主性和积极性。这些法律为日本农业基本建设投资的顺利进行提供了制度保障。

(二)农业基本建设投资主体多元化且职责分工明确

日本农业基本建设投资主体包括日本政府机构、农业协同组合(以下简称“农协”)和农民。其中，日本政府机构分为中央政府和地方政府，中央政府中主管农业基本建设投资的部门是农林水产省，主要负责政策制定、预算编制、项目审核立项、预算发放项目监督与项目验收等；地方政府分为都道府县和市町村两个级别，每个级别中的组织机构都是自治体，主要根据中央政府的农业基本建设方针向上申报农业基本建设项目，获得相应投资后实施完成农业基本建设项目，向上汇报并公开完成基本建设项目情况，并负担一定比例的投资资金。农协是日本农业基本建设投资体系中的重要主体，在农业投资管理上有三个特点：一是农协本身拥有金融机构，可向农户吸收存款、发放贷款，但一般限于生产资料购置资金、流动资金及少量的固定资产建设资金；二是农协需要中央政府财政补贴资金，用于为农户提供金融贷款；三是农协自身也需要中央政府投资，以开展市场、流通、基地等方面的基础设施建设，提高服务能力。农业基本建设项目的投资资金由政府全额负担，具体建设任务和后期维护任务由市町村、都道府县、农林水产省或社会团体组织来完成，项目实施地农户只需要提出基本建设项目申请，按照程序征求其他相关农户的同意，并在项目建成后参加项目验收。

(三)政府为农业基本建设投资提供强有力的财政支持

自20世纪60年代起，日本经济腾飞进入发达国家行列，积累了大量财富，政府有能力也有意愿进行农业基本建设投资。中央政府每制订一项农业政策，都会配备相应的资金，因此农业政策保持着较高的兑现率。在日本农业基本建设投资主体中，政府是日本农业基本建设的主要投资者。中央政府财政直接投资主要用于农田水利建设和农田改造，是土地改良区建设投资资金的主要来源。除为农业、农村公共事业提供全额资金外，日本政府对私人发展农业设施也给予超过投资总额50%的补助。具体来看，日本农业基本建设投资项目根据管辖权不同，主要分为两类：各级农政部门主导的项目(分为中央、都道府县、市町村三级)和个人、企业、社团主导的项目。农业基本建设项目投资构成与项目的管辖权直接相关，由国家层面负责的国营事业项目，基本建设投资由国家100%解决；由都道府县负责的基本建设项目，中央政府投资占全部投资的50%，都道府县本级财政负责其余的50%；由市町村负责的基本建设项目，中央政府投资占全部投资的50%，都道府县和市町村分别承担全部投资的25%；由企业、个人等其他团体负责的基本建设项目，中央政府投资占全部投资的50%，都道府县承担全部投资的25%，市町村和项目单位共同承担剩余的25%；此外，项目单位自筹部分资金，还可以获得政策金融公库的长期低息贷款。

表1给出了1960-2015年日本政府农业投资情况。2015年，日本农业预算投资为2.3万亿日元，占国家预算总额的2.4%，其中农业农村固定资产投资额为0.27万亿日元，占农业预算投资的11.9%，占比较高。1960-2015年间，日本农业预算投资、农业农村固定资产投资均呈现先升后降的态势，在20世纪90年代达到高峰，2000年分别达到3.4万亿日元、1.1万亿日元。二者所占比例也大体呈现先升后降的态势，农业预算投资占国家预算总额的比例由1975年的10.2%逐步降至2015年的2.4%，农业农村固定资产投资占农业预算的比例在20世纪90年代达到高峰，为32.9%，但2015年已降至11.9%。日本通过长期稳定的中央财政直接投资建成了完善的农田水利基础设施系统，为农业高效发展提供了基础保障。

表1 1960-2015年日本政府农业投资情况

数据来源：农林水产省[16-17]。

① 农业农村整备事业投资是指日本农业农村整备事业的公共预算，覆盖农田的大区划分、老化设施的修复、农业的竞争力强化、农村地区的国土坚韧化、农业规模化、农村地区水路管道化、老化的农业水利设施的长寿命化耐震化等项目。

(四)农业金融系统为农业基本建设投资提供坚实的金融支撑

为了保障农业农村发展资金需求，日本政府在19世纪50年代立法创建了政策性金融和合作性金融。政策性金融是政府全额投资组建的金融机构。日本政府全额投资成立农林渔业金融公库，承担日本农业基础设施建设和农业结构调整方面贷款任务，与政府施政目标紧密配合*政策性金融对农业实行长期低息贷款，平均贷款年限20年，最长可达55年，平均贷款利率3.89%。在贷款期限内，贷款利率一般固定不变，但在特殊情况下贷款户还可申请减息，由此造成的利息损失，农林渔业金融公库可获得政府成立的“农林渔业振兴基金”补偿。。合作性金融是政府补贴的农协金融机构，承担农业生产、流通等各环节贷款，满足农业生产资金需求*对农业金融资金，国家给予利息补贴、损失补贴和债务补贴。农协金融机构以此为基础，用存款利率高于贷款利率的方法，吸引农民将手中的闲置资金最大限度地存在农协金融机构，把分散的资金集中起来解决农业现代化所需要的大量资金，其差额由政府给予补偿。。农协金融机构提供的低息长期贷款为农户进行农业的扩大再生产提供了充足的资金，促进了农业的快速发展和农业现代化的加速实现。在农村金融体系的运转过程中，政府财政注入资金扶持农协金融机构的运行，对农业农村贷款给予各种财政补贴，并为弥补农协金融机构的贷款损失设立专门的基金。而农协金融与农林渔业金融公库的主要区别在于：农协金融属合作性金融，是农业金融体系的主体；农林渔业金融公库属政策性金融，作为农业金融体系的补充。总的来说，二者功能各有侧重，合作金融机构主要提供借换型住宅贷款、农机仓储贷款、加工贷款、经营贷款、信用卡借贷、教育贷款等有针对性的产品；政策性金融机构——农林渔业金融公库的业务始终根据农业不同发展时期对投融资的需求进行调整，由最初支持生产性基础建设逐步扩展到对农业结构调整、农业现代化、农业改良、农产品加工流通等各领域的支持，但始终集中在改善农业生产条件和提高农业劳动生产效率上，最大限度地发挥了政策性金融对农业基本建设投资的支持作用。

2015年，日本农林渔业金库农业贷款总额为1.5万亿日元，其中农业基本建设相关贷款额为0.2万亿日元，占比13.3%。2000-2015年间，由于日本的农业发展重心已由农业基本建设转为农业经营结构的改善，日本农林渔业金库农业基本建设贷款额及其占农业贷款比例持续下降，贷款额由1.2万亿日元降为0.2万亿日元，降幅83.3%，占农业贷款的比例也由50.0%降为13.3%。2000-2015年日本农林渔业金库农业基本建设贷款情况见表2。

表2 2000-2015年日本农林渔业金库农业基本建设贷款情况

数据来源：農林中金総合研究所[18]。

(五)根据国家长期计划和市场机制制定农业基本建设投资规划

为了有计划地实施农业基本建设投资事业，农林水产大臣在听取“食物、农业、农村”政策审议会的意见后，根据政令的规定拟定长期计划，并交内阁审议通过。长期计划既要符合加强农业基础设施建设、提高农业生产率、增加农业生产总值、有选择地扩大农业生产、改善农业结构的目标，也要符合有利于环境保护、国土资源综合开发和利用以及国民经济发展的原则。长期计划具有较强的系统性和可行性，针对农林水产省规定的每一项事业的类别，对计划期间相关事业的实施目标及事业规模等给予具体的规定，主要内容包括“农业、农村课题和土地改良事业的基本方针”、“政策课题达成的目标和具体措施”、“事业的类别、目标、工作量”、“计划期间注意事项”等。相关行政部门长官及都道府县知事也参与到国家长期计划的制定中，农林水产大臣制定长期计划草案时必须听取他们的意见。自上而下的国家长期计划制定方式使农业基本建设投资服从国家长期战略规划。

国家长期计划的制定是由上至下的，而具体投资项目的提出则是由下至上的。在国家长期计划制定完成之后，地方政府、农协、企业或农户会根据该计划和自身的实际需求提出具体的农业基本建设投资项目申请并逐级上报。相关机构对这些项目的必要性和可行性进行评价并提出意见，国家参考这些意见做出总体设计规划，最终下达确定的投资项目和配套资金。这种自下而上的项目申报制度使每个项目都真实地反映项目单位的需求，项目单位实施过程中积极性高，项目实施后效果显著，有效地避免项目资金被挪用，最大程度杜绝项目赘余部分投资。

(六)科学公开的农业基本建设项目管理流程保障了项目的投资效果

日本农业基本建设投资项目有系统完备的项目管理流程，从制定、实施、验收、评价到监督过程都有相关的章程规定。如上节所述，政府和市场主体共同制定农业基本建设项目规划，确保规划反映实际需求；随后，由第三方机构对项目的设计和施工进行招投标；在项目施工阶段，根据项目管理级别，相应审批部门委派的项目监管员全程参与监管，保证项目的施工质量，项目实施主体定期派员前往施工现场检查项目实施进展，现场测量、拍照和记录，存入项目档案；项目完成后，实施主体组织大学知名教授、业内专家、申请农户、新闻媒体等人员组成验收组，完成项目验收；农林水产大臣根据“农林水产省政策评价基本计划”及“农林水产省政策评价实施计划”对所有项目实施事前、事中、事后评价；农林水产省、都道府县和市町村各级政府的农业主管部门通过部门窗口和网站及时公开农业基本建设投资项目信息，以便公众对农业基本建设投资项目进行监督。

图1简绘了日本农业基本建设投资项目的运行体系框架。

图1 日本农业基本建设投资项目运行体系

三、我国农业基本建设财政资金投入与管理的现状分析* 在国家层面，由于目前的统计数据不能分离出国家财政对农业基本建设投资数据，本小节只能用运用国家财政农业支出(含农业基本建设投资支出)来说明国家层面农业基本建设投资的管理和使用的现状。

财政资金投入是农业基本建设的主要资金来源。为了强化农业的基础地位，我国持续加大对农业基本建设的财政投入，为农业生产和农村社会事业的发展提供了稳定的资金支持，但是面对复杂变化的农业农村社会环境和投资需求，财政资金投入仍然不足。与此同时，国家层面的财政资金管理和使用格局又造成不同部委间的涉农投资缺乏清晰的统一规划，管理职责交叉重复，难以协调整合。本应由国务院农业主管部门管理和使用的资金过于分散，难以满足支持农业基本建设的需要，也造成了一定程度上的职能“缺位”，影响了有限财政资金的投资效率和效益，难以发挥规模效应。我国亟需从源头上对国务院相关部门或不同层级政府的农业基本建设投资进行整合，并相应调整职责分工。

(一)农业基本建设资金规模不断扩大

国家财政资金对农业支出主要分为四大类：支援农村生产支出和农业事业费，粮食、良种、农资、农机具等四项补贴，农村社会事业发展支出以及除前三类以外的其他支出。其中，支援农村生产支出和农业事业费、农村社会事业发展支出均含有农业基本建设投入。支援农村生产支出和农业事业费包括对农村举办的小型农田水利和打井、喷灌等的补助费，对农村水土保持措施的补助费，对农村举办的小水电站的补助费，特大抗旱的补助费，农村开荒补助费，扶持乡镇企业资金，农村农技推广和植保补助费，农村草场和畜禽保护补助费，农村造林和林木保护补助费，农村水产补助费，发展粮食生产专项资金，其中大部分都属于农业基本建设资金。农村社会事业发展支出主要是面向全体农村成员，以提高农村居民文化素质、改善农村居民生活质量和生活环境为目标，为农村经济社会发展提供各种公共服务的各项支出，主要包括对农村义务教育和职业教育、农村新型合作医疗、农村社会保障体系如农村低保和养老保险等、农村饮水安全、农村道路交通建设等方面的投入，其中在农村饮水安全、农村道路交通建设等方面的投入属于农业基本建设资金。

2007-2012年，国家财政对农业支出从4318.30亿元增长到9915.21亿元(2007年不变价，下同)，涨幅129.61%，年均增长18.09%。其中各类支出规模都增长了1倍以上，农村社会事业发展支出更是增长了2倍。2007-2012年支援农村生产支出和农业事业费增长了112.58%，年均增长16.28%；四项补贴支出增长了156.05%，年均增长20.69%；农村社会事业发展支出增长了201.84%，年均增长24.73%。这表明我国财政农业投入总量有极大地提升，历年平均增长速度保持了一个较高的水平，较好地保障了农业农村发展的资金需求。详见表3。

表3 2007-2012年我国财政对农业农村投入情况

数据来源：根据历年《中国农村统计年鉴》整理计算*由于2014年《中国农村统计年鉴》中财政支农支出的数据也只统计到2012年，2015年《中国农村统计年鉴》中财政支农支出数据的统计口径发生较大变化；为了保证数据的可比性，本文涉及到财政支农支出的分析中统一将数据选取到2012年。另外，为了保证数据结构的完整性，表3中还列示了“粮食、农资、良种、农机具四项补贴”数据。。

(二)涉农财政资金管理部门众多

就国家层面来说，有将近20个部门可以安排使用财政涉农资金，除财政部和国家发改委两个综合性部门外，还包括农业部、卫生部、教育部、交通部、水利部、科技部、文化部、民政部、劳动与社会保障部、国土资源部、信息产业部、中国人民银行和国家人口与计划生育委员会等，另外还包括国务院扶贫办、国家林业局和国家电网公司等部委级机构*限于篇幅的限制，“国务院各部委财政涉农资金管理和使用情况”没有详细列出；如有需要，可以向作者索要。。

(三)涉农财政资金投入有限，而且使用分散

近年来国家不断加大强农惠农力度，扩大对“三农”领域的投入规模，但相对于国家财政总体支出来说，财政对“三农”的支出相对有限。图2给出了2007-2012年我国财政农业支出和财政总支出对比情况。2007年我国财政支农支出与财政总支出分别为4318.3亿元、49781.35亿元，2012年涨至10556.28亿元、107332.7亿元；财政支农支出占财政总支出的比例由8.7%涨至9.8%，近几年也基本维持在该水平。虽然近几年来对农业的财政支出在绝对数量上有一定增长，但是仍然是相对有限的。

万亿规模的涉农财政资金由将近20个部委管理使用，若简单地进行算术平均，则每个部委可使用的资金规模仅有500亿元。虽然各部门实际所能使用的资金规模有大有小，但仍能反映出我国涉农财政资金投入的使用严重分散，极大地影响到涉农财政资金的使用效率。当涉农财政资金投入规模越来越大，效率损失就会越严重，涉农财政资金整合工作势在必行。

图2 2007-2012年我国财政农业支出和财政总支出对比情况数据来源：历年《中国统计年鉴》和《中国农村统计年鉴》。

四、对我国农业基本建设投资的借鉴与启示

我国正不断加大对农业基本建设的投资力度。虽然日本的政治经济环境与我国不尽相同，但我国在农业方面与日本具有相似的自然禀赋，日本的农业基本建设投资体系值得借鉴。基于对日本农业基本建设投资体系的历史演进和现实特征的分析，可以得到以下借鉴与启示：

(一)农业基本建设投资需要完善的法律体系提供制度保障

农业基本建设投资是一项庞大的工程，构建完备的法律体系为其提供充分的制度保障，对农业基本建设投资的各个领域和各个环节做出明确的规定，使参与各方有法可依，更好地行使权力和履行义务，减少农业投资的随意性，有利于农业基本建设投资的顺利完成。在日本，有关农业基本建设和投资方面的法律法规门类健全、综合配套、结构科学、体系完整，这些法律构成纵横交织的制度体系，互为支撑。每个法律都有相应的配套实施细则，制度规范的对象明确，条款详实，可操作性强，农业农村建设项目资金申请、项目论证、实施管理等方面事事“有法可依”，为其顺利实施提供了有力的制度保障。目前，我国农业基本建设投资的相关法律体系尚不完善，要将政府投资的目的、内容和运行机制都以法律的形式确定下来，规范政府投资行为，尊重市场经济规律，从法律层面理清各级政府的职权，规范其事权和财权；加快建立健全投资法律体系的进程，通过立法来规范农业基本建设投资，各级政府在进行农业投资时以法律为准绳，有助于提高农业基本建设投资的效率和效益。

(二)改革涉农管理体制，从源头上解决体制问题

在不断改革中，日本政府充分考虑农业生产的特点及市场的需要，拓展管理的深度和广度，囊括农业及相关的平行产业，形成了较为完善的“大部制”农业行政管理体制，农林水产省作为主要管理者，负责最主要的管理和运作工作。实践表明，“大部制”的农业行政管理体制能够实现一体化管理，提高农业投资的效率，扩大对农业生产的促进作用，使农业基本建设投资和农业发展计划相匹配，顺利实现政策目标，避免重复建设造成的资源浪费以及投资分散造成的效率低下。我国应借助行政管理体制和财税体制改革的契机，整合中央政府涉农管理机构，推动权力转移合并，建立“大部制”的农业管理体制，将与农业相关的事务交由一个部门统一管理，最终形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅的农业管理体制，从源头上改变政府农业基本建设投资条块分割、各自为政的局面。实现农业“大部制”牵涉到各方利益，需要各部门不断协商，研究具体的改革方案。同时，整合不同管理部门的相关农业基本建设投资专项，优化涉农投资结构和资金投放领域。地方政府的资金整合工作应借由中央大部制改革的契机，从根本上解决其面临的深层次问题，建立决策、执行、监督三权分立的内部机制，通过精简机构，降低管理成本，提高部门运行效率，为农业基本建设投资项目有效、顺利实施提供体制上的保证。

(三)农业基本建设投资需要政府和社会提供强有力的财政与金融支撑

农业基本建设需要大量的资金投入。由于我国农户收入水平低，支付能力弱，无力承担大额的农业基本建设投资，农业基本建设的推进需要中央政府和地方政府提供全额或者绝大部分的财政投入，以保障农业基本建设投资需求。同时，政府还应通过政策扶持，创新财政投入方式，如积极探索“PPP”模式(即公私合作模式)，鼓励私营企业、民营企业与政府进行合作，引导社会资本进入农业领域，共同参与公共设施建设，减轻政府财政预算压力，促进投资主体的多元化，推动农业基本建设投资在项目设计、施工、设施管理等方面的创新，提高农业基本建设的投资效率与效益。此外，农村金融系统对农业基本建设的支持作用也愈发重要，完善的农村金融系统可为农户的生产生活提供丰富的金融产品，满足不同类型农业基本建设项目的资金需求，为农业基本建设项目提供更加全面的资金支持，促进农业基本建设的繁荣发展。

(四)农业基本建设投资需要政府制定统一投资规划和多方积极参与

农业基本建设投资是一项规模庞大的农业基础工程，涉及多个部门和多方利益，需要政府进行统一、长远规划。在中央层面，国务院有关部门可根据国民经济和社会发展中长期规划，编制农林牧渔等产业发展规划、基础设施(如水利、生态、道路等)建设规划、主要建设项目专项发展规划，提出指导思想、基本原则和总体目标，明确中央政府支农的领域、范围和标准，各类规划相互协调，合理布局，形成一个有机整体。在全国性发展规划的指导下，地方政府以县为基本单元，对政府涉农投资的主要领域制定高标准的县级发展规划，与国家发展目标相衔接。此外，在因地制宜地制定建设方案时，既需要中央政府的总体规划和地方政府的全力配合，也需要涉农企业、农民专业合作社、家庭农场和农户的积极参与。因此，我国应尽快建立起有效的统筹协调机制与健全的组织领导体系，实现农业行政管理一体化；同时搭建促进多方紧密沟通与合作的平台，运用市场机制鼓励涉农企业、农民专业合作社、家庭农场和农户积极参与农业基本建设投资，促进农业基本建设投资的健康持续进行。

(五)农业基本建设投资需要构建科学透明的项目管理流程

科学透明的项目管理流程能够提高农业基本建设投资绩效。事前公开审批情况，事中完善运行监控，各阶段进行综合评价，及时向社会大众公开项目信息并接受公众监督，有利于提高农业基本建设项目的完成质量、保证项目资金使用的安全和效率。日本农业基本建设投资的项目管理方法较为系统、科学，如进行现场测量、拍照和记录并建立项目档案，组织大学教授、业内专家、申请农户、新闻媒体等人员组成验收组完成项目验收，农林水产省进行事前、事中、事后评价的指标体系，各农业主管部门通过窗口和网站及时公开项目信息等，都值得我们参考和借鉴。由此，我国在当前的农业生产实践中，需通过以下几个方面来健全农业基本建设投资的监督机制：一是引入独立第三方对农业基本建设投资进行监督，建立常态化的监督机制；二是强化农业行业主管部门和投资受益对象对农业基本建设投资的监督作用；三是保障农户对相关政策执行情况的监督权，尊重农户的主体地位。

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(本文责编：辛城)

TheInvestmentSystemforJapan’sAgriculturalInfrastructureConstruction:Evolution,CharacteristicsandImplications

MAO Shi-ping1, GONG Ya-ting2

(1.InstituteofAgriculturalEconomicsandDevelopment,ChineseAcademyofAgriculturalSciences,Beijing100081,China; 2.DepartmentofEconomics,UniversityofWisconsin-Madison,Madison,Wisconsin53706,USA)

From later twentieth century, Japan started establishing and completing the investment system of agricultural infrastructure, which provided a solid foundation for the development of agriculture and the supply of agricultural products. As Japan has the similar agricultural endowment as China, it is significant to learn from Japan’s experience. The paper took an insight into the historical development of Japan’s investment system of agricultural infrastructure, analyzed its practical characteristics, and summed up some practical and applicable revelations for China.

agricultural infrastructure; investment system; investors; Japan

2017-04-28

2017-09-25

国家自然科学基金项目“我国农业科研院所科技创新效率研究”(71373263)；农业部软科学研究项目“整合财政农业农村投入问题研究”(201518)；国家自然科学基金项目“农业企业科技成果转化效率研究：基于企业技术创新能力的视角”(71673275)；中国农业科学院科技创新工程(ASTIP-IAED-2017- 05)。

毛世平(1968-)，男，山东平度人，中国农业科学院农业经济与发展研究所科研管理处处长、研究员、博士生导师，博士，研究方向：农业技术经济、科技政策。

F313

A

1002-9753(2017)10-0001-11